街头官僚如何“转身”政策企业家？

编者按

自1980年Lipsky正式建立“街头官僚理论”以来，“街头官僚”一直是公共管理领域比较关注的议题。在政策实践中，街头官僚是重要的政策执行者，亦可以扮演政策企业家的角色。基于此，本期特推送一项关于街头官僚作为政策企业家的最新研究，选自Public Administration。该研究旨在探讨两个问题：一是街头官僚作为政策企业家，采取了哪些策略？二是街头官僚能够成为政策企业家存在哪些先决条件？文章通过参与性观察和深度访谈的方法尝试解答上述问题。

作者简介张力伟（吉林大学行政学院）赵  吉（上海交通大学国际与公共事务学院）

董伟玮（吉林大学行政学院）

摘要

街头官僚可以扮演政策企业家的角色，以应对政策执行中的困境。然而，对于他们所采取的策略（即街头官僚在政策企业家中所扮演的角色是否对制度敏感）还缺乏足够的了解。此外，对于推动和支持这种企业家行动的因素也缺乏了解。本文以中国的社区治理为背景，试图厘清基层官员在成为政策企业家过程中所采取的策略。研究发现，中国街头官僚主要采用三种策略来扮演政策企业家的角色，这表明不同的制度背景可能会塑造不同的策略。本文指出，在这种情况下，中国官僚机构的机会结构使街头官僚能够采取企业家行动，而这些策略的成功也依赖于街头官僚的责任心和沟通技巧。

关键词：街头官僚；政策企业家；政策过程；机会结构；社区治理；中国

传统观点认为，街头官僚（street-level bureaucrat）作为基层一线的工作人员，“位卑权小”是这一群体的基本特征。虽然拥有所谓的自由裁量权，但他们本质仍是纯粹的政策执行者。然而，基层治理的复杂性使公共行政陷入到一项悖论之中：如果不走样地执行政策，那么政策可能会同基层的实际情况不相适应；如果灵活地执行政策，就可能会被认为“政治不正确”。为了跳出这一悖论，街头官僚需要成为“政策企业家”（policy entrepreneur），通过改变政策过程来保障“执行的灵活性”。由此，现实向我们提出了两方面的问题：第一，街头官僚采取何种政策来扮演政策企业家；第二，这些策略成功的条件是什么？

为了回答这一问题，来自吉林大学和上海交通大学的研究团队基于对中国不同社区的田野调查，了解社区工作者的日常工作策略，进一步分析与总结街头官僚究竟如何扮演政策企业家。对于社区工作者来说，完成上级政策是一项基本任务，但是政策执行中往往会遇到与社区实际不相适应的状况，或者政策执行没有配套的资源。为了完成政策目标，社区工作者必须要行动起来：抑或去想办法改变政策过程，使政策能够满足辖区内公众的实际需求；抑或去同上级讨价还价，来获取政策执行所需要的各类资源。根据深度访谈，文中提出了三条策略。

第一，街头官僚利用其多重身份来影响政策议程。以往的研究仅仅关注街头官僚在权力等级中的位置，而忽略了街头官僚的多重身份。尤其在中国这个特殊的场域，社区工作者不仅仅是一个基层的办事人员，其可能身兼重要的标签，例如社区书记担任人大代表或者政协委员。担任代表或委员的社区书记能够通过人大和政协来反映问题，进而影响政策，或者通过自己的政治资源实现目标。

第二，街头官僚同精英达成联盟合作（coalition），进而通过精英影响政策。联盟是政策企业家常用的策略，核心目的是通过组织化的行动扩大影响力。对中国的社区治理而言，社区工作者与精英的联盟不仅仅依靠“游说”，而是让住在社区里的精英参与社区工作，让精英真正地认识到基层政策执行的障碍，使精英理解社区工作的复杂性，认同社区工作者工作的难处。社区工作者希望精英认识到，自己为社区发声本质也是为了提升自己的居住环境与生活质量。这样一来，精英会更有意愿帮助社区发声，这种联盟的可持续性也会更强。

第三，社区工作者会通过诸如“区域化党建”的平台直接与上级沟通，或者同其他社会组织等主体达成合作关系。“区域化党建”是中国特色的基层治理制度设计，社区工作者通过区域化党建反映问题，是将这一平台视为扁平化的沟通结构，从而缩短行政体系中组织沟通的层级。此外，通过区域化党建和上级沟通问题，也会给上级留下一个“负责任”的印象，从而豁免自己灵活执行政策带来的问责风险。

文章同样指出，这三种策略的成功取决于两个前提条件。其一是制度中的“机会结构”，其二是街头官僚自身的责任意识和沟通技巧。机会结构（opportunity structure）是塑造与推动特定行动的制度、社会以及文化等因素。行动者通过运用这些因素，可以有效地提高其行动的成功率。利用机会结构，街头官僚可以成功地在行政系统中探索影响政策的空间。因此，机会结构本质上代表了街头官僚与上级或决策者互动的非制度化渠道。与此同时，利用机会结构可以使街头官僚的政策企业家行为合法化。

街头官僚若想成功地扮演政策企业家，需要同时具备优秀街头官僚和政策企业家的素质。街头官僚的责任是双重的，即对上级的责任和对公众的责任。街头官僚作为政策企业家，其意图是通过协调完成上级指示和满足公众需求两种责任，以弥合政府政策目标与基层政策执行现实之间的差距。另外，成为政策企业家的另一个关键素质是沟通技能。沟通技巧代表了说服能力。街头官僚运用他们的沟通技巧吸引听众对问题的关注，进而将问题融入政策过程。另外，政策企业家也通常会根据不同参与者的立场和关注点改变他们的说话方式。

事实上，“街头官僚扮演政策企业家”并不是一个全新的问题，一些学者提出过“街头政策企业家”（street-level policy entrepreneur）的概念来指代这一行动过程。文章指出，街头官僚的策略并不相同，而是取决于不同的制度背景。总的来说，“街头政策企业家”的行动不仅没有扭曲政策过程、歪曲政策目标，反而使政策执行更加负责有效。街头官僚的政策企业家行动赋予了社区治理灵活性，同时也使街头官僚在公众中获得了良好的口碑。在这个意义上，“街头政策企业家”是一种资源补充机制和柔性治理机制。这一机制背后反映出了一条重要原则——公共行政是平衡宏观控制与微观灵活的艺术，而这也是推进改革的关键。

文章来源：Zhang L., Zhao J., & Dong W. (2021). Street-Level Bureaucrats as Policy Entrepreneurs: Action Strategies for Flexible Community Governance in China. Public Administration, doi: 10.1111/padm.12730.

原文链接：https://doi.org/10.1111/padm.12730

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本期编辑：梅宏 翁晨源

审核校对：邓甜 任媛媛 谭健翔 王莉君 余平怀 张晓会

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