李丹：理解PPP政企合作关系的转换机制 | 对话佳作047期

#编者按

政企关系是理解中国长期经济增长和经济转型的微观基础，也是转型经济中最重要的关系之一。政企合作关系作为政企关系最重要的类型，在政府与企业的互动过程中可能会发生转换，呈现出丰富多样的形态。中国式政企合作关系转换的基本逻辑是什么？良性的政企合作关系需要怎样构建？何艳玲、李丹发表于《公共管理学报》2020年第3期的《扭曲或退出：城市水务PPP中的政企合作关系转换》一文对此进行了回答。本期对话佳作我们邀请了中国海洋大学国际事务与公共管理学院的李丹老师对政企合作的关系转换问题进行探讨，以飨读者。

#嘉宾介绍

李丹，毕业于中山大学，博士，中国海洋大学国际事务与公共管理学院副教授，研究方向为PPP、政企关系、城市水务，在《政治学研究》、《中国行政管理》、《公共管理学报》、《行政论坛》、Public Money & Management、Journal of Chinese Governance等发表多篇论文，主持国家自然科学基金青年项目、教育部人文社科基金青年项目等多项课题。

访谈实录

01 您和何艳玲老师在《公共管理学报》2020年第3期发表的《扭曲或退出：城市水务PPP中的政企合作关系转换》这篇文章主要讲了哪些内容？

“政企合作关系”是政企关系的特定也是最重要的类型：政府与企业两类行动者，为实现各自利益而建立合作关系（当然，政企之间还存在大量的非利益合作关系，例如纯粹的监管与管制关系、纯粹的公共服务供给关系等等）；在互动过程中，这一合作关系可能发生转换。例如，地方法团主义并不稳定，政商之间的“增长联盟”并非牢不可破，重点企业的安全生产事故也不总是被官员包庇。中国式政企合作呈现出丰富多样的表现形态，从扶持到攫取，从包庇到不包庇，从合作到不合作，从双向寻租到单向寻租甚至寻租未果，从合谋到合谋破裂，其间种种转换从根本上塑造和呈现了中国市场转轨与国家治理转型的基本景观。既有研究识别出多个政企合作关系类型及转换路径，并提出影响政企合作关系转换的两类约束性条件：一是制度性的规制因素塑造和重塑了地方政府的选择与偏好，二是禀赋性的组织要素影响了政府与企业两类行动者间的互动选择。进一步的，本研究尝试聚焦约束性条件与政企合作关系转换之间的中间机制，基于谈判能力比较（relative bargaining power），构建“约束性条件—谈判能力比较—政企合作关系转换”的分析框架，在统一的理论层面识别边界清晰的约束性条件、对政企合作关系进行类型化，用以解释“不同约束性条件如何影响政企合作关系转换”这一重要议题。基于既有研究和城市水务PPP案例，文章将政企合作视为双方动态寻租的过程，拥有更强谈判能力一方能攫取更多租金：企业所寻租金是基于供给有限带来的超额“营收利润”，可能通过市场垄断实现；地方政府所寻租金涉及政府能够取得的各种好处，包括经济层面（如发展、就业率、税收、贪腐）与政治层面（如政绩-晋升）。我们发现：第一，双方谈判能力对比形成传统寻租、反向寻租、合作性双向寻租和非合作性双向寻租四类政企合作关系；第二，政府中心任务、替代选择、专用性投资和合作合同类型等约束性条件，通过影响双方谈判能力比较，形成某一类政企合作关系，而约束性条件的变化通过影响谈判能力对比，导致政企合作关系转换；第三，为增强自身谈判能力，政府通过行政运作、做大市场、动员社会等实现，企业则努力向政府中心工作靠拢、诱发政府专用性投资或增强自身的不可替代性。文章进一步指出，中国式政企合作总体呈现扭曲或退出：前者以增量租金换取合作继续，可能牺牲其他市场主体或社会利益；后者走向破裂。

02 作为案例研究，这篇文章结构非常清晰严谨。文章的分析框架在形成的过程中经历过哪些调整呢？

文章的分析框架得益于导师和众多老师的包容和指导。本文分析的具体案例早在2016年就已经完成了，但一直困于“讲一个什么样的故事”。其实早在调研完成并进行讨论时，我的导师何艳玲老师就建议我去看合同理论尤其是不完全合同；有方向，但摸索的过程是漫长且痛苦的。在认认真真地啃了威廉姆森的书、费方域等老师翻译的论文集和著作，以及不完全合同理论综述和相关论文后，我内心既充实又忧伤：充实在于书中的理论模型对真实世界有强大的解释力，自己一度兴奋地跑到微博上偷偷向Hart教授表白，在美国访学时候还专门跑到哈佛经济系，冲着Hart的照片比心；忧伤在于我一门心思地想进入不完全合同理论的世界，但总感觉自己一直在外面游荡，自己看得懂结论但看不懂也看不进推理公式，似乎看得懂理论但不知道自己可以贡献什么。由此导致的一个长时间的状态是：要么一门心思的构建理论模型，用理论去套故事，但讲出来的故事干巴巴的；要么从故事中找理论，但发现故事似乎也没那么有意思了，很多自己觉得有趣的点，在研究中其实已有丰富的回答。因此，尽管我们确定无疑地找到了一个精彩的故事，但这个故事的贡献又在哪里呢？这篇论文的写作也伴随着我博士论文的开展，在导师、预答辩和结题答辩老师们的鼓励和指导下，故事似乎清楚了些：一方面，我继续在不完全合同理论中挣扎，并具体围绕控制权分配来构建分析框架，识别出了政企合作合同、谈判能力和非正式关系三个变量。Aghion和Tirole有关研发联盟的研究极大启发了我，他们提出双方谈判能力是影响控制权分配的要素之一。在此基础上，我又围绕“组织间关系转换”和“谈判能力”，下载、精读并最终筛选出近50篇英文文献，并反复读自己形成的文献笔记；另一方面，认真梳理中国政企关系研究文献，形成了4万多字的阅读笔记，在参加2017年桂子论坛时，也见到了自己膜拜已久的很多老师。在梳理的过程中，政企关系类型、影响政企关系的变量、政企互动过程等讨论对象跃然于纸上。在此基础上，论文的新一稿也大概形成了。但这个时候的故事分析和讨论仍然是冗杂的，论文在投稿过程中被指出头绪太多而且章节之间没有对话性。分析框架的最终完善和形成得益于导师和众多老师们的包容和耐心指导。2018年3月何老师给我转来几位老师的宝贵意见，指出论文的核心在于（1）提出背后的逻辑联系；（2）提出不同关系出现或转化的条件性，要考虑国家角色、制度环境及中国的政企关系在理论图谱中的位置。后来在《公共管理学报》的第二轮审稿中，两位评审老师提出要阐释变量、构建变量之间的关系并提出转换机制，第三轮审稿时评审老师甚至帮着重新梳理了论文的结构和可以再具体增进的方面，以及如何用谈判能力比较这个概念串起“是什么”和“为什么”整个解释链条。以此，论文基于谈判能力比较的分析框架才得以形成。

03 案例分析需要搜集大量的一手资料，您在撰写本文的过程中，是如何高效准确的筛选出访谈资料中有用的关键信息呢？

对我而言，案例资料信息的筛选是一个漫长的过程，离高效准确相差甚远。在实际写作过程中，我经常会发现之前调研时随意获得的信息、自己无意识记录下的一句话变得重要，当然还有很多信息需要再去补充。反思自己并不高效或准确的访谈资料利用过程，可供分享的教训有：第一，先要有规模。在案例调研时尽可能多的、系统性的收集各种资料，认真对待每一次访谈，并细致完整的整理好访谈记录；第二，再要有结构。这个结构主要来自于论文的分析框架，它决定了用哪些资料、讲什么样的故事以及讲的故事是否有意思。当对故事烂熟于心甚至陷入惯性思维时，分析框架使得我能够跳出整个故事，发现了之前没有关注到的关键信息和机制。但同时，分析框架的构建也得益于从案例中直观感受到的变量及逻辑。

04 您在文章中提出谈判能力是政企关系转换中的重要中间机制，您认为谈判能力比较与议价能力、相对优势等概念相比，其核心特征是什么？

在既有文献中，谈判能力比较被普遍用于解释跨国企业与东道国政府合作以及国际合资企业的形成与演进过程，这一概念的核心特征在于其互动性和可操作化。谈判能力等同于议价能力，谈判能力比较更强调双方互动的结果；相比于相对优势，谈判能力比较也包括对互动双方均有影响的变量，例如政府中心工作、合作合同类型等。基于对谈判能力比较概念的操作化，我们一方面通过呈现政府与企业双方谈判能力比较的组合，构建政企合作关系的四种类型，另一方面通过分析影响双方谈判比较能力的约束性条件，识别出影响政企互动的四个变量，并以此解释政企合作关系的动态转换。

05 您认为在市场化转轨和国家转型的过程中如何避免实力强的企业与地方政府形成“一对一”的双向垄断？

“双向垄断”在威廉姆森、刘世定老师、耿曙老师等既有研究中已被提出，在我们的研究中进一步得到证实。在本篇文章中，我们发现中国政企双方要维持合作的稳定性，就要不断投入以保持双方谈判能力比较的动态平衡：先投入一方为了迎合另一方需求的变化，后投入一方为了回报先投入一方对自己需求的满足。如此以往，双方对当前合作的轮流投资或同时投资，形成了一场需要不断加码的增量合作，包括新市场、新资源等；而新市场、新资源等砝码的产生，可能是通过对其他市场主体合法权益的侵占等不当途径实现的。要避免这种政企合作的扭曲式稳定，关键在于制度本身的稳定性和合作过程中的各种契约机制及其过程的公开性。一是制度和政策稳定，形成政企互动双方关于合作的稳定预期；二是合同动态稳定，建立健全有效的合同再谈判机制。在市场转轨过程中，政府与企业签订的合同往往意味着谈判才刚刚开始。尤其是，制度、政府中心工作、权力中心的转移等变化，都增加了合同无法按预期执行和再谈判的可能性；三是合作过程公开，从合作伙伴选择、合同签订到合同执行，以公开构建一个充分竞争、发展成熟的市场，并增强社会监督力度。

06 您长期关注PPP研究领域，PPP应用的场景也很丰富，在政府和社会资本合作的形式更加多元的背景下，良性的PPP模式需要怎样构建？

在我国，政府发展PPP的逻辑是多重的。对于政府而言，PPP可以是其与私人部门基于长期合同而合作生产公共产品、分担风险、共享收益的制度安排；也可以是一个中央倡导的政策工具，用于凸显政府与私人部门的积极关系；当然最主要还是一种融资工具，政府通过PPP撬动私人资本，但也有可能利用PPP进行表外融资或变相举债。结合PPP的三种面向，要构建良性PPP模式至少需要厘清三组关系：一是平等契约与不平等权力之间的关系。PPP项目合同是双方互动的重要依据，但从市场中形成的、基于合同的正式合作关系往往会面临政治权力、内嵌于地方社会网络的非正式关系的碰撞；二是政策创新与政策系统性改革的关系。PPP发展带有明显的中央政策驱动和运动式特点，激发了私人资本参与基础设施和公共服务领域的积极性，但需要系统性的配套政策来稳定市场的改革预期，进而降低私人部门与政府合作的风险感知。三是撬动私人资本与防控隐性债务风险之间的关系。PPP能够利用有限政府资金来有效地撬动私人投资，但这种“有效”不应基于政府担保、回购承诺或“明股实债”，而应基于信息公开、做对激励和强化监管，将回报计算和担保问题交回市场。

#往期精彩回顾

访谈：张珺 成纪宏 彭可余 高姝蕊

编辑：高姝蕊

审校：张珺 成纪宏 彭可余