“国家—城市—社区”：结构关系与治理联动——对话东北大学曹海军教授

本期嘉宾

曹海军，吉林长春人，东北大学文法学院行政管理系主任，教授，博士生导师，东北大学国家治理研究院执行院长、民政部基地东北大学城乡社区建设研究院副院长，辽宁省“百千万人才工程”百人层次人选、国家社科基金通讯评审专家、教育部学位中心通讯评议专家、中国政治学会理事。主要研究方向为政治学与公共管理理论、社会治理和网络社会治理、城市与社区治理。近年来，先后主持国家社科基金重点项目、国家社科基金后期资助项目、国家社科基金重大项目子课题等国家级课题4项，教育部社科重大项目子课题1项，天津市社科规划项目等省部级课题2项，横向课题10余项。在《政治学研究》、《中国行政管理》、《人民日报》等学术刊物发表CSSCI、SSICI、EI索引论文60余篇。出版专著3部、编著2部、译著20余部、发表译文10余篇，获北京市社科优秀成果三等奖和沈阳市社科优秀成果三等奖各1项。

编者按

在政治学的学科视野中，国家与社会是社会治理中的核心议题，国家、城市、社区则是社会治理中至关重要的三大主体。改革开放以来，随着现代治理理念的日益深入，上述三大治理主体之间的关系呈现出了怎样的变化？它们三者之间，如何在国家治理现代化的进程中实现有效联动？本期学人专访有幸邀请到了东北大学曹海军教授，与广大学人共同探讨国家、城市、社区三主体之间的结构关系与治理联动问题。

01

政治学人：曹老师，您好！非常感谢您接受政治学人的专访！在您的学术生涯中，您既在行政管理领域有着多年的训练与深耕，也曾长期浸淫于政治哲学和基础理论的学习与研究。就您目前主要关注的社区治理领域而言，您认为这一研究领域的政治学内核是什么？

■ 曹海军

 谢谢政治学人的邀请。从以往的学术经历看，我从规范政治理论转到了实证政治学领域，从在清华大学马克思主义学院时期研究的中国特色社会主义理论转回了本科时期的行政管理专业领域。这样的转型看起来跨度不小，但实际上就我个人的体验来说，扎实的规范政治理论和中国特色社会主义理论恰恰是实证政治学和公共管理研究的基础。不仅如此，这样的跨学科背景和研究路径总体上也是沿着新世纪以来我国政治发展和政府治理的运行轨迹运行。一方面，从知识结构上来看，规范政治理论是学好实证政治学的根基。打不好根基，没有理论基础，实证政治学的研究走不远，也站不稳。现如今很多青年学者轻视甚至瞧不起研究规范政治理论的学者，片面地将政治学视为政治科学，认为政治学是实证性的学科。我认为，这种观点和看法是错误的，值得正视和反思。方向错了，走得越远越危险，甚至会走向虚无主义，这就是陆九渊所谓的“先立乎其大”。学术研究必然要遵循一定的学术秩序，有了扎实的规范政治理论基础，再进入实证理论研究，进而探究经验领域中具体的治理主题，就不会出现方向性的问题。当然，规范和实证，理论和经验，还是存在相当的距离，并不是一朝一夕就能做到融会贯通的“无距”境界的，需要更多的学者为之努力。

 另一方面，从国家建设到城市治理，再到社区治理，我认为其内在的逻辑理路是贯通的。2005年，我在吉林大学留校任教，并开始关注国家建设（state building）这一主题，2008年在清华大学马克思主义学院做博士后研究期间，我主持翻译的多本著作也为我现阶段的研究打下了基础，例如与朱天飙老师共同主持翻译的比较政治经济学书系，该书系所精选的图书都堪称研究国家与经济发展关系的“小经典”，从今天国内外政治经济形势来看，仍然具有重要的借鉴意义。其中的很多译者现在也都成为明星学者了，比如复旦大学的包刚升老师。

 此外，国家治理重心的“下移”，资源和管理的“下沉”，权力和职责的“下放”，成为我国国家建设和政府治理的发展主线，这自然而然地成为我研究主题演化的方向指引和内在逻辑，而东北大学文法学院内设的国家治理研究院和民政部基地东北大学城乡社区建设研究院等丰富的科研资源，也更有助于我之后科研工作的开展。

 如果回溯美国进步主义时期国家建设的演进脉络及其后美国政治学和公共行政的学科发展进程，就会发现，中美两个国家的政治制度和历史文化背景各有区别，但国家建设的内在逻辑却呈现出惊人的相似性。从内战/革命到国家建设和行政国家的兴起，再到工业革命和城市化问题，国家建设的研究重心随着社会经济发展问题的重心下沉而向下聚焦。战争与革命之后，国家建设进入常规化阶段，工业化和城市化问题凸显。因此我们可以看到，那个时期的美国政治学实际上就是城市政治学，比如罗伯特·达尔的《谁统治》这本政治学名著，该书可以说是城市政治学的开山之作，它直接带动和促使了许多学者投身到社区政治和社区管理研究之中。虽然中美的社区有着概念上的区别，但管理尺度的“下沉”是共同的，“下沉”成为不同国家建设的必然规律，不过由于制度的差异性，不同国家社区治理的绩效或者是效能之间仍存在巨大的差别性。最后，单从政治学的角度看，社区治理仍然处于国家与社会关系这一分析框架之内。

02

政治学人：现代城市治理、现代社区治理都是有机内嵌于我国国家治理现代化之中的重要议题，它们彼此联系，又彼此不同。请问曹老师，在您看来，我国的国家治理体系、城市治理体系、社区治理体系三者之间有哪些内在的张力？它们之间如何实现良性的联动？

■ 曹海军

 我关注国家建设这一主题已有十五年的时间，在这期间，对国家治理、城市治理和社区治理都展开过相关研究。进入新时代以来，随着国家治理实践的重心下移，我现将研究重心聚焦于城市和社区治理这一领域。在国家治理体系的纵向结构中，国家处在宏观顶层位置，是总领性、根本性和全局性的。市域和县域处在中观的枢纽位置，具有中心性、协调性、纽带性等作用。社区则处在微观的基础位置，三者之间是一种整体和局部的关系。这里跟大家做一个比较形象的描述，类似于一个人要行动，就必须要通过头部的转动、身体的摆动以及脚部的抬动才能够实现。实现国家治理现代化同样需要从宏观到中观和微观的有效联动，既需要宏观层面理论、政策等的引导和支撑，也需要通过中观和微观层面的实操来推动制度的创新、理论的创新和理念的创新，例如“枫桥经验”的推广。

 从历史逻辑来看，千百年以来，中国之治的纵向结构问题一直是一个重大命题，这种科层化的治理结构使得大量的基层矛盾难以被化解，层层上报既加剧了上级部门的压力也降低了矛盾解决的效率，导致百姓不满意、群众不答应。所以，我们经常能看到“进京告御状”这类现象的发生。为改变这一局面，党和国家在建设中国特色社会主义道路方面进行了不断探索，并逐渐达成治理重心下沉和将矛盾化解在基层等共识，这符合国家发展建设的必然规律。从理论逻辑来看，进入新时代以来，有关于国家治理体系和治理能力的重大理论问题已经逐步建构完备。接下来，是要着眼和着力于如何将其落到实处，落到实操层面。在理论相对完备的背景下，市域/县域治理现代化和社区治理现代化便显得尤为重要，这两者是国家治理的基石。正如习近平总书记在我的家乡长春调研时所强调的，一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层，基础不牢，地动山摇。

 刚刚我也提到，市域和县域处在中观的枢纽位置，在国家治理、城市治理和社区治理三者之间的良性联动当中，市域和县域发挥着中心性的协调作用，应当着眼于这一层级的建设。我认为这一建设大致可以从五个方面进行，一是要推动市域、县域树立协同理念和创新治理理念。在现实生活当中，我们不难发现省市县级政府在社区治理当中存在“越位”、“缺位”和“错位”等现象。其实，很多基层治理问题既需要各级政府的配合与支持，例如北京“吹哨报道”等协同模式，但也需要各级政府转变治理理念，避免大包大揽，很多基层能够化解的矛盾可能并不需要政府部门的参与。二是要推动形成“党建+”的系统思维，即形成以党为核心的横向组织关系。三是要坚决执行和贯彻国家治理现代化的要求，制度的生命力在于执行，在国家治理体系成熟、治理理论完备的情况下，能否实现国家治理、城市治理和社区治理的良性联动，就需要省市县级政府的严格执行，要确保指导精神、理论、政策的不走样和不变形。四是要充分利用数字化信息手段，推动国家治理、城市治理和社区治理的互动与协同，应当利用好互联网和网络信息技术，提升社会治理的智能化水平，实现三个层级之间的信息高速流转和联动融合。五是要发挥“自下而上”底层设计的作用，使之能够与“自上而下”的顶层设计之间形成呼应，充分利用实操层面的经验、教训促进社会治理体制的创新。

03

政治学人：“强国家，弱社会”是我国国家-社会关系的典型特征，实现国家治理现代化的目标则要求我国实现国家-社会关系的现代化转型，使社会力量充分有效地参与到治理进程中。从国家能力与社会力量的双向互动这个角度来看，既是“强国家”又是“强社会”的治理结构是否可能？

■ 曹海军

 目前我的研究焦点是协作或者是合作治理（collaborative governance），即国家或政府与社会之间的协作，也就是通过构建共治共建共享格局，建立起社会治理共同体。从社会治理的角度来说，我们称之为社会协同，这里应当强调的是，协同并不意味着社会力量成为国家或政府的“跟班”和“伙计”，两者应该是在相互合作（collaboration）的过程中达到协同（synergy）的结果。“强国家”和“强社会”的治理格局旨在通过国家和社会之间的相互赋权，达成一种理想化的国家-社会良性互动的关系。在2020年的新冠肺炎疫情防控当中，我们发现，仅凭国家和政府的力量并不足以完全应对，社会力量往往在抗击疫情的诸多领域发挥着重要作用，但由于资源依赖和权力对比关系的差异，这种协同只能在国家主导下开展，即国家与社会之间并不是完全平等的主体间关系，国家或政府通过党建引领、政治引领、组织引领、能力引领和机制引领等多种方式主导着社会力量的参与。因此，我认为国家或政府需要进一步向社会赋权，例如通过政府购买服务等方式，提高社会力量参与国家治理的程度和能力，能够较好实现国家-社会关系的现代化转型。

04

政治学人：我们看到，在城市与基层社区领域中，党建都是一项引领性的工作。针对这一议题，您主张要将党建引领的模式转化为“党建+”的系统思维，那么这种系统思维与原有的党建引领模式相比有哪些不同和补益之处？

■ 曹海军

 我所提出的“党建+”的这样一种系统思维，实质上是对传统的党建引领模式的优化与完善，也是我所研究的内容在党建领域的投射。我们都知道，党发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用，能够以集中力量办大事的方式解决国家建设和社会发展当中的区域性、公共性等难题，这是其它不同制度的国家所难以实现的。因此，这种高效的运作机制值得也必须要落实到城市与基层社会治理当中。但同时我们也看到，以往的党建引领模式并不能很好地满足新时代基层治理的需要。一方面，传统的党建引领模式主要采用准行政式的科层模式，这容易导致“一言堂”等问题，不利于与社会力量之间构建一种合作的伙伴关系，造成基层社会治理效能和社会力量参与积极性的低下。另一方面，碎片化的党建模式也难以满足区域性的社会治理要求，需要对其进行整合。因此，我认为以往的党建引领模式必须要进行革新，努力实现“两个转化”，方能满足新时代基层治理的需要。一是要将党的政治和组织优势转化为治理效能和服务优势。这就要求基层党组织要充分发挥和不断强化自身的政治引领能力、组织引领能力、能力引领能力和机制引领能力，努力构建出集基层党建、社会治理、公共服务三者为一体的协作治理网络，形成纵向互动、横向协同、全域联动的党建引领模式。另一个是要将党的领导这一根本制度优势转化为具体的治理效能。这不仅要求基层党组织能够有效嵌入到非公有制经济组织与社会组织当中，形成横向到边的区域党建和纵向到底的四级联动模式，也要求其构建出一种以基层党组织为核心的、“一核多方”的同心圆式治理格局，要能够有效吸纳多元主体参与到治理当中，发挥他们的专业优势，真正形成共建共治共享的基层社会治理格局。基于以上两点考量，我提出了“党建+”的模式。与传统的党建引领模式相比，这是一种区域化的网络治理形态，党在这一网络中虽居于核心和领导位置，但不等同于“金字塔式”的科层关系，而是一种“同心圆式”的网络协作结构，是一种横向的而非纵向的组织间关系，是一种商议式而非命令式的引领关系。我认为，这更能够有效唤起社会力量的治理能力，提高基层社会治理的效能，构建平等协作的伙伴关系。

05

政治学人：在疫情期间的社区治理当中，您曾提出过“五精”的应急管理模式，可否请您简单介绍一下？同时，可否请您为我们作出展望，如果这种应急管理模式被普遍运用，我国现有的“国家-城市-社区”结构是否会得到重构？

■ 曹海军

 2020年新冠肺炎疫情的爆发，凸显了基层公共卫生应急管理的极端重要性，这与我当前的研究领域和研究方向相恰。我着眼于社会公共卫生应急管理体系的建构问题，在领会习近平总书记在疫情防控期间提出的精准防控等系列讲话精神的基础上，在把握整体性与差异性、紧迫性与渐进性、防控导向与民生导向等原则的基础上，提出了基层公共卫生应急管理的“五精”模式，共包含“精明管理”“精确识别”“精准发力”“精密防控”“精细服务”等五个方面。其一，“精明管理”要求基层组织要做好党建引领、职责落实、辩证施策三个方面的工作，当好“精明人”；其二，“精确识别”要求基层组织要做好贯彻指示、双线并轨、内外监督三个方面的工作，实现对问题的聚焦；其三，“精准发力”对基层组织提出了循证引领、专业支撑、执行为基三个方面的要求；其四，“精密防控”建议基层公共卫生应急管理工作要从瞄准目标、夯实基础、四位一体三个方面入手，构建点穴式智控机制和协同式防控网络；其五，“精细服务”对基层组织提出了绣花功夫、需求导向、网格管理三个方面的期许，我始终认为，服务是最好的治理方式，服务越精细，基层公共卫生应急管理工作也就越有成效。

 不难发现，在新冠肺炎疫情防控期间，以习近平总书记为核心的党中央对社区在疫情防控中的作用给与了充分肯定，而我提出的“五精”应急管理模式也是致力于将社区由以往的“行政末梢”的地位转变为“治理枢纽”的角色，使社区在“国家-城市-社区”的结构中不再仅仅扮演“承上”的角色，以便更好激活社区自身的治理效能和治理潜能。我认为，在公共卫生应急管理当中，社区往往发挥着主导作用，国家或政府、社会力量以及公民是协同和参与的角色，这有可能会使得现有的“国家-城市-社区”结构得到部分重构。

06

政治学人：非常感谢曹老师对本次专访的支持。在访谈的最后，我们想与您聊一聊您的社区调研经历。可否为广大读者分享一下您所了解到的一些优秀的社区治理案例，以及您在调研过程中的一些心得体会？

■ 曹海军

 实证政治学与规范政治学不同，实证政治学要从实际出发，从调研结果出发。可以说，没有调研就没有发言权。这需要我们用“脚底板做学问”，把学问写在祖国大地上。虽然辛苦，但在调研过程当中也会发生一些有趣味、值得思考的事情，使得社区调研工作不至于枯燥和乏味，因篇幅所限，就不再赘述了。自从加盟东北大学以来，依托于民政部东北大学城乡社区建设研究院这一国家级研究平台，我在文法学院院长张雷教授的带领下，参加了三批国家社区治理和服务创新试验区的评估工作，大致用三四年的时间走遍了全国34个省、自治区和直辖市。在这一过程当中，我对政策试点过程以及组织学习和政策扩散有了全面而深入的了解，受益匪浅。但也深切地感受到我们以往靠凭空想象和猜测揣度的决策思路，大都是不太靠谱甚至是幼稚的，由于纪律约束，许多“内幕”和“后台”工作就不向大家透露了。至于优秀的社区治理案例，国家民政部的官网会有报道，中国社会出版社也会有相关的刊物出版，建议大家留意。

本期采编：霍盈州、周楚粤  

本期编辑：霍盈州、赵文洁

审      核：大   兰、欧阳星

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