国家主导下的社会创制：城市基层治理转型的“凭借机制”——以成都市武侯区社区治理改革为例

编者按

随着城市化进程的推进和城市基层规模的扩大，城市基层治理在社会发展进程中逐渐成为政治学语境下治理话题的核心议题之一。本文在已有研究的基础上提出城市基层治理转型的“武侯样本“，从横、纵双视角细剖成都市武侯区的治理实践，提出”国家主导下的社会创制机制“这一中国本土逻辑，并突出其中的”国家自主性“和”凭借机制“。

作者简介

吴晓林，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员；

谢伊云，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。

治理转型往往遵循非线性逻辑，人们多谈治理转型而少谈转型的中间过程和“凭借”机制。文章基于“马克思主义过渡时期条件论”与“国家自主性”理论，以成都市武侯区的改革为例进行了分析。在社会压力与属地责任的背景下，城市基层推动了权责分流：横向上向社会力量购买服务，纵向上推动小区自治，形成“社综院治”模式。研究发现：在社会力量薄弱的条件下，国家既创造社会伙伴，同时又使其运行在制度框架内，是为“国家创制社会”的机制；“寓管理于社会创制之中”是中国基层治理转型的“本土逻辑”。重要的是，“国家创制社会”将国家偏好与社会偏好“桥接”为一个连续体，既维护了“治权统合”，又选择性地调整了治理要素，从而增强其合法性与自主性。

一、问题的提出

改革开放以来，中国城市方方面面发生了重大变化。截至2019年，城镇常住人口8.48亿人，平均每个城市社区人口超过8千人，平均每个街道办事处覆盖人口10万人，最大的街道人口（含流动人口）超过100万人。城市基层规模偏大，管理服务面临巨大压力。

党的十八届三中全会以来，中央推动治理体系与治理能力现代化，党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局……提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。在新的背景下，推动政社合作、治理重心下移等成为一些城市的重要工作。多年来，基层治理转型研究主要包括三个方面的内容：

其一，聚焦政府职能的“两种转移”。对内侧重于中央授权地方，形成多层次治理，或者治理重心向基层街道办和社区下移；对外侧重于向社会组织转移，吸引非政府组织参与治理，推动非营利组织和政府的合作生产。

其二，分析治理转型的“两类因素”。一类是背景性因素，财政紧缩迫使西方国家向社区放权，实际上是将责任从政府转移到社区，中国的改革开放则创造了一个个体化社会，市场逻辑被引入到社会和治理中来，同时，基层治理面临权责不匹配等问题；另一类是支撑性因素，党建引领、现代技术应用、民主财政、公民参与、行政体制改革、市场机制等已成为重构政府与市场、社会关系的基础。

其三，引入了两类分析视角。主流的视角是“国家-社会关系”，大多治理研究以构建多主体合作为目标，暗含了对“国家中心”的纠正，主张引入多主体合作作为对正式管理体系（官僚制）的补充和替代，推动行政主导向合作治理转型；另一类是“纵向府际关系” 视角，看到“条块矛盾”向街道办积压，主张建立利于重心下移的“层级职责体系”。

既有研究大多在国家与社会的二元偏好之间寻求治理转型的方向，其中，社会偏好者将社会作为理解社会政治的逻辑起点，认为社会是治理转型的关键，更激进的西方研究者甚至将国家对基层的介入称为“国家对社会的殖民”；国家偏好者则强调在任何社会形态中，国家必须以对社会管理职能的履行作为政治统治的基础，甚至彻底清算“社会中心主义”，得出一种“国家自主性”的论断。

然而，治理转型并非遵循线性逻辑。笼统地指出未来转型的方向，缺省转型过程的分析，很难解释社会主体如何“卷入”到治理体系当中。笔者在成都市武侯区的调研发现，基层治理转型经过一个“国家创制社会”过程，进而完成权责分流和政社合作，这个过程很难用“国家偏好”或“社会偏好”的二元框架解释。

中国的城市基层治理转型既定位于过渡时期的时空坐标，也与国家自主性紧密相关。其一，马克思主义虽然具有强烈的社会偏好，指向一个“自由人的联合体”，但是也设定了一个转型的过渡时期，指明了政治社会发展的历史条件、主客观条件，基层治理转型同样需要一个中间环节，需要发挥主观能动性。其二，在中国的特殊情境下，国家具有政治上的优势，国家如何借助这种优势，调适国家偏好和社会偏好，进而完成国家自主性的增减损益，需要引入“国家自主性”的理论。由此，本文综合“马克思主义过渡时期条件论”与“国家自主性”的论断，立足于基层治理转型的中间环节，解释治理转型的“凭借机制”，回应社会偏好与国家偏好“合作的可能性和界限”的命题，挖掘治理转型中国家与社会关系的中国逻辑。

我们主要通过访谈、问卷调查来加深对治理转型的了解，先后于2019年4月、7-8月、12月赴成都市调研，而且陆续通过电话、微信等进行补充访谈。调研团队走访了武侯区13个街道、25个社区、54个小区。分别对成都市和武侯区社区发展治理委员会（简称社治委）、党委组织部、民政局、住建局等政府部门、街道与社区负责人、社会组织、居民以及物业公司负责人等超过150人展开了深度访谈，访谈录音文字46万字。文中出现的人名均作匿名化处理和编码（表1）。

二、双向压力：城市基层治理转型的背景

长期以来，城市基层治理的任务繁重，“上面千根线，下面一根针”的问题还未解决，又面临“上面千把锤、下面一根钉”、“上面千把刀、下面一颗头”的压力。这成为城市基层治理转型的基本原因。

（一）自上而下的属地责任

首先，社区仍要承接繁重的行政责任。中国的社区有明确的区域边界，具有典型的区划特征。在实践中，社区往往形变为基层的“微型政府”，成为政府各项工作在基层的总抓手，党政部门“千条线”的事务汇集到街道和社区。尽管近年来社区减负得到重视，但行政事务依然会被层层下压。一位政府部门负责人表示：

大量的临时性的工作没在预算之内，但是又必须在有限时间内完成。只有一级一级往下压。

而且，政府部门推出了各类治理精细化指南、准则以及示范创建工作，要求社区在具体业务中有所创新。社区的执行力与创新性成为考察基层政绩的一项重要指标，基层既要完成常规任务，还要不断创新，面临着巨大压力。

其次，基层的属地管理责任不断压实。城镇化发展过程中，土地投机性开发、交通拥堵、人口膨胀、环境污染、教育及医疗卫生供给不足等各类城市病问题日益凸显，这些问题或多或少要落到社区层面解决。上级单位建起市-区-街-社区四级“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的属地责任体系，要求逐级签订责任书、实行“一票否决制”。相关责任遍及安全生产、食品安全监管、平安社区、文明创建、信访维稳、养老等等，几乎囊括了政府单位的每一项职能。

在实际工作中，各部门权责交叉，甚至将一些政策性强、需要执法权的工作下沉至基层。例如，单就扫黑除恶这一项工作，各部门都提要求，街道办和社区光开会就应接不暇。有的城市推出“平安社区建设”，将二十多项消防问题的筛查工作交由社区负责。再如，智慧化治理平台多、应用功能重复叠加，每个部门又各自考核，并且要求“谁提问题谁解决，解决不了就扣分”。街道和社区管了很多不该管的事情，一旦处理不当，就要被问责，这无疑增加了基层的负担。

（二）自下而上的社会压力

随着城市基层体量不断增大、居民需求不断提高，基层治理压力重重，同时，基层治理还面临社会失灵、社会基础薄弱的难题。

其一，社区规模大、异质性强，治理压力激增。我国城市社区体量普遍偏大，万人社区比比皆是，数万人社区也屡见不鲜，最大的社（小）区人口超过50万人。成都市万人社区已达500多个，武侯区每个社区平均管辖超过2万人、17个小区，社区“两委”成员平均每人服务3000多人。2019年10月《成都市城乡社区发展治理总体规划（2018-2035年）》将城镇社区最适宜的人口规模设定为常住人口1万到1.5万人。即使是调整后的社区体量仍然庞大，社区管理往往超负荷运行。多位社区负责人表达了治理任务超载的苦衷：

社区工作人员太少，工作量太大。我们社区两委只有7个人，居民接近2万人，工作怎么深入下去？精细化管理是做不到的。

与此同时，小区异质化加剧。老旧小区、商品房小区、保障房小区、单位小区、安置小区等比邻各小区人口异质性强、利益多元、问题多样，将治理重心止于社区受到极大挑战，同一套治理模式也不能适应不同小区。

其次，居民自治意识不足，基层治理面临社会失灵。居民的依赖心理较强，稍有不合意，就会通过投诉、举报等方式反映问题。而且投诉、信访多是生活琐事，尽管街道和社区从职能权限上无需介入，但居民仍然坚持要求其调查处理，这使得基层疲于应对。一位街道负责人讲道：

每个信访都要回复，而且要尽量让居民满意，处理信访投诉占了平时工作的一半精力。

不少居民“搭便车”、“占便宜”的思想严重，社会自主意识、公共意识和自治能力欠缺。我们在全国的一项7267份问卷调查表明，81.79%的居民只把社区当成生活空间，只有18.21%的居民将社区视为“邻里互动”的共同体。此外，由于管理监督制度还不健全、社会基础薄弱，一旦放手小区自治，则可能面临反面效果。

有的居民参与小区自治抱有“私心”，假借公共权利的名义满足自身利益、甚至侵犯公共利益、谋求私利，这难以形成基层自治的基础，会对小区治理造成“裂解式”影响。例如，商品房小区治理容易陷入市场主导，业委会成立与监管难，业主组织疲软、异化、寡头化、派系化现象也屡见不鲜，可能成为新的矛盾源。

三、权责分流：城市基层治理转型的“武侯样本”

党的十八大以后，成都市成为城市基层治理改革的先锋城市。2016年，成都市在全市开展社区营造。2017年9月，成都市在全国首设党委序列的“城乡社区发展治理委员会”，统筹城乡社区治理，近年来力推治理重心下移和小区分类治理。

武侯区是成都市基层治理改革的典型。至2019年，全区辖13个街道、87个社区，共1537个小区，常住人口数达186.9万。武侯区先后被民政部授予“全国和谐社区建设示范城区”、确定为“全国社区治理和服务创新实验区”。武侯区基层治理凸显为“权责分流”的过程，这种分流表现出两个向度。

（一）横向上激活社会力量，“向社会组织购买服务”

武侯区向社会组织购买服务分为两种形式：第一种是在社区专项购买“政务服务”。2014年3月，武侯区发布《关于深化社区治理机制改革的实施意见》，推进主体多元化、服务社会化改革。出于“为社区减压，使其腾出精力抓主业”的考虑，武侯区将139项政务服务从社区剥离出来（后调整为114项），由竞争性方式产生的社会组织承接办理。服务事项涉及计生、民政、劳动就业、社会保障、残疾人事业及帮扶、教育、文化、体育、旅游、住房保障等10大方面。2014年，武侯区为此支出了7000多万元，此后每年支出在4000万左右。

第二种是推出“社区总体营造”计划。2016年，成都市民政局发布《关于开展城乡社区可持续总体营造行动的通知》，提出以“社会组织为载体，引导居民组织化参与社区公共事务。”武侯区是成都第一个推动社区营造的县区。2016年，武侯区民政局拿出80万元在8个社区试点。2017年，区民政局拿出110万元，2018年，拿出400万元进一步推广社区营造。此外，市民政局也面向全市设立社区营造项目。实践表明，“社区营造通过发动居民参与解决社区治理难题，是一种很有效的方法”。

（二）纵向上推进小区自治，形成“社综院治”模式

武侯区以及整个成都市，推进小区分类治理，区分了社区与小区的权责，笔者将其概括为“社综院治”模式，即社区为综合治理平台，小区为居民自治单元。

其一，社区统合政治建设、公共服务与资源统筹三项权责。首先，社区抓总政治建设，负责组织政治活动、基层党建与维护秩序，也担负联系群众、引领群众、组织群众、团结群众的任务，成为化解基层矛盾、维护社会稳定的“最前线”和第一道关口；其次，社区统筹公共服务，以党群服务中心为载体，综合党政业务与居民服务，引导社会组织与居民需求对接，监督社会组织的服务工作；再次，社区是区域内资源统筹的中枢，上级党政部门、街道通常以社区为单位配置社区治理资金，社区还通过区域化党建整合服务资源，在此基础上，基于辖区内各小区的需求、条件与能力分配资源。

其二，在党建引领下推行“院落自治”、分类治理。成都市通常将小区称为“院落”。不同小区的居民结构、利益诉求等存在差异，小区治理被提上议事议程。

2018年以来，成都市委陆续提出“必须聚焦居民小区这个离群众最近的基本单元，推动组织体系和工作体系向小区下沉”，“深化社区分类治理”、“社区发展治理向居民小区延伸”等要求。2020年，成都市发布《关于深化和完善城镇居民小区治理的意见》，进一步明确小区分类治理的措施。

武侯区加快推进小区分类治理，探索在老旧小区打造“邻里型”小区、在商品房小区打造“品质型”小区、在拆迁安置小区打造“和谐型”小区、在保障型小区打造“温馨型”小区、在混合型小区打造“包容型”小区。在不同小区推动居民议事组织、社会组织发展，推动院落自治，设置“党建引领好、治理机制好、服务管理好、小区品质好、邻里关系好”的小区建设导引。

总体来看，成都市和武侯区通过权力、资源与组织下沉，将治理重心向小区延伸，力图将“矛盾在社区第一线化解、矛盾在城市最末端解决、共识在社会最基层凝聚”，形成“小事不出小区，大事协调解决”的基层治理格局，以此缓解基层治理压力。

四、国家主导下的社会创制机制

在治理转型期间，国家组织（特指党政组织）发挥自主性，以自上而下的方式创制社会伙伴，使得基层治理转型获得必要条件。

（一）国家组织的选择：寓管理于社会创制

以往学界对治理转型中“国家社会关系”的界定，似乎建立在一种“社会既存”的前提之上，实际上隐含着国家被动作为、强制作为的假设。但是，中国大多地方的现实是，还缺乏一个有能力的社会，这与其假设的基础不符。从国家治理现代化和社会发展的要求来看，治理转型首先需要一个能参与国家治理进程的社会，而且要使之符合国家自主发展的要求。成都市和武侯区的相关改革中，所体现的“国家与社会关系”逻辑，正是“先创造社会伙伴，解决社会力量不足的问题”，同时将“管理寓于其中”，是为“寓管理于社会创制”的逻辑。

在成都市和武侯区的改革中，国家组织避免片面强调行政推动，为社会发展创造空间，创制基层治理的社会伙伴。如上所述，表现的形式是，横向上引入众多社会组织，纵向上推动小区社会自治，并且将居民主体原则列为社区营造行动的首位。但是，国家的意图并非任由社会自由发展，而是一直充当着治理转型的推动者，把控着改革方向，通过制度设计、资源配置等方式，使社会运行在国家设定的框架内。

在党建方面，成都市基层治理改革的总体思路是“党建统领、体制破题、发展治理、做活社区”，党建挺在最前头，成都市要求党组织统筹协调各类组织和社区居民共商区域发展，党组织不但在社区社会组织的培育中发挥带头和监督作用，“党建进章程”、“组织内建党组织、派驻党建指导员”等还被列入社会组织评估细则；在制度设计方面，成都市出台《关于加强社会组织综合监管的实施意见》等文件，坚持“培育发展与监督管理并重”，保证社会组织健康有序发展；在资源配置方面，成都市要求“逐步把有条件的公益组织转化为在党组织引领下的规范化社会服务企业，将政府公共资源更多地向党的组织健全、党的活动开展正常、积极传递党的理念的社会服务企业倾斜”，“支持党组织健全、公益性质明确、管理规范有效的社会组织优先获取公共服务项目”。

（二）公民需求的对接：转化积极公民

以往，城市基层治理存在“代理化”的现象，缺乏对公民需求的实际了解，存在服务供给不足和过度的问题。成都市在治理转型中以居民需求为导向，既回应居民需求，又撬动居民参与。

2018年，成都市出台《关于进一步深入开展社区可持续总体营造行动的实施意见》，要求采取公益创投方式，推动可食地景、社区环保、社区教育、社区文创等营造行动落地，这些项目都紧贴居民日常需求。按照规定，社区营造项目必须以了解居民需求为起端。武侯区的社区营造，基本以文化、教育、旅游、养老、儿童、居民融合等为切入点，用以调动居民参与。在武侯区民政局负责人看来：

“居民有各种各样的需求，为什么不参与，是因为没把需求点找到。社区营造就是要找居民需求点，带动居民参与。”

在平常的治理过程中，社区党组织常态化收集居民意见，引导居民召开“坝坝会”、民情议事会，围绕普遍关心的热点、问题各抒己见，这个过程凝聚了小区居民的共同意识。儿童教育、环保教育、最美阳台打造、院落微治理、文化墙彩绘等活动贴近居民需求，最容易得到居民共鸣。在这个过程中，居民从旁观者转变为参与者，社区还以此发掘社会组织带头人。有社区负责人讲到：

“居民也需要一个引导或者长期教育。我们在老旧小区搞绿化，做一个口袋花园。先征求居民意见，吸引居民来拆、来建。居民由最初来看一下演出，到现在就有很多居民参与进来了。”

经过努力，成都市居民的共同体意识、参与意识得到增强。我们在成都市随机抽取的2000多份样本调查显示，居民对“邻里交往共同体”的认同比例比全国要高6个百分点。居民平常参与公共事务的比例达到53.21%，对社区集体活动较满意的比例达到59.68%，均比全国高10个百分点。在新冠病毒疫情防控中，成都市在短时期内迅速动员了50万名干部群众参与社区一线防控，这与平常群众工作比较扎实极其相关。

（三）社会组织的再造：创造治理主体

成都市武侯区通过党建引领社会组织建设，为共建共治奠定基础。

其一，推动小区自治组织建设。武侯区在小区层面的自组织建设可以分为两类。第一类是在物业小区激活业主自治。武侯区约50%的小区为物业管理小区。业委会往往是在物业纠纷达到临界点时成立，维权性业委会以解决具体问题为导向，可能意味着小区不稳定因素的激化。武侯区一般是先由党组织在小区成立党支部或选派党代表，作为调解物业小区内部矛盾的助手，继而，在小区稳定的契机下，由小区党支部（党员）引导业主有序成立自治导向的业委会。

在已经成立了业委会的小区，为了提高业主组织的决策能力，党组织领导居民组成小区议事会（民情议事会），定期共同议事、协商，并将协商共识提交业主大会表决，从而提升业主决策的科学性和执行效率。在党组织领导下，小区整合多方力量解决居民问题，着力实现“物业矛盾不出小区”。

第二类是在无物业小区推动院落自治。武侯区的无物业老旧小区共有626个，小区规模约10-200户不等，基本没有公共收益，且居民集体行动观念薄弱。武侯区发挥党组织功能，推动居民小组自治。

小区党支部组织小区民主选举，召集并主持小区议事会，指导与监督小区自治；小区居民民主选举成立的小区议事会，对小区内的重大事项进行民主协商、共同决策；居民通过选举成立小区自治管理小组（一般为3人），负责小区日常管理工作。小区在社区领导、指导和监督下，依照收集议题、开展民主议事、实施决议、公开与监督等程序，持续开展小区居民自治（见图1）。

小区自治组织建成后，社区将小区停车位、非机动车棚、门面出租等收费项目交由小区自收自支。自治小组征收数额不大的物业管理费用以支付酬劳（一般组长700元/月、组员500元/月）。经此，一些管理混乱的低品质小区转型为有序管理、自负盈亏的小区，还有的小区年终甚至有了资金结余，居民可以从中分红。

其二，推动社会组织建设。除了在社区层面推动居民组织化以外，成都市和武侯区还大力推进社会组织建设。2009年，成都市开展社会组织登记管理体制改革，社会公益类社会组织不再经业务主管部门前置审批，直接到民政部门进行登记，并且“建立政府购买社会组织服务制度”，将购买社会组织公共服务的资金，列入政府部门年度预算。同年，武侯区出台《武侯区加快社会组织培育发展的若干意见》《武侯区社区社会组织备案管理暂行办法》，在成都市率先降低社会组织准入门槛，培育草根组织。

2014年，成都市设立培育发展社会组织专项资金2000万元，用于扶持社会组织建设发展。2017年，成都市发布《关于深入推进城乡社区发展治理 建设高品质和谐宜居生活社区的意见》，明确提出“推动社区自组织、自治理和自发展”，完善扶持社会组织发展机制、支持社区总体营造。在一系列政策推动下，到2019年，武侯区社会组织总数达到2049个，其中在街道备案的社会组织数为1164个。社区层面的草根组织则更多，有的社区社会组织发展到20多个。

同时，为了提升社会组织的能力，成都市还成立了培训院校、与高校合作，形成了基层治理人才教育培训体系；配备“高校老师+行业专家+资深社工”组成的品牌专家团，助力品牌社会组织发展；构建区—街道—社区三级社区规划师队伍体系，为社区组织参与社区治理提供规划指导。经此，社会组织成为承接公共事务、带动居民自下而上组织化参与的重要主体。成都市社治委一位负责人讲到：

“没有大量的社会组织作为基础性条件，社区营造就没有办法推。众多的社会组织，把社区居民通过各种联结‘团’进了一个个社群，激发了居民参与意识，培育了志愿精神，提升了参与能力”。

（四）资源配置的杠杆：转化主体关系

资源配置方式的改革，成为撬动“居民和社会组织自下而上参与”的杠杆，为保持社会组织发展和扩大公民参与提供了激励机制。

2009年开始，成都市市县两级财政每年向建制村、涉农社区提供一定的（不少于20万元，到2015年增加为不低于40万元）公共服务专项资金（简称“公服资金”）。社区开设专用账户，实行专款专用。根据规定，公服资金的使用必须采用“宣传动员、收集民意、梳理讨论、议决公示、实施监督、评议整改”的管理机制。经过多年发展，成都市社区已经习惯定期搜集居民需求意愿，讨论社区公共议题。

2018年，成都市印发《关于创新城乡社区发展治理经费保障激励机制的意见》，整合原来的公服资金，公共财政按照“10万元+1500元/百人”、“25万元+4000元/百人”的标准为城市和农村社区拨付社区专项保障资金，这些资金采取“居财居管、自下而上”的方式，必须经过“意见收集、民主议决、全程监督、评议整改”等程序。同时，成都市设置市-区县两级“社区发展治理专项激励资金”，优先支持党建引领、服务居民、社区营造、居民自治等社区发展治理工作。

2018年，武侯区社区保障资金支出达2766.9万元。2019年，社区保障资金增长至3267万元。武侯区以公益创投项目为牵引，引导社区、社会组织、自组织和小区居民共同开展垃圾分类、微更新、志愿服务，相关支出达到868万元。在整个成都市，“仅市民政部门投入的资金不少于5000万元，加之社区公共财政每年15个亿的投入，为成都的社会组织发展创造了良好的环境”。

资金配置的改革，既为社会主体发展提供了良好条件，也成为撬动社会参与的杠杆。经过改革，成都市在特定领域已经形成自主治理的结构。

五、结论与讨论

本文以成都市武侯区社区治理改革为例，观察中国城市基层治理转型的机制，同时探究“国家-社会关系”的本土逻辑。研究发现：

第一，国家创制社会是城市基层治理转型的凭借机制。城市基层治理转型是一种双向压力下的选择，转型的关键在于居民和社会主体地位的获得。“如果忽视社会具备理解自身事务、并且寻求解决问题方案的良好的能力，政府在做决策时就变成了层级节制和笨拙的结构”。在面临转型压力时，自信的行政主体可以跨过“社会失灵”的陷阱，继续沿用和加密“行政化”的路径解决社会问题。然而，行政力量的加强要么以基层人员的“层层重压”为代价，要么以成本扩张为代价，“意味着政府对社会的挤出”，算不得真正意义的治理转型。

成都市和武侯区的实践表明，面对政治整合和社会失灵的压力，国家通过政策设定、方向把握，依靠自上而下推动自下而上，创制可合作的社会伙伴，从而支撑了合作治理的实现。

第二，国家“寓管理于社会创制中”增强了国家的自主性。研究显示，国家一方面在调整治理要素、创造社会发展机会，另一方面将国家意志通过政策制度传达给社会主体，将其纳入管理体制，展示出“寓管理于社会创制中”的国家自主性。这一点既不同于“国家与社会二分”的假说，也不同于以往奠基在“社会既存”假说基础上的“国家嵌入社会说”、“国家吸纳社会说”或者“国家控制社会说”。“寓管理于社会创制中”是一种典型的中国本土逻辑，国家在创制社会、拓展体制外资源的同时，又使其运行在设定的轨道内，既保持了权力巩固，又能够获得不同类型社会行动者的支持。

首先，创制社会是国家补足治理短板的主动行为，国家在此过程中始终掌控主导权。国家把控治理转型方向，向下通过党建引领小区自治组织发展，向外则通过“培育+嵌入”的方式，使社会组织成为符合国家预期的治理伙伴。国家组织运用其政治领导力，有意识地改变“社会偏好，将其当下的非分歧偏好转化为权威性行动”，增强了国家的“融合型”自主性，实现国家偏好与社会偏好的吻合。

其次，国家选择性地在服务与生活场景中更改了治理要素，强化了自主性与合法性。笔者曾将城市基层治理概括为“治权统合、服务下沉与（生活）选择性参与”三种领域，在改革中，国家认识到“行政组织和强制组织构成国家权力的基础……其实际上所具有的自主性程度，以及所产生的影响，因具体的场景而异”，因此在统合治理权力的同时，在服务下沉方面注重社会参与、在生活需求方面更尊重居民主体地位，而且通过制度规定、资源杠杆导引社会主体参与治理、输出对国家组织的支持与配合，这增加了国家组织的“合法性、稳定性和增强的生存前景”。

第三，国家创制社会“桥接”了国家偏好与社会偏好。在既有的研究中，国家偏好与社会偏好均有众多拥趸，双方为凸显自身的理论声势，将“二元论”推向极端化的表述。研究表明，中国的基层治理转型既不单纯选择国家偏好，也不完全放手于社会偏好，而是首先依靠国家力量建构一个国家预期的社会，“国家创制社会”在“国家偏好与社会偏好”之间发挥“桥接”作用。

马克思主义预示未来的社会就是“通过联合获得自由”的“共同体”，但是，要达成这种“社会偏好”还必须积极、稳妥地创造条件。以往人们对政社合作等的论述大多不溯及社会建构的过程，实践证明，必须回到治理转型的起始点思考问题，国家要“变成积极的活跃的场所”，型构一个必要的社会基础，才能借此完成治理转型。

研究发现，国家组织以创制社会的形式扮演着治理转型的“桥梁”，带有以国家力量推动“社会偏好”的理想（见图2），这与西方国家在较强社会基础上实施“社区复兴、社区主义”有着本质的不同。中国基层治理转型的发生过程表现为：基层治理面临双向压力→社会基础薄弱→国家创制社会→共建共治。

最后，国家创制社会的实践发生于中国大地。在中国，要想推动治理转型，势必要解决“让社会运转起来”的问题，成都市的实践昭示了一种可供选择之路。当然，国家在社会创制中的“收与放”既是一种战略，又是一种艺术，需要进行很好的设计与平衡。需要说明的是，成都市的实践尽管是个案，但是在全国不同地方已经有越来越多的类似实践，本文得出的结论可能会在更广阔的实践空间得到检验。理论与实务工作者有必要更加重视治理转型的过渡环节、发生条件。

责任编辑：赵思方  

一审：王智睿  二审：杨明 

文章来源：《中国行政管理》2020年第5期

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