政府创建的非营利组织与公共服务变革:来自合成控制方法的证据

编者按

由政府创建的非营利组织在公共服务提供中的潜在作用是什么？特别是在扭转未能实现其目标的“失败”服务方面，又发挥何种作用？本期推送一篇2020年10月发表于Journal of Public Administration Research and Theory的文章Government-Created Nonprofit Organizations and Public Service Turnaround: Evidence from a Synthetic Control Approach. José M. Alonso和Rhys Andrews两位学者共同对这一问题进行了深入研究与探讨。

作者信息：

José M. Alonso：坎塔布里亚大学 经济学助理教授

Rhys Andrews：卡迪夫大学 公共管理学教授

摘要

文章研究了政府创建的非营利组织(GCNPOs)是否能够扭转被政府机构视为“失败”的公共服务这一问题。选取伦敦市中心哈克尼(Hackney)一个“失败”的地方教育当局(LEA)，其将所有职能转移到一个专门创建的非营利组织(学习信托)身上，由该组织负责其管辖范围内的所有小学和高中，采用合成控制法研究这一干预措施的绩效效果。研究发现，在学习信托机构成立后的几年里，Hackney的教育成果有所改善。文本证据表明，非营利形式的学习信托基金可能能与当地社区发展更好的关系，并获得新的收入来源，有助于提高教育成果。本研究突出了GCNPOs对提供公共服务所作的贡献的广度和深度，以及其在帮助扭转失败的公共服务方面的潜在效力。

问题提出

非营利组织与政府之间的合作已成为应对重大社会挑战的重要手段，如环境可持续性(Meyer 1997)、城市再生(Brinkerhoff and Brinkerhoff 2002)和教育创新(Coupet et al. 2020)。公共-非营利合作有望提高社会成果，因为当公共部门和非营利部门合作时，它们可以产生合作能力，从而抵消部门特有的缺陷(Lasker, Weiss，Miller 2001；Salamon 1987；Selsky and Parker 2005)。令人惊讶的是，鲜有研究涉及政府创建的非营利组织(GCNPOs)的发展和使用以解决社会问题。GCNPOs作为一种独特的混合组织形式(Evers 2005；Knauer 1996)，可以利用非营利部门在争取公民支持和获得替代性收入来源方面的优势以解决政府失灵问题，同时保留防止发生自愿失灵的公共能力。因此，创建GCNPOs可能是政府寻求扭转被认为表现不佳的公共服务的一种有效策略。基于此，本文主要考察非营利组织在公共服务提供中的潜在作用，特别是在扭转未能实现其目标的“失败”的服务方面。

文章分析了一个在英国政府倡导下成立的混合型非营利组织的表现。该组织为位于伦敦东部大型城市(Hackney)的地方政府提供所有教育服务。2002年，哈克尼(Hackney)地方教育当局(LEA)的所有教育职能被转移至一个专门成立的非营利机构——学习信托基金，负责其辖区内所有的小学和高中。本文使用合成控制方法(SCM)来分析1994年至2012年的教育结果，以哈克尼区的高中考试通过率和学生缺课率，以及使用从其他类似的英国LEA提取的加权数据所构建的合成版来关注教育成果。

GCNPOs的理论研究

在过去的40年里，关于非营利组织的管理、治理和绩效的学术研究激增(Forbes 1998；Maier，Meyer，Steinbereithner 2016)。在越来越多的关于公共-非营利关系的文献中，似乎缺少对非营利组织管理和绩效的系统理论和实证分析。GCNPOs是非营利组织的一种混合形式，公共组织作为实体的创建者和/或(部分)所有者发挥着重要作用。当前，学术界很少关注政府机构对非营利组织的创建、运营或所有权等方面的研究。

01GCNPOs和部门优势

根据Selsky和Parker(2005)，“当来自不同部门的行为者关注同一个问题时，他们可能会以不同的方式思考这个问题，被不同的目标所驱动，并采用不同的方法”。这些不同的方法是部门优势的源泉，可以协同创造必要的合作能力，为追求公共利益而采取综合行动(Lasker , Weiss, and Miller 2001)。特别是，当公共部门和非营利部门合作时，公共组织往往通过赋权使其“完成任务”，以回应普通公民的需求，而非营利组织则有能力代表那些需求可能与普通公民不同的社会群体(Gazley and Brudney 2007)。因此，"志愿部门的弱点与政府的强项完全一致，反之亦然"(Salamon 1987)。从这个角度来看，GCNPOs在追求更好的公共服务绩效方面可能尤为有效。

如果管理有效，将公共部门和非营利部门的要素结合在一起的“混合”组织有可能从每个部门的独特能力中获益(Selden et al. 2006)。因此，为改善公共服务而建立的NPO可能使政府能够有效利用非营利组织的社区导向性以及这种导向性所激发的服务使用者的信心。对于寻求扭转公共服务的国家或地方政府来说，创建一个非营利组织以提供服务是具有吸引力的手段，可以培养社区提供绩效改进所需的能力，特别是在感知到服务“失败”后。

02GCNPOs、部门失灵和公共服务转型

部门失灵理论指出：每个部门的独特弱点是其他部门组织的潜在机会来源(Dollery and Wallis 2004)。在政府失灵(Dollery 2009)的情况下，为非营利组织提供了为公共产品生产做出贡献的机会。非营利组织可能具有“比较优势”，且非营利组织可能较少受到公共组织所受规则和条例的约束，在雇用和解雇员工、获得非政府资金来源以及开发替代方案和倡议方面具有更大的灵活性(Dollery and Wallis 2004)。GCNPO的一个显著特点是其可以结合公共部门和非营利部门的精华。此外，GCNPO能够获得公共和非营利性的资金来源，以建立解决服务“失败”的能力。因此，学习信托基金（文章案例）的建立可能是利用非营利和公共部门的能力扭转哈克尼“失败”的教育服务的一种有效策略。

公共服务转变理论表明，公共组织一般采用三种主要策略改善服务：紧缩、重新定位和重组(Beeri 2012；Boyne 2004，2006)。紧缩需要通过减少服务的提供来降低成本；重新定位涉及开发新的服务和进入新的市场；重组则意味着调整和(或)更换管理系统和流程(Boyne 2004)。关于不同公共服务转型策略有效性的系统研究正逐渐兴起 (Boyne and Meier 2009；Favero and Rutherford 2016；Reingewertz and Beeri 2018；Rutherford 2014)，而且关于这些策略的影响具有不确定性。关键的是，Rutherford和Favero(2020)强调，公共服务转型策略应该与失灵组织的需求相匹配。在哈克尼学习信托的案例中，我们认为，利用GCNPO来履行LEA的职能可能会提供一个成功的愿景。关于信托基金有效性的证据可以说明重组作为转型策略的相对优势和在英国提供替代教育模式的价值。

案例介绍

哈克尼学习信托基金：在英国教育部(DfES)指导下，哈克尼地方政府于2002年成立了学习信托基金，接管哈克尼LEA的所有教育职能。这是第一个也是迄今为止唯一一个非营利组织。根据与哈克尼地方政府签订的10年合同(哈克尼委员会，2002)，在英国执法机构内领导和提供所有教育服务。

研究方法与数据

本文使用SCM方法来评估创建和实施学习信任基金对哈克尼教育成果的潜在影响。SCM由Abadie和Gardeazabal(2003)开发，并在Abadie，Diamond和Hainmueller(2010)中进行了扩展，适应于分析比较案例研究，其中单个单元(在本案例中是LEA)经历特定冲击(通常在SCM文献中被称为“治疗”或“干预”)，而其余单元则没有。SCM的基本思想是构建一个反事实来估计在没有干预的情况下所观察到的干预单位结果变量的值(Abadie即将出版)。反事实(或合成控制)由使用潜在控制单元的加权组合构建，以接近受干预影响的单元的最相关特征。

英国的地方教育当局(LEAs)是研究的分析单位。为了评估实施学习信托基金对教育成果的潜在影响，收集了1993/1994-2011/2012学年英国学习信托的数据。研究分析侧重对英国教育部收集和公布的教育成果的公开测量。特别是本文评估了学习信托基金对相关文献中两种常用教育结果的影响，即学业成绩(本文中是GCSE: General Certificates of Secondary Education成绩)和缺课率(Bradley，Johnes and Millington 2001)。

研究结果

图1表明，学习信托基金对GCSE成绩和缺课率有正向影响。在信托基金建立后的前几年，哈克尼区的GCSEs成绩和缺课率似乎比LEAs的改善速度更快。

图1  Time trends in educational outcomes  for Hackney and all control LEAs.

表1总的来说，选定Hackney的预处理协变量与其控制变量之间的平均差距小于Hackney和所有LEAs之间的差距，尤其是在当地教育支出方面。

与此同时，与在整个样本中观察到的总体趋势一致(见图1)，Hackney的教育程度在整个分析期间大幅提高。虽然结果可能看起来并不引人注目，但也表明其在实现方面的实质性改进。

图2  Trends in educational outcomes; Hackney versus Synthetic Hackney.

2002年建立学习信托基金后，结果表明，在干预后的第一年，GCSE成绩比合成Hackney好5%左右，具有积极的干预效果，但此效果并不持续。对于缺课率而言，观察到了类似效果。

SCM结果表明，学习信托基金所带来教育成就的转变可能不会在其存在期间持续下去。然而，这一戏剧性的重组似乎对缺课率产生了更持久的影响，在该信托基金运作的前6年中，两种教育成果都取得了明显改善，这一实质性影响可能代表着生活在哈克尼区的具备良好素质和融入社会的年轻人数量有了显著增长。

图3A显示了GCSE成绩的稳健性检验结果，图3B报告了缺课率的结果。如图3所示，GCSE成绩的Hackney效应线似乎在2002年学习信托基金成立后立即飙升并在2003/2004年达到峰值。第二种教育结果的情况相似。

图3  Effect gaps in Hackney and placebo effect gaps, all control LEAs.

作为额外的稳健性检验，图4报告了遗漏估计的结果，再次证实了初步发现。

图5显示了1999/2000学年，即最佳价值计划实施前和干预前2年，干预措施对信任潜在影响的估计。两种结果的最终估计表明，干预之前尚无估计的影响，Hackney与合成Hackney之间的差距虽然幅度较小，但与图2相似。

结论

本文为非营利组织和公共部门之间的合作提供了证据，证明GCNPO(学习信托基金)在扭转公共教育服务“失败”方面的有效性，做出相应的理论贡献。迄今为止，围绕公共-非营利关系的研究很少关注这种独特组织形式的管理或绩效，尽管在许多发达国家(和发展中国家)的政府已经通过利用这种组织形式来提供公共服务。

讨论

证据表明，学习信托基金是转变哈克尼教育服务的有效工具。此外，信托基金可能加强了社区参与、利益相关者参与和伙伴关系，从而促进服务的改善。

本研究通过调查利用GCNPOs提供公共服务的情况，推动了公共行政和非营利性研究。通过阐明公共-非营利混合组织在解决公共服务“失败”方面可以发挥的作用，为部门失灵理论做出贡献。此外，研究发现强调一个特别的重组策略可以潜在改善组织的服务绩效，这为现有关于公共服务转型的学术研究提供了借鉴。最后，GCNPOs可能对寻求利用非营利部门的独特能力以实现公共目的从业者具有吸引力。因此，关心公共部门创新战略管理的政治家和决策者应考虑酌情鼓励利用非营利组织形式来管理和提供地方公共服务。这项研究也为参与公共服务的非营利组织的领导者和管理者提供了宝贵经验。

文献来源：Alonso, J. M., & Andrews, R. (2020). Government-Created Nonprofit Organizations and Public Service Turnaround: Evidence from a Synthetic Control Approach. Journal of Public Administration Research and Theory, 31(2), 346–362. doi:10.1093/jopart/muaa035

END

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本期编辑：任媛媛

审核校对：海外板块全体编辑

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