王长征 彭小兵：如何认识殡葬改革中公众的“消极响应”？丨对话佳作053期

编者按

土葬在我国已有3000余年的历史，传统的土葬是缅怀先人、寄托哀思的一种方式，但也存在破坏生态环境、占用土地资源、影响城市面貌等问题。2018年，民政部等16个部门制定了《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》。此后，各地的殡葬服务改革稳步开展，殡葬事业得到了相应的发展，但在推进改革的过程中，部分地方“一刀切”的做法有违最初的政策意愿，殡葬改革是一项改千年旧俗的攻坚战，是一项社会治理的系统工程，更是一次基层治理能力的大考。如何化解殡葬改革过程中存在的冲突？如何激发殡葬改革的活力？殡葬改革的道路又在何方？王长征博士和彭小兵教授发表在《公共行政评论》2020年第6期上的《殡葬改革中的公众 “消极响应” 现象研究——基于动员过程的跟踪分析》（点击阅读原文）一文从地方政府与微观公众的 “对话”解释殡葬改革中公众 “消极响应”的这一现象。本期对话佳作，我们邀请到了重庆大学的王长征博士和彭小兵老师就相关延伸问题作进一步讨论。

嘉宾介绍

王长征 ，重庆大学公共管理学院博士研究生，研究方向为政府治理、社区治理和技术治理，在《公共行政评论》、《自然辩证法研究》等CSSCI期刊发表多篇文章。

彭小兵，重庆大学公共管理学院教授、博士生导师，美国加州大学伯克利分校（University of California, Berkeley）访问学者，重庆大学公共经济与公共政策研究中心副主任、国家自然科学基金项目通讯评审专家。主要从事社会治理与公共政策、社会工作与社会治理、金融经济与管理等领域的研究，在《中国行政管理》、《公共管理学报》、《理论与改革》、《甘肃行政学院学报》等权威期刊上发表多篇文章。

访谈实录

Q1：请问两位作者发表于《公共行政评论》2020年第6期的《殡葬改革中的公众“消极响应”现象研究——基于动员过程的跟踪分析》一文主要介绍了哪些内容？

王长征 彭小兵：这篇文章主要解释了殡葬改革这一地方政府动员行动中存在的公众“消极响应”这一现象。我们将公众在政府或政策动员中的不满的情绪和不配合的行为称为“消极响应”，从公众应当主动参与动员的前提出发，利用框架联合的视角对整个动员过程进行了调查和研究，从动员的“启动-推进-结果”三个阶段归纳出政策动员、控制动员、理性动员、替代性动员等形式，呈现了殡葬改革动员过程中地方政府和公众之间的行动选择。最终我们得出一个结论是：在政府动员中公众“消极响应”是一种弱共识的状态，会削弱动员预期结果或偏离动员预期目标。因此，对有效动员的启示也在于设想将政府或政策的要求同公众的思想进行“对话”形成一种“强共识”的关系。同时，本文也提出将这种公众“消极响应”视为动员过程中的一个事实存在，要客观地去认识和理解。

Q2：公众的“消极响应”现象会影响地方政府动员治理的预期效果，您是基于怎样的契机关注到殡葬改革中的公众“消极响应”现象及其产生逻辑的？

王长征 彭小兵：我们最初的目的是研究地方政府有效动员的，那时候还没有关注殡葬改革，对其的了解和关注度和大家基本差不多。对殡葬改革案例的第一次关注是19年我们进行的一项案例大赛调研，当时调研之后我们有一个很迷惑的问题：直觉经验让我们可以接受殡葬改革动员困难重重的结果，但背后的原因却停留在目标责任制或价值冲突等等之上，很难说服自己。直到2020年初新冠肺炎疫情爆发，在疫情阻击战中我们也发现公众对“丧事从简”的动员响应出乎意料的好，这就和我们已有的直觉经验形成了一个鲜明对比，也将我们的注意力转移到公众的主体性上来，也就是公众会有自己的判断标准来响应动员要求，这是本项研究的事实基础和切入点。

Q3：您认为在推行殡葬改革中，应如何评判政策执行中公众的“消极响应”，以及“积极响应”是否一定是最理想的回应？

王长征 彭小兵：这里提到了我们的一个关键词：“消极响应”，在文章初期我们参考已有研究采用的是“对抗”一词，但其性质太过于强烈和倾向性，当时编辑部也提了此问题，因此，我们调整为“消极响应”。虽然“消极”也带有倾向性，但我们在研究时尽量将其视为一种“中性”的表达，也就是一种现象观。字面意义上“消极响应”对应的的确是“积极响应”，但这不是理想的动员形式，原因有二：其一，本研究关注对“消极响应”现象的阐释，以此带来对其本质——地方政府和公众的互动的关注；其二，无论“积极响应”还是“消极响应”都只是面向公众一方的主动行动的表述，本研究强调的是两者之间的互动或共识。就我们所设定的理想的动员模式来说，地方政府和公众能够价值和行动协调一致，才是低成本高效率的动员形式，不能脱离两者关系来独立看任何一方。当然，“积极响应”也能够说明政府或政策的要求和公众的价值观念具有内在一致性，达成了共识，所以公众才会支持和积极响应。所以，只要能够理解“消极响应”作为现象的背后逻辑和意义所在，就能够理解本研究从“消极响应”到“共识”的研究逻辑。

Q4：在殡葬改革、拆迁等事件中，常常出现公众采用“弱者的武器”，而政府也常常因“怕出事”进退两难。您认为这种情况下，政府应如何协调二者关系？

王长征 彭小兵：这个问题比较大，我们就本次研究来回答一下。首先，对于殡葬改革、拆迁等事件中出现的公众与政府的各种关系，我们认为要辩证的来看，现代性社会的变化中会出现多元的或不确定的因素，关系也会相应地多元，关系不和谐的“差距”会推进转变，要客观识别这些关系；其次，这些事件和现象的研究中，我们团队前期有针对邻避运动事件的专门研究，通过博弈论来探寻机理和政策设计，这些研究提供了寻求“公约数”的方式；最后，从提问也可以看出，在动员或事件中，都强调政府的作用，因此政府如何在政策或制度要求与公众价值之间的“差距空间”内寻求一种共识的趋势则是最重要的。或者简单说，政社关系强调合作，那就是如何合作的问题。当然我们前期研究和已有研究聚焦于一种“利益”理性的解决方式，我们认为这还远不够解决问题，还应当有一些其他重要因素纳入其中，对于此问题我们也在进一步研究过程中，期望以后新成果有机会再与大家深入交流。

Q5：文章中提到J市的殡葬改革极具代表性，您认为红白理事会等社会自治组织对于基层的“移风易俗”发挥怎样的作用？

王长征 彭小兵：其实“红白理事会”是乡村文明建设的一种方式，我们也接触过其他一些地区的“红白理事会”，其组织结构、成员构成、功能定位其实都大同小异，在“移风易俗”方面也的确发挥了有效的作用。但是在J市中，“红白理事会”作为推行殡葬改革的重要基层组织，其作用和地位被“放大”了。具体而言，“红白理事会”一般用于政策宣传、红白事管理、新风俗建设等工作，多处于一种日常治理的状态，但在J市这种“运动式”治理状态下，存在“层层加码”、“责任目标”等非常规的运作和要求，使得该组织从“对群众负责”转向了“对上级负责”，效果也就如文中所述“帮政府做事”“为推殡葬改革政策而设立”。

由于其他地区的“红白理事会”我们尚未进行过详细调研，没办法具体评判，但从逻辑自洽原则上，“红白理事会”面向“移风易俗”，除了改变的作用，还有重塑的作用，也就是面向现在和未来的预期结果，无论从结构、情境还是执行等角度研究其效用，都应当呈现三点：一是作为自治组织的定位和功用；二是“移风易俗”的改变和重塑；三是公众认可和主动参与的，也就是从价值、结果和过程三方面的考量。

Q6：在殡葬改革的政策动员中，替代性动员和利益性动员等曲线式动员方式难以实现政府与公众的框架联合，您认为何种因素影响了曲线式动员的预期效果？

王长征 彭小兵：本研究提出的曲线式动员是基于这样一个前提：在直接的行政或政策动员无效后，地方政府以一种间接的相对缓和的行动来澄清、引导和建立社会公众对殡葬改革政策的认识，使社会公众认识到无法回避殡葬改革政策的参与，建立一种外部牵引的社会公众和殡葬改革事件之间的关系，并引发参与行动。简单来说就是一种间接性的动员形式，通过其他外部的方式影响公众思想和行动的变化，具体表现为替代性动员和利益性动员。通俗来讲，替代性动员是“把传统殡葬所需的资源市场切断，不想殡葬改革也没有办法维持传统殡葬改革需要”，利益性动员是“只要殡葬改革就有直接的利益好处”。在本研究中，前者收效甚微，后者则因为“资金发放拖延”反而加剧“消极响应”。两者都以失败告终，原因归结为“在根本上没有改变公众的殡葬改革政策的认识和认可，同时也没有建立双方价值沟通的渠道”，只是单方面政府主动公众被动的动员形式，缺少本研究重点强调的政府和公众之间的“对话”。

尤其是在利益性动员上，我们在调查中发现，部分公众对利益性动员并不“买账”：有人修坟花了几万，还会在乎一两千的补贴，还有就算是普通家庭也不会缺这一两千块钱把祖宗卖了的。这也侧面证实了在处理政府与公众的合作关系时，用利益来解决问题并不是一定有效。所以，曲线式动员失效是地方政府动员中企图以其他方式（如利益）来替代两者间的共识，显然在殡葬改革政策动员中，观念上的一致要比利益上的一致要稳定的多。

Q7：本文选取的“殡葬改革”案例具有极强的特殊性，您认为该案例的特殊性是否会导致本文结论在其他政策动员领域中的解释偏差，并影响研究结论的外推性？

王长征 彭小兵：本研究在案例选择原因和文末讨论中也提到这个问题，由于案例的特殊性导致结论在其他政策动员领域中的解释偏差，我们是有这个顾虑的。殡葬改革是与中国传统文化和道德观念紧密关联的，其反映的研究结果特性更为突出和复杂。换言之，殡葬改革是和我国几千年的传统习俗相关的，习俗是扎根于思想观念里的，这是很难改变的，所以整体上表现的也是公众的“消极响应”。而对于其他政策动员领域会存在多种情形：比如利益可以替代或改变观念的情况，也就是利益足够可以弥补和削弱观念上的坚持，再如强制性动员会以惩罚来改变已有观念等等。我们无法肯定的说上述情况下公众的观念价值不够牢固，但我们可以比较的是，在关乎生死之事的殡葬改革上，公众的观念牢固程度要相对强得多，这就导致可能在其他动员行动中根本不需要这么“多”的考虑，如商户门前“三包”政策动员以直接的动员方式就可以实现，也没有出现大规模公众的“消极响应”。

虽然我们有上述的顾虑，但我们的研究结论存在一定的适用性和外推性。主要表现为两点：一是在长期性的积重难返的政策动员中，也就是传统动员方式无效或收效甚微时，我们需要考虑政府和公众之间的共识关系，通过两者之间的共识关系来调整政策动员方式和进展；二是地方政府在政策动员行动设计时为了规避可能出现的不良响应，可以将共识因素纳入设计考量中。因此，虽然本研究在其他案例解释上存在“过度解释”的风险，但是该结论还是能够为我们认识日常和运动式政策动员提供新的视角，也能够为动员政策设计提供新的考量。

最后感谢公共管理共同体的关注，也感谢《公共行政评论》期刊编辑的意见，祝大家身体健康，学术有成。

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编辑：成纪宏

审校：对话佳作版块团队