Ulf Hjelmar：公共部门创新的制度化

编者按

本文是海外版制度研究系列第六期。在本文中，我们将探讨如何理解以制度化形式进行的过程：制度化过程的主要要素是什么？这对我们揭示了公共部门创新的本质有什么启示？本文以丹麦为例，说明如何在特定的背景下进一步探索制度方法的潜力，并进一步理解在前进时需要关注什么。在丹麦，实验性的政府举措取得的成就，使其成为公共部门创新如何成为制度化过程的一个特别有趣和丰富的例子。本文强调了政府（委托人）在地方层面（代理人）发起和维持公共创新过程中的作用。在政府主导的创新和制度化过程中，政府的目标是核心，而政府参与此过程并创造跨越制度障碍的变革性学习的能力至关重要。

作者简介

Ulf Hjelmar，丹麦社会科学研究中心主任，公共管理博士，专注于公共部门的评估和质量发展。他进行了大量此类研究，包括分析地方民主、官僚主义和对老年人护理和保健投资的影响的评估。

摘要

公共创新政策和项目越来越多地由中央政府管理。本文认为，这种制度化过程根植于文化机制，而文化机制形成了我们对创新定义和作用的基本理解，制度化是在这些机制中运作的特定创新计划中展开的。本文利用丹麦最近的发展阐述这一制度化过程。总之，本文建议我们既要理解这一方法的理论意义，也要理解其操作意义，同时也要警惕当前制度化所带来的政治意蕴。

关键词：制度主义；创新；创新政策；创新项目

一、绪论

公共部门有能力不断自我更新与发展，这一观点在发达国家越来越盛行，特别是自20世纪90年代以来（Pollitt and Bouckaert 2004）。人口日益增长的期望、新的数字技术和公共部门可用资源的短缺是推动发展的主要因素。与此同时，人们日益认识到，这一更新进程是整个社会的一项重要战略任务；它为私营部门和整个社会的发展创造了条件和激励措施（OECD 2010）。通过私有化和服务外包来扩大竞争作为一种回应，其基本观点是，通过引入新的服务提供形式，它可以提高质量，降低价格并促进积极的变化。最近几十年来，新公共管理（NPM）运动一直是这一发展的主导力量。它旨在将基于市场的实践引入公共部门，其最终目标是提高效率和促进创新（Hood 1995）。在这些研究中，服务外包可节约6％到20％左右的成本。但最近的荟萃分析表明，外包的好处尚不明确：成本节省会随着时间流逝而减少，总体质量改善的文献很少。在复杂的福利领域，物有所值（的服务）甚是稀缺，另外创新的影响极小（Hood and Dixon 2015; Hjelmar and Vrangbæk 2018）。其他合同和伙伴关系的计划正在探索中，例如公私伙伴关系和私人融资计划，但这些改革的实际效果难以证明（National Audit Office 2011; Roehrich, Lewis and George 2014）。近几十年来，公有企业的完全私有化也成为一系列改革的主题，但这些改革的效果被证明是有限的（Hodge 2008）。对这种发展的一种解释是市场的边际效应递减（Bekken et al. 2006; Hutchinson and Pratt 2007; Petersen, Hjelmar and Vrangbæk 2018）。这一论点说明，公共组织已经实现了“可轻易实现的目标”（the low-hanging fruits），多年的市场化和竞争压力使得公共生产更有效率。更加注重公共部门的效率以及缺乏市场化的结果，其增强了人们对公共部门创新的兴趣。如果我们想充分了解最近的公共部门现代化，就需要了解公共部门创新的当前动态（Hasenfeld 2010）。在这种背景下，公共部门的创新被定义为一个过程，其变化足以影响组织的运作（Hartley 2006）。这样做是为了普遍改善管理和服务绩效，并且是通过内部改革和流程优化而非依靠市场，以创造公共价值（Hartley 2005, 2006）。在此定义下，公共部门创新也得到了改善。只有在漫长而曲折的创新过程结束时，它才能在质量、效率、员工满意度或公民参与度等方面创造公共价值，这才是创新。最近的研究还强调，公共部门创新通常不是独特的新思想的结果，而是在新制度环境下应用现有思想的结果（Rogers 2003; Moore 2005; Gieske et al. 2019）。实施的环境和思想的适应过程构成了“新颖性”，似乎对公共部门的创新至关重要（Hartley 2005）。我们需要将公共部门创新视为超越独特思想和单个组织的过程。公共部门创新根植于更大的共享结构中，必须从这个角度来理解。与私营部门创新不同，公共部门创新并非主要由单个企业或组织的竞争优势驱动。公共部门创新可以具有竞争性元素，但从本质上它是一个共同且共享的企业：它通常不限制将良好实践分享给战略伙伴（Bekkers, Edelenbos, and Steijn 2011）。与私人组织不同，公共组织不具有可用于商业利益的知识产权。创新可以更容易地在公共组织之间创建和共享。在公共创新过程中，创造一种环境，使公共组织有明显和有吸引力的可能性，这也至关重要。在公共组织中，一次性或独立的创新不是常态（norm）（Walker 2008）。创新通常是高度战略性的活动，也是一项持续的活动，需要进行更大的变革过程，以找到实现战略目标的新方法（Moore 2005; Gieske et al. 2019）。正是环境为公共部门的创新创造了条件，而理解这种创新环境的本质是至关重要的（De Vries, Bekkers, and Tummers 2016）。政府干预和结构化创新项目是解决这一问题的关键。他们几乎没有“偶然”的创新空间。从这个角度来看，创新不是由不可预见和不可控制的事件触发的开放性和不可预测的过程，这是创新领域的主流观点（Osborne and Brown 2013）。相反，创新是一项程序化活动，如果想要理解创新过程的动态，则必须理解其中的构成要素。公共部门创新也是公共管理；政府的角色及其运作的环境是创新过程的核心。在本文中，我将探讨我们如何理解这种以制度化形式进行的过程：制度化过程的主要要素是什么？这对我们揭示了公共部门创新的本质有什么启示？制度化被视为将假定的想法转变为业务计划的过程，这些计划被认为是实现商定目标的有效途径。根据这种观点，制度化是自动化的一种形式。当想法和工作流程制度化时，它们就会被正式的组织结构所束缚，从而使我们的行动自动化（Scott 1991）。一个想法越被制度化，我们就越不需要独立思考和反思。这种方法可以帮助我们理解制度化的动力。它可以帮助我们理解制度化的非正式方面；文化模式、组织规则和社会规范如何不断重塑特定的创新计划。这种方法还可以帮助我们了解具有明确法定目标的特定机构和项目形式的创新过程正式制度化背后的理论基础。创新实验室、创新网络、创新计划和奖项就是其中的突出例子（OECD 2010； 2017）。本文以丹麦为例说明了这种方法的有效性。丹麦的例子被用来说明如何在特定的背景下进一步探索制度方法的潜力，并进一步理解在前进时需要关注什么。在丹麦，实验性的政府举措取得的成就，使其成为公共部门创新如何成为制度化过程的一个特别有趣和丰富的例子。早在1990年，政府就创设了一项重大的创新计划（如费率调整池, the rate adjustment pool），并在2002年成立了第一个创新实验室（MindLab）。自2007年以来，丹麦一直抱有“公共机构应该是世界上最具创新性和活力的”的雄心（Regeringen 2007）。从这个角度看，丹麦是研究制度化过程的理想场所，因为政府在创造和维持支持持续创新和变革的环境方面已走了很远。先进而复杂的制度结构和程序为进一步理解公共部门创新的制度化如何发展提供了一个典范背景。在学术界，公共部门创新的制度化还没有得到充分的探讨。人们对公共部门创新的兴趣普遍增加，尤其是在过去的十年中（Walker 2014; De Vries, Bekkers, and Tummers 2016）。然而，大多数关于公共部门创新的研究都强调内部导向的组织要素，只有少数研究关注环境因素（De Vries, Bekkers, and Tummers 2016）。我们知道政府主导的创新政策和制度很重要，地方层面的创新活动也很重要，但是我们需要更深入地了解这些要素如何组合及如何运作（Hartley 2005）。本文强调了政府（委托人）在地方层面（代理人）发起和维持公共创新过程中的作用。在政府主导的创新和制度化过程中，政府的目标是核心，而政府参与此过程并创造跨越制度障碍的变革性学习的能力至关重要。这是一个与协同创新视角在范围上相当不同的视角，协同创新视角是文献中强调平等伙伴之间协作的主导视角（Hartley 2005, 2006;anell and Torfing 2014;Torfing 2016）根据这一观点，有人认为，我们需要“更加一体化和基于信任的治理，将委托人和代理人在基于共同制定的目标的持续对话中聚集在一起”（Torfing 2016, 281）。政府在这里的作用有限。最近的一项实证研究对此主张提出异议，并指出政府是公共部门创新的主要驱动力。根据在欧洲接受调查的5000个公共部门机构的调查，新法律、新法规和预算削减是创新的主要推动力（European Commission 2011）。这就引出了本文的大纲。下一节将介绍我对制度变革的理解；它提出了用于理解公共部门创新制度化的关键概念。在第三部分中，我将使用丹麦的实证案例来说明此过程中的一些基本要素。在第四部分中，我将研究在丹麦背景下的主要元素，并讨论这些元素所说明的内容以及理论如何帮助我们进一步了解这些元素的重要性和含义。最后，我将为该领域的未来研究提供建议。

二、理解制度变革的两级方法

近年来，学界已经发表了大量关于制度变革机制和过程的文献（Scott 1991; Wier 1992; Meyer 1996; Clemens and Cook 1999; Wooten and Hoffman 2008; Hall 2010; Koning 2016）。从更广阔的文化视角和更以行动为导向的视角探索洞见，是这一领域研究的一个很有前途的途径。当用这样的方法来理解制度变革时，为了理解制度变革的过程，你需要处理两个主要的问题。首先，你需要关注创新的想法：这个想法有多吸引人，以及这个想法如何转化为更具体和可操作的标准。其次，你需要关注推广这一理念的实际项目（Scott 1991; Meyer 1996）。这里的论点是，观念和认知机制本身并不是政策改变的真正动力；我们需要关注思想如何通过形成行动的工具性政策和方案变得具有影响力。图1说明了这个理论方法的主要组成部分：

图1 公共部门创新作为制度化过程

因此，公共部门的创新过程是建立在特定的创新计划之上的，这些创新计划被视为一种自然的组织方式，即一种现代和有效的方式。这种创新的计划在缺乏替代方案的情况下（或由于未能察觉或构想它们时）被认为是特别有吸引力的（Røvik 1998）。具体创新计划的形成是制度化进程的运行动力。这些计划是一种行动战略，具体规定了该计划适用于谁，适用于什么目的，在什么条件下，采用什么制裁措施和什么激励措施。创新的计划或多或少有些僵化；它们可以具有很强的针对性并直接禁止特定行为，也可以被视为一个工具包，从而促进创新（Clemens and Cook 1999）。重要的是，创新计划是一种持续的结构，促进解决社会和政治问题的想法，并使用实验方法来测试这些想法（McGann, Blomkamp, and Lewis 2018）。中央政府在建立这种创新计划方面享有特权，并有能力就适用于任何特定安排的规则制定并达成协议。民主国家应该确保选民和利益相关者的利益得到满足,新制度配置和激励结构的形成,和中央政府是身体最有效的强调一个特定政策的显著性通过建立深度类比已制度化的模型或普遍规范（Clemens and Cook 1999）。当一个特定的观点被制度化，成为一种既定的，它就成为一种制度化的制度。制度机制是一个制度的锚点，是一个意义产生的视角（Berger and Luckmann 1966）。它提供了一个管理问题的解决方案，并且因为它在文化上产生共鸣而被广泛认为是一种解决方案（Røvik 1998）。为了使其在文化上产生共鸣，它必须作为一种认知脚本来工作：在这种文化框架中，形成了对什么是创新以及创新的作用的基本理解（Clemens and Cook 1999）。这种创新思维的文化框架最适用于特定的组织领域，也就是在特定的文化边界内相互合作的组织团体（Scott 1991; Wooten and Hoffman 2008; Raffaelli and Glynn 2015）。从这个角度看，制度化可能是一种非常有效的监管形式。它在划定的领域中创造了稳定和秩序，而无需反复的权威干预。此处介绍的理解制度化过程的理论方法是两个层次的方法：它表明我们需要关注运作方案的形成，以及它们如何通过在更广泛的文化计划中的锚定而变得可运作。制度环境对组织行动的制定至关重要；制度环境对组织行动的制定至关重要;是制度环境塑造和调解了组织所采取的路线。组织行动不是无限可能性中的一种选择，而是一组狭义定义的合法选择（Wooten and Hoffman 2008）。人们批评这种方法不能解释变化（Hoffman and Ventresca 2002; Koning 2016）。有观点认为，这种方法明确了在不断变化的环境中促成制度持久性的因素，但没有解释导致制度机制或文化发生变化的原因。为了应对这种批评，我们需要一种辩证法视角，即正规制度机制被视为不断与非正式规则和规范互动并构成和改革这些安排的基础的观点（Greif and Laitin 2004; Koning 2016）。这一观点使我们有可能把重点放在解决方案的合法性上，以及那些制度机制被剥夺合法性的时刻。当现有的解决方案被认为是无效的，这些解决方案背后的想法显得不现代和不吸引人的时候，就会出现这种情况（Røvik 1998; Hall 2010）。这些情况是对统治体制的外部冲击。当与制度机制有关的信念和行为受到质疑时，制度机制本身就可以在这个过程中被阐明为问题的根源。在这样一场“危机”中，制度可以改变：信念和行为必须一致。否则，就会出现一种认知失调，不断干扰统治观点。

三、公共创新的制度化：丹麦的一个例子

（略）

四、讨论

丹麦的例子说明了如何使公共部门创新制度化：已经形成了支持和发展公共部门创新思想的正式结构，一些具体方案也为地方创新腾出了空间。在更理论化的层面上，这个说明性的例子可以帮助我们找到理解制度化过程如何形成公共部门创新计划的新方法。即使丹麦的例子非常特殊，其中的关键元素也有更广泛的相关性，我将会说明这一点。接下来，我将讨论制度机制的形成、具体创新计划的动力以及两者之间的辩证关系。

（一）强大的制度机制的形成

丹麦的例子提请人们注意形成强有力的制度机制的中心点：创新是一个有力的想法，而人们普遍认为创新是“自然的做事方式”。甚至有人认为，创新概念具有魔力，这是其吸引力的一部分：这一概念具有高度的抽象性，具有强烈的正当性和规范性，并具有化解以往公共行政困境的能力（Osborne and Brown 2013）。创新计划（如丹麦的计划）是适当的，符合主流观点，即公共部门需要不断改造自己，使其具有竞争力并有能力满足公民日益增长的需要。公共部门需要不断地接受新的想法，测试并发展这些想法的新方法，以便变得有效率和有竞争力。政府可以通过新的创新计划和承认公共部门变革和承担风险的必要性来支持和鼓励创新文化（Veenswijk 2006; Wagner and Fain 2018）。经验表明，信任的价值在这里至关重要：专业人士需要创新的空间，这就要求机构装备和授权他们去反思、实验和测试新的解决方案（Denhardt and Denhardt 2001）。这种创新文化被描绘成反对公共官僚机构和僵化的制度配置（Walker 2008; Eggers and Singh 2009; O’Toole and Meier 2011; Torfing 2016）。官僚机构的特点是遵守严格的规则和程序，缺乏竞争，缺乏改善服务的财政激励。他们认为，培育创新的不是基于书面规则和程序的形式化决策过程。在风险规避的文化中，创新并不会蓬勃发展，在这种文化中，错误会被放大，甚至会受到惩罚。当对错误的惩罚比对促成积极改变的奖励更为严厉时，创新就受到了阻碍。一项关于官僚项目对创新的影响的荟萃分析进一步强调了这一点。集中控制对创新能力有显著负向影响（Zornoza, Navarro, and Ciprés 2007; Cinar, Trott, and Simms 2019）。当面对公共部门的结构性问题时尤其如此，即结构性问题的特征是相互冲突的需求和利益、大量的利益相关者和反对根本变革的社会规范。在这种情况下，你需要高度的本地参与和创新思维，而不是严格的官僚程序（OECD 2017）。然而，研究还表明，官僚机构可以触发和增强公共创新（Veenswijk 2006; Jakobsen 2013; Wagner and Fain 2018）。公共官僚机构有权做出权威性决策，非常适合制定创新计划并为此类计划分配资源。同时，官僚组织可以很有效地实施这一目标。它可以确保中层管理人员和一线员工都关注计划的执行情况并报告结果。中央政府可以通过建立规则和程序来刺激创新，以探索公共部门的新思想，并测试在更大范围内利用这些思想的可能性。Bozeman（2000）为此创造了“绿丝带”（green tape）一词，在此强调了支持专业员工创新工作的规则和程序的类型。有人认为，某些类型的规则和程序不会抑制创造力和灵活性。相反，通过提供所有利益相关者都可以接受的有效规则，绿丝带可以释放企业的活力并改善政府组织的绩效（DeHart- Davis 2009）。限制政府在福利创新中的作用将使公共部门组织自由地进行创新的观点过于简单化（De Vries, Bekkers, and Tummers 2016）。丹麦的例子说明，从本质上讲，政府不仅是官僚和僵化的政府，而且是充满活力和创新的政府。丹麦政府通过引入创新的政策机构和计划来引发公共部门的巨大变革，这些机构和计划旨在唤起变革并找到新的，更有效的解决公共部门问题的方法。将公共部门与私营部门进行比较，甚至可以说公共部门准备承担更大的风险。公共官僚机构的规模，庞大的预算和稳定的制度环境有利于创新行为（Mazzucato 2013）。

（二）创新计划的动力

丹麦的例子说明了该领域当前文献中的另一个重要观点：地方政府对寻找更好的组织和向公民提供有效服务的方式表现出浓厚的兴趣（Borins 2001; Hartley 2005; Eggers and Singh 2009; Wagner and Fain 2018）。公共机构是使命、需求和授权驱动的，但公共机构也受到提供高质量服务和开发服务的冲动的驱动。如丹麦的例子所示，地方一级的公共组织可以通过下放决策权和赋予雇员权力，有强烈的动机投资于创新。总的来说，这导致了一些引人注目的老年人护理、医疗保健和公立学校的创新项目（Holljen et al. 2011）。研究表明，大多数创新来自地方政府的中层管理人员和一线员工（在英国和澳大利亚82%的创新）（Borins 2001; Hartley 2005）。地方管理者在了解组织的能力和公民需求方面具有优势，这使他们更有可能找到应对挑战的创新解决方案（Damanpour and Schneider 2009）。在地方一级，引进新的产品、新的服务形式和生产它们的新方法很有价值，但是，如果没有更大的体制结构来维持、发展、试验和传播这些地方创新，它们的价值将是有限的。为了实现这一点，组织内部需要有一个支持变革的群体。作为领导者，你不能强迫那些不愿意改变的人改变，但你可以通过制定创新议程和参与相关的创新项目来为愿意改变的人创造空间（Kelman 2005; Nauta and Kasbergen 2009）。然而，如果要建立强有力的创新计划，组织内部对创新空间的认识是不够的。研究表明，要使组织能够与其他组织分享新的想法和实践，需要强有力的激励和一般的指导方针。组织通常不愿意花费自己的资源来提供其他组织需要的技术支持，以实现一个创新的想法（Moore 2005）。在地方一级引进新的产品、新的服务形式和新的生产方式可能很有价值，但如果没有更大的体制结构来维持、发展、试验和传播这些地方创新，它们的价值就会很有限。对此的常见回答是创建“避风港”，在这种避风港中，组织单位与正常组织隔离开来，并提供了更大的回旋空间（Bason 2010; Eggers and Singh 2009）。这些计划（如费率调整池）重点关注一线人员和当地公共部门企业家在开发新想法和创新解决方案方面的承诺和积极参与。这些程序的问题在于它们通常是有时间限制的，并且没有足够的后续措施。结果，他们因导致连续（serial）创新而不是持续（continuous）而持久（lasting）的影响而受到批评（Defourny, Hulgård, and Pestoff 2014）。

（三）创新计划与制度机制之间的辩证关系

正如本文所述，政府具有独特的能力，可以为参与者提供方向，并引导整个创新系统。政府可以确保稳定的框架条件、制度和创新政策，从而使公共部门创新制度化。这是一个持续不断的过程，且势头强劲。根据经合组织的说法，公共部门创新还没有充分制度化。在公共服务的提供方面，有很大的空间可以加强创新，这并不需要额外的公共支出，而是需要一种公共部门创新的战略方法（OECD 2010）。丹麦的例子说明了制度机制如何强大起来，以及政府如何在较长时期内发挥积极作用。丹麦的制度机制是围绕这样的思想构建的：创新是构建现代而灵活的福利国家的关键组成部分。几十年来，这种想法已经通过政府发起的创新计划得到了加强和振兴，例如费率调整池、自由市政实验和各种创新政策机构。如果以积极的方式阐明制度机制，将对制度机制起到促进作用。丹麦的自由市政实验非常清楚地说明了这一点。这些实验被定义为一个正和游戏：每个人都通过参与而获得胜利。在地方层面，创造了更多的回旋余地，使创新解决方案成为可能。在中央一级，立法程序的宝贵投入是由负责提供服务的人直接提供的。然而，历史给我们的教训是，这样的制度不会长久。当制度机制背后的理念的吸引力消失时，制度本身的结构就会受到侵蚀（Røvik 1998）。当一个想法对参与者不再具有吸引力时，就会发生自我破坏的过程，并且这个过程可能会达到一个关键点，即行为模式不再能够自我维持（Greif and Laitin 2004）。这方面的一个例子是丹麦对费率调整池的公众和政治认识的最新发展。在2018年秋季，发生了一起涉嫌池中财物欺诈的案件。据称，国家社会服务委员会的一名公务员诈骗了池中大约1500万欧元。这引起了激烈的公众讨论，并导致资金池关闭，转而采用更为传统的资金分配方式。任何制度机制面临的一个威胁是，它根本没有效率。很难确定一种创新的计划是否会带来显著的结果并物有所值。自由市政实验的情况非常清楚地证明了这一点。在项目层面上对这些实验的评估受到项目的分散性质的影响，只能描述实验的活动和直接产出，而不是任何真正的结果（Askim, Hjelmar, and Pedersen 2018）。

五、结束语

本文强调了公共部门创新行动的制度条件和环境特征。制度机制可以相当有效地影响特定创新计划的性质和规模，正如我们在丹麦案例中看到的一个例证。在丹麦，创新制度具有深厚的历史渊源，在过去的15年中，该制度通过更加重视创新作为一种现代化和有效的管理方式而获得了新的动力。这导致了公共部门创新制度化的形式：已经形成和改革了许多创新计划（方案、政策机构），地方政府在实施这些中央计划中起着至关重要的作用。

丹麦的经验在某种程度上代表了“北欧地方政府现代化的一种特殊方式”（Askim, Hjelmar and Pedersen: 303）。中央政府与地方政府之间的非对抗性伙伴关系非常独特，在斯堪的纳维亚半岛以外很难找到“自由市政实验”之类的计划。但是，丹麦的经历也代表了与其他国家背景相关的更普遍的经历。最重要的是制度化过程的展开方式：公共部门的创新已经成为政府的一项重要任务，项目和政策机构的形成似乎根植于更广泛的文化计划，不断重塑特定的创新安排。这种潜在的方法，加上方法上的调整，可以适应不同的国家和情境。在当前的研究中，公共部门创新的制度主义方法尚未完全展开（De Vries, Bekkers, and Tummers 2016）。最近的研究强调，平等伙伴之间的共同目标和协作是公共部门创新的本质（Ansell and Torfing 2014; Torfing 2016）。这种观点未能考虑到的是制度化过程的力量：政府在维持支持不断创新的环境方面具有独特的地位。由政府发起的创新计划在更大程度上形成了公共部门创新的现代格局。这里介绍的制度主义方法恰恰突出了这一过程：它使我们意识到公共部门创新努力的合法性，并且使我们意识到政府在这一过程中的重要战略作用。从政府到治理的转变，反映在当前的许多文献中，都没有承认这一点。本文的重点是基于谈判的广泛的行为者和网络，而不是政府（主要）在发起和维持公共创新过程中的作用（Hartley 2005, 2006; Ansell and Torfing 2014; Torfing 2016）。我们需要的是对制度化过程的更好、更详细的理解，即它是如何在不同的背景下展开的，以及它的含义是什么。在此基础上，提出了未来研究的三个方向。首先，我们需要更深入了解制度主义方法如何使我们理解推动当前发展的过程和机制。我们在许多国家看到的朝着更强大的创新政策和更牢固的制度结构发展的过程和机制。制度主义的理论和方法似乎对理解正式制度化过程背后的理论基础以及支撑它们的仪式和规范元素非常有帮助。制度主义的方法也让我们深入了解了创新所处环境的本质，并让我们意识到，对公共部门创新过程的理解不能简化为一套简单的功能或工具方面的考虑。我们需要更深入地了解这一过程背后的具体机制，以及这些机制在特定环境下如何工作。我们很好地理解了政府在形成制度配置和激励结构方面的特权作用。我们还需要知道，在当前的创新惯例和仪式变得不那么合法时，创新制度作为一个整体就会受到质疑，如丹麦的例子所示（费率调整池管理中的欺诈导致了池的关闭）。不太清楚的是，除了外生冲击之外，是否还有其他事件可以在制度体系中触发危机，以及哪些具体机制在维持当前秩序方面最有影响力。正如Raffaelli和Glynn（2015）所建议的那样，组织领域的内生动态也能带来最终创造或修改机构的创新吗？更好、更深入地理解这一点，将使人们更加清楚地了解制度体制是如何随着时间的推移而蓬勃发展的。其次，需要一个批判性的观点。制度主义的观点使我们意识到创新计划的建设性。公共部门创新被建构为一种必然，它已成为一种受保护的话语。它有非常积极的含义，似乎被高高悬挂于基座上。这使得它具有潜在的强大力量：它可以作为一种政治和行政仪式，公共部门的变革必须通过它才能成为合法的。公共部门创新过程的制度化使创新变得更加可控。创新过程的制度化通常会导致更清晰但也更僵化的结构。制度化倾向于相对简单和可衡量的标准，而这些标准往往具有普遍主义的特征，很少尊重当地的环境（Røvik 1998）。因此，创新政策和计划可以转变为管理工具，并发挥棱镜的作用，削减公共部门并使其现代化。丹麦的公共创新部门就是一个为此受到批评的机构。我们需要更多这样的例子来理解制度化过程在不同环境下是如何运作的，以及这个过程是如何影响创新的。第三，我们需要进一步发展制度主义的方法，使之更具操作性。我们需要更好地理解制度体制如何得以维持以及中央决策者和地方管理者如何在创新中发挥相关但独特的作用。丹麦的例子说明了一些有助于公共创新系统运作的要素：致力于促进公共创新理念和目标的政策机构，以及旨在创造创新激励措施和旨在促进整个公共部门关于创新的知识流的计划解决方案和流程。

需要进行个案研究，以阐明各国政府如何寻求将创新转变为更系统的活动，得到政策改革和组织程序的支持，以探索、试验和传播新的思想和做法。战略重点和支持性的制度规范和程序因文化和国家背景而异，这种差异可以帮助我们理解在制度化过程中最关键和最普遍的因素是什么。还需要进行更多的研究，以研究组织环境的哪些具体变化可能对管理人员造成压力，迫使他们在新的情况下改变内部做法和结构。这种研究应包括具有不同法律和结构安排的组织，以便观察不同的环境如何影响组织的创新绩效。

END

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文献来源：Ulf Hjelmar (2021) The institutionalization of public sector innovation, Public Management Review, 23:1, 53-69, DOI: 10.1080/14719037.2019.1665702

本期编辑：翁晨源

审核校对：梅宏 谭健翔 王莉君 张晓会

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