“调适性联结”：基层政府政策执行力演变的一个解释

编者按

基层政府政策执行力的运作轨迹和方向为何会发生演变？为了对基层政府政策执行力发生演变的原因进行解释，文章以“调适性联结”机制为切入点，从公共政策执行的结构性因素和能动性视角，讨论基层政府政策执行力演变的问题，并论证了“政策执行力的调适必然能提升基层治理效能”这一理论预设可能存在的偏误。

作者简介

郭劲光，东北财经大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为贫困治理、地方政府治理；王杰，东北财经大学公共管理学院博士研究生，研究方向为地方政府治理。

摘要
基层政府政策执行力的运作轨迹和方向为何会发生演变？为了对基层政府政策执行力发生演变的原因进行解释，本文从组织治理的视角构建了“调适性联结”的理论框架，并选取中国西部的农发项目案例进行了探究。研究发现：在公共政策执行过程中，基层政府会依据政策目标的调适需要，与执行场域中各参与主体达成不同程度的联结，即“调适性联结”。“调适性联结”机制在基层政策执行中有意设计或被迫变更的实践应用，有着明显不同甚至相互矛盾的效果，这也正是基层政府政策执行力为何发生演变的主要原因。这一微观机制的运行说明，影响基层政府政策执行力演变的因素并不仅仅来自锦标赛激励或政治势能，还与政策执行中能动性与结构性因素之间的交互作用相关。本文的理论价值在于，在事实层面证实政策执行力的调适必然能提升基层治理效能这一理论预设存在的偏误，在价值层面强调政府治理运行机制的“适变”特征。

1.引言

在公共政策领域中，关于基层政府政策执行力的问题得到了学界广泛关注。这些关注点早期主要集中于对政策执行力的结构、组织流程以及动力机制的理论性探讨。沿着这一思路，很多学者从权责关系或激励动员的角度对基层政府执行产业政策的效果、动员方式与政策执行力之间的关系，以及农村公共品供给体制对政策执行力的影响等方面进行了深入分析。尽管这些分析加深了人们对于政策执行力的认知与了解，但是囿于这些分析大多着眼于宏观层面，而较少从微观角度出发，因此难以对不同时期基层政府政策执行力变化的结构性因素、能动性过程进行深入解释。此外，已有多数研究的背后都隐含着这样一个预设，即基层政府政策执行力的强弱程度变化，来源于上级政府对本级政府的压力与监督强度的转变。在这种“理性”逻辑推演下，学界的研究重心不自觉地偏向于寻求政府权力的控制手段，并认为只要合理设计出政策制度，重视对基层政策权力的调控，就能提升基层政府项目执行的效果。

值得注意的是，在政策周期内，基层政府政策执行的力度与效果并不是千篇一律的，政策带来的巨大压力与政策执行力的提升，两者间并不存在必然的联系。这意味着，即使基层政府在执行政策的过程中，面对政绩考核、财政资源配比和上级政治权威等源源不断的压力时，基层政府的政策执行力可能并不会增强，政策执行的速度和效果也不会显著增加。究其原因，是因为政策执行力并不单单受权力或激励等单一约束条件的影响，组织执行场域中任务环境要素的动态融入与变化过程，才是导致政策执行力演变的重要原因。因此，以往从单一约束条件出发的一些研究对基层政府政策执行力发生演变的原因解释是不充分的。若要充分理解每个“点”的加成对基层政府政策执行力带来的综合影响，就需找到可以承载不同约束条件的影响机制。基于此，本研究提出“调适性联结”这一机制用于深化以上问题的解释。之所以将“调适性联结”作为政策执行力演变机制的描述概括，主要有三点理由：（1）受目标责任制、晋升激励与属地管理等制度的多重约束影响，基层政府在政策执行中并非采取前后一致、有激励预期的行为，而是针对接踵而至的各种事件（轻重缓急次序）做出不同程度的调适性反应。（2）政策执行的效果受到政策执行者与目标群体间联结关系的影响。这种影响会持续反馈到政策上并影响政策，从而引起政策执行模式在不同方向上的转变。（3）现行科层组织中决策过程与政策执行的分离，使得基层政府既需要保持“纠偏”的地方调适性能力，又需要稳定的动员型社会联结网络，才能对政策分离（政策决策与执行的分离）产生的困境和弊端加以有效化解或校正。

“调适性联结”是指在公共政策执行过程中，基层政府依据政策目标的调适需要，与执行场域中各参与主体达成的联结。“调适性联结”机制存在的目的是为了通过常规的科层组织方式建构“动员式”的权威关系、资源配置渠道，进而将政策目标和内容从政策初期的不确定性转化为能够“适宜”推行的实践方案。本质上，它是以差异化、阶段化的手段进一步拉开同原有科层秩序的距离，面向政策执行者和政策对象的内部群体激励方式，一定程度上具有打破行政边界，以供政府统筹安排和政策动员之需的作用。值得注意的是，这种作用极有可能对基层社会产生与政策目标初衷相悖的影响。这是因为，公共政策的过度调适与过度精细化，常常会导致许多始料未及的后果产生，诱发出背离政策调适初衷的组织行为。在这个意义上， “调适性联结”机制可以很好地解释基层政府为什么在相应的任务环境中，会对各种政策代价和收益一直不断选择和权衡，进而诱致政策执行力不断发生变化的现象。

基于上述分析，本文尝试以“调适性联结”机制为切入点，统摄全文关于基层政府政策执行力演变问题的讨论。这一研究视角与以往多关注于调适性治理对社会动员、乡村治理以及党政关系影响的思路不同，更加侧重从公共政策执行的结构性因素和能动性视角，讨论基层政府政策执行力演变的问题，并论证了“政策执行力的调适必然能提升基层治理效能”这一理论预设可能存在的偏误。本文关注的核心问题是：“调适性联结”机制为何能解释基层政府的政策执行力演变？基层政府是如何围绕政策目标的调适需要而展开与目标群体的联结的？这些联结又如何反过来影响政策目标调适的方向？

2.文献综述

2.1 文献回顾

在既有的公共政策研究框架内，基层政府的政策执行力被视为一种具有复杂结构的执行主体行动力。一般分析认为，这种执行主体行动力与权力、利益激励等政治性因素相关。这是因为，在现有的政府治理体制下，上级政府若想要确保政策能够顺利执行，就需要权力与利益激励等政治性因素的作用，才能解决公共政策在基层贯彻与落实的问题。在这种研究进路下，权力分析与利益激励等要素逐渐成为描述和观察中国政策执行过程的基本视角。

第一，权力分析视角。该视角在理解基层政府的执行力变化时，强调自上而下的科层权力对政策执行者行为起着的支配作用。荣敬本等人用“压力型体制”来解释县乡政治体制中存在的权力支配关系，以及这种关系对基层政府执行带来的影响。周飞舟则认为伴随着农村税费改革的深入，县乡政治体制已然发生变化，县乡财政关系的重新划分以及乡镇“空壳化”，使得基层政府在税费改革后面临上级政府下达的政策任务时，常常因没有相匹配的财政资源支持而容易产生“悬浮”执行。事实上，这种政策执行方式在日常实践中往往不会得到上级政府的认可，因而在面临自上而下的政策要求和指令时，一些基层政府往往采取共谋划策或变通应对的做法。依照现行行政体制来看，基层政府之所以采取共谋或变通执行的方式，一方面可能是因为基层政府在权责分立的科层结构安排下，需要合理的避责形式来化解外部系统性风险；另一方面，则可能是由于高度集权化的科层动员体系和层级性博弈共同对基层政策执行带来的影响。这意味着，权力支配视角在解析科层权力对基层官员执行政策的作用上仍有不明晰之处。

第二，利益激励视角。该视角侧重探讨经济与政治激励设计对基层政府政策执行力的影响。学者们注意到，基层政府政策执行力的变化并不仅仅来源于权力支配和行政压力，而更多的来自利益连带关系和政策激励效果。以周黎安为代表的学者认为，在中央控制下的晋升锦标赛对基层政府政策执行的激励效果更为有效：一方面基层政府可通过明确的任务指标展示出具体可测的“政治绩效”；另一方面基层政府可在政策内容中融入更多的地方产业规划，以便为地方经济的发展提供更多的合法性支持。这一研究思路得到诸多学者的认可和延伸，他们发现政策所赋予的激励强度实际上是诱致政策执行力变化的关键因素。不少学者对此研究观点表示赞同，但对于激励强度与政策执行力之间有何种关系却持有不同看法。贺雪峰认为基层政府为了调动官员干部执行政策的积极性，往往会默许一些违法自利行为，而这种行为对于政策执行的效果会产生负面作用；渠敬东认为，当政策带来的激励强度过大时，不断强化的基层关联结构会导致基层政策实践困境的产生；黄宗智等学者则认为当政策赋予的激励强度较弱时，基层政府难以动员其他社会主体的参与，政策目标容易发生置换。由此可见，来自政策赋予的激励设计对基层政府执行力的作用与影响是不明确的。

综合上述分析来看，这些研究虽分别厘清了权力性因素、利益性因素对基层政府政策执行力的作用，但仍有可拓展之处：（1）关于政策执行力以及效果的理论分析框架，较多源自西方理论（如权力理论、利益激励）分析框架。这类理论分析视角的局限在于，较可能忽略政策执行过程中个体能动性的反馈与科层制结构之间的联系。（2）将多任务属性、存在异质偏好的基层政府，简单理解为政府委托代理模型中的静态参数，这使得许多研究难以对基层政府在政策执行中表现出的明显不同、甚至相互矛盾的行为给出满意的解释。（3）落入基层政府“理性执行”的研究窠臼，容易忽略政策执行者所处的地方性场域与谈判交流情境，以及受政策影响的各类主体对政策执行的形塑作用，因而对于政策执行力的相关影响因素和作用机制并不完全清晰。就此而言，要想全面理解基层政府的政策执行力为何会呈现强弱变化特征的原因，还需关注这一现象背后隐藏的理论因素。

2.2“调适性联结”的思想渊源与理论创新

现有理论之所以存在解释局限，主要原因在于对基层政府执行力演变的关注，较多从“权力支配-利益激励”等前置性因素出发，而忽视了政策执行力所嵌入的任务环境。因此，现有研究较可能只关注到影响基层政府执行力演变的单一约束条件，却难以从“情境性”与“历时性”角度把握政策执行的动态性与复杂性。基于此，本文尝试从第三代政策执行的理论研究中挖掘理论资源，以政策执行中“结构-行动者”的交互关系为理论基础，探讨组织治理的任务环境变化是如何对政策执行力产生影响的。

Toole和Oliver曾指出政策执行力的有效实现，离不开对组织周围环境的适应与协同。这一研究观点不仅得到了学界的认可，也有不少学者在此研究基础上做出了相应的总结性概括，他们指出科层组织的执行方式实际上会因组织所处的环境场域特点而被赋予相应特征，但是组织任务环境对于政策执行力的发挥带来何种作用与影响并不明晰。这在关于第三代公共政策执行的理论研究中可见一斑。例如Smith和Goggin等学者认为公共政策的有效执行离不开与组织任务环境的互动联结。因为，在政策执行过程中，该互动联结的方式可以为政策主客体间的动机意愿交集提供一个“有效通道”，也有利于不同社会角色的“联结和话语体系的兼容，并在一定程度上能够消除任务环境带来的负面影响。与上述论点不同的是，Ti－role等学者研究发现在一个封闭的组织任务环境中，当政府组织过度“发展”组织成员间的联结意向，而缺乏相关的规范性规则与制度的建设时，政策执行的结果常常与决策的初衷大相径庭，容易导致组织内部的“合谋”。也就是说，公共政策执行是否有效，不仅取决于政策执行情境中目标、政策客体需求的调适是否合乎实际，还与政策目标和执行情境两者之间的联结契合程度相关。为了验证这一观点正确与否，Elemore学者从官僚制“自由裁量”与“循规蹈矩”的理论特征出发，发现政策执行的过程实际上是将“裁量”和“蹈矩”等官僚特征“联结”到地方实践的过程；Mclaughlin等学者则得出政策执行者的目标与手段，因环境因素和受影响者需求的改变而变化这一研究结论；Tummers等学者则从实证检验的角度出发，得出影响基层官员政策执行的两个调适性因素，即“执行意愿”与“政策客体需求”。

从这些理论分析可以看出，这一研究模式与以往研究相比，它更强调政策执行中能动性与结构性因素之间的交互作用，对基层政策执行带来的波动影响。这种理论性解释为本文对政策执行力变化的研究提供了有益启示：一方面，这种理论指出一种可行的研究方向，即从结构性层面探索政策目标的调适变化如何影响基层官员执行力的变化；另一方面，将关注焦点从权力、激励转到行动者的能动性过程，理解政策执行者与政策受众的互动联结如何影响政策执行方式的演变。不过，从既有研究成果来看，这些分析较可能由于局限在某一特定视角，或者缺乏更基础层面的概念支撑，又或者模型之间缺乏有效的兼容性等原因，未能完全提供一个有解释力度的政策执行力分析框架。因此，本文认为需在方法论上将“调适性”与“互动联结”两个视角结合起来，才能更加清晰完整看到政策执行中能动性与结构性因素之间的交互作用，对基层政策执行带来的波动影响。

另外需注意的是，目前一些研究虽关注到调适性治理在政府治理中的重要性，但大部分只关注到调适性在社会动员、乡村情感性治理方面的作用，并未详细地论证“调适”治理要素与政策执行效果之间存在的理论关联。此外，虽有研究表明政策执行者与受影响者之间的相互“认证”程度，是导致政策执行效果多样化的重要因素，但是这一分析未完全识别出影响政策调适的因素或适用条件，可能会得出具有一定偏误的研究结论，即“政策执行力的调适必然能提升基层治理效能”。事实上，在同一政策事件中不同时间节点的政策调适，会带来明显不同甚至相互矛盾的结果。这是因为，政策调适的效果不仅受到政策执行者与政策对象的联结范围与程度影响，也受到科层组织的结构性特点影响。也就是说，基层官员仅仅出于完成任务逻辑、事本主义逻辑的政策调适，反而会因为缺乏对政策目标群体的价值偏好关注，导致基层治理体系的韧性不足。可以进一步说，这些非意料的后果为“调适性联结”机制的启动和行使在无形中设置了限制条件，因而需要进一步讨论说明。

3.调适性联结：基层政府政策执行力

演变的理论分析框架

3.1“调适性联结”机制的发生情境与理论内涵

为了克服科层运作的固有缺陷和推动政策任务落实，基层政府在政策执行中常面临对某些治理模式的选择，如正式与非正式、非理性与合理性、统一性与灵活性等等。从这些治理模式出发可以看到，基层政府在政策执行中特有的政策目标“调适”与地方关系网络“联结”逻辑。譬如，为了开展政策动员，往往需要依靠领导小组或项目制的成立，来调动地方社会参与的积极性；为了集中有限时间完成中心工作，就需要借助行政包干机制，打破常规科层体制进而实现多主体联动；为了培育地方产业经济，就需要建构地方政策网络以实现协作分工。这些治理模式的复合状态和混合性使用表明，基层政府虽嵌入于科层组织和所在的任务情境，但是却具备一定自主性执行能力，学者将这种政府拥有的自主性能力称为“嵌入性自主”。从上述分析来看，嵌入性自主实际上为“调适性联结”机制的发生提供了前提条件。

“调适性联结”机制由“调适”与“联结”两个方面构成：（1）基层政府政策执行力的“调适”。这里的“调适”并不是指一种对政策目标群体进行简单差别化对待的基层执行方式，而是政策执行者依据任务环境的需要，形成的具有不同调适特征的政策执行手段。这种政策调适手段既是对上级政策目标的优先次序回应的表现，也是对地方政策执行灵活性边界加以规范的运用。但这种政策调适手段因目标约束这一结构性因素在不同节点带来的影响，因而具有明显不同甚至相互矛盾的特征。（2）基层政府政策执行力的“联结”。为了更好地完成政策目标，任何一项政策都需经历与政策目标群体不同程度的联。在此联结过程中，政策对象因为与政策产生某种政策网络联结，而在经济、心理或社会上获得某种政策利益，但这种“补偿”作用有可能会加剧政策冲突，进而导致失控的危险和高昂的交易成本产生。因此，政策执行者往往采用大量的调适手段减少政策带来的“隐性”冲突，但这反过来又影响政策主客体间的联结。从这个角度来说，“调适性联结”反映的是基层政府为达成某种政策目标，对组织任务情境加以适应与调整的政策执行过程。这种政策执行过程可以从政绩考核的压力、政策执行的共识程度、任务流程安排的“任意性”、政策工具选择的自主性四个方面进行观察。

3.2 政策执行力演变的约束性条件：影响“调适性联结”机制的因素

根据上述对“调适性联结”机制内涵的分析，可以发现基层官员在政策执行中不仅受到结构性因素的影响，也受到行动者能动性的约束。为此，下面从这两个方面展开分析，以观察那些限制性因素影响着“调适性联结”机制的作用发挥。一方面，借鉴陈家建等学者的研究提炼出影响科层组织政策执行的结构性因素，即目标约束；另一方面，根据张彦、李汉林的研究，从组织成员动机、话语两个抽象维度观察行动者的能动性过程对政策网络联结形式造成的影响。

（1）目标约束：不同政策属性和政策内容的公共政策在政策实施过程中有着不同或不同阶段的目标约束作用。这种作用既有可能体现由政策属性而延伸出的对基层政府部门财政、人事与制度的硬性约束，也有可能是与执行的具体政策目标相关的软约束。在一定程度上，目标约束既影响着政策目标群体对立情绪的聚集程度和速度，又决定政策执行模式发生变化的概率。例如，当政策执行者受到过强的目标约束时，只能将更多的注意力和相应的资源分配到上级政府关心的政策意图和目标期望，而无法在政策执行中表现出政策受众的价值偏好。但问题在于，政策执行的效果是取决于执行主体和目标群体根据任务环境的相互调适程度。政策执行者若忽视与目标群体的联结，单向控制整个政策执行过程，这就可能会使得目标群体对政策执行的配合度以及对政府的权威认可度不高，而这反过来又会影响政策目标的预期实现。为了推进政策目标的实现，基层部门可能会对政策执行的形态做出调整。从这个角度来说，目标约束这一维度并不只是对政策执行者的行为方式产生作用，政策执行场域中参与者的互动空间与利益诉求形式，也会受到目标约束的结构性特征影响。

（2）动机维度。动机作为个体与外界环境互动的反映，体现的是以个体行动导向为特定目标实现的心理倾向或内部驱动力。这种心理倾向或内部驱动力，只有能够满足个体某种需求的诱因出现后，才会进一步转换为具体的政策执行动机，最终影响政策执行的效果。也就是说，一旦这些个人（政策执行者、目标群体）对政策缺乏某种权力性、利益性或自我价值等需求时，不可避免地就会导致政策流于形式，政策无法进一步落实。而当这些个人对政策产生政治或经济等某种需求后，公共政策往往会顺利“实施”。这是因为，这些个体的利益需求是否满足，对政策执行的行为动机指向甚至是政策执行效果均有着强烈的刺激作用。从这个角度来说，动机是一个在公共政策执行中观察相关行动者能动性过程的重要维度。

（3）话语维度。任何特定的行业或地方场域均拥有独特的话语，它们不仅能用来识别社会群体中的自我身份特征，还能用来观察群体为实现群体活动目标而团结协作的状态。在公共政策执行过程中，一旦两个或两个以上的关键参与者出现话语“不兼容”状态时，基层政府就可能面临组织成员沟通失败，甚至是政策任务无法完成的困境。因为话语体系的不兼容会使组织陷入“分裂”的工作氛围，以及较差的组织内在秩序。一些学者认为，解决这一问题的关键在于，在整个政策执行过程中融入大量的政治话语。本文并不否认“政治话语”所隐含的巨大政治势能和作用，但基层日常的“政治话语”有可能因位阶和权威性的不同而出现无法匹配和融入的情形。因而，在日常实践中，通过伦理和道义的形塑方式促进地方场域或行业话语体系的“桥接通约”，便成为降低基层政策执行成本的“联结”选择。

3.3 政策执行力的演变：“调适性联结”机制分析的理论价值

“调适性联结”机制分析的理论价值在于，首先它从“结构-行动者”的分析视角出发，强调了“政策执行力的调适必然能提升基层治理效能”这一理论预设可能存在的偏误。其次，“调适性联结”机制的实践应用说明，研究者对基层政府常规治理与运动式治理的“二元划分”判断，可能会忽视中国基层政府治理模式之间的动态融合特征，以及中国政治制度具有的治理韧性。最后，“调适性联结”的理论分析思路，与“政治势能”、“锦标赛激励”分析思路相比，一定程度上可能对丰富多样的基层政府行为特点给出满意的解释。这是因为，大多数基层官员的日常工作约束并不是简单的来自锦标赛激励或政治势能，而是更多地受到任务环境的影响。此外，对于那些任务环境嵌入于组织外部环境、组织间关系网络的基层部门而言，完成任务所需的复杂关系非基层部门的“权威”或“激励”所能控制。这些因素使得基层官员在政策执行中并非表现出前后一致、有激励预期的行为轨迹，而这一点与锦标赛模式、政治势能的理论预期有着明显差异。因此，本文尝试从“调适性联结”机制层面分析政策执行力演变的深层原因（如图1所示）。

4.基层政府“调适性联结”的

政策执行过程分析

4.1“调适性联结”产生的政策背景：目标界定与角色关联

本文选择中国西部D县的农发项目作为个案，主要是基于以下三方面的考虑：一是对政策执行力演变过程与原因特征的研究，需要长时段的历时性案例；二是着眼于目前基层政府实施项目制的普遍性现实，从项目领域考察基层政府的执行特征，能展现出较为丰富的细节与一般性规律；三是考虑到研究资料的完整性和可行性，持续的个案较可能反映出更为完整的因果链条和事物关系。

D县地处娄山与武陵山山系的交汇处，县城距G省省会约334公里，离著名的梵净山风景区约130公里。全县总人口54万人，面积2072平方千米，是一个以土家族、苗族为主的少数民族地区，拥良好的产业基础。2014年在上级政府的要求下，D县外资中心针对原有合作组织难以带动农民增收、实现产业扶贫等问题，引进了以世界银行贷款农村发展项目为首的产业扶贫项目（本文简称为“农发项目”）。但是，由于该县申报的产业项目形式不具规范性，因而在省扶贫办、外资中心领导的“安排”下，被要求做出调整（如表1所示）。在此项目调整之后，D县于2014年11月获得世行农发项目总投资6646．66万元，其中包括国家配套资金1850．27万元，D县政府承诺配套农发项目资金500万元。（访谈记录：外资中心主任-LZR，20170714）

4.2“调适性联结”的初始阶段：动机诱导与话语构建

2015年年初，D县为尽快开展项目，将该项目与县级扶贫任务目标结合，对农发项目进行动员部署：首先，单独成立世行外资中心办公室，由世行外资中心主任牵头，按照县级-乡镇-村委的动员思路，组织各合作社申报并撰写项目计划书；其次，按照世行要求对项目设计内容、地点以及申请人资格逐一核查，交由省扶贫办评估和监测；最后，由第三方组织（省级科研专家）对项目投资计划书审查，省扶贫办签批，翻译修改后报备世界银行。在这一操作路径下，D县最终将项目确定为基础条件较好的天麻、核桃与马铃薯产业，共计21个子项目，覆盖农户人口64345人（如表2所示）。

当追问这一项目动员思路是如何而来时，世行外资中心主任回忆到：

“世行农发项目是我们县第一次接触，这个项目比以往财政项目难操作。当时世行考察团来考察，领导比较重视，所以我们县针对我们的明星产业天麻和扶贫大目标做出了思路整合。而且2016年初，我们通过项目给所在的驻村书记待遇补偿，很多问题像妇女贫困户占比、农民社员数量、项目覆盖区域面积都解决了。还有像产业路、灌溉设施这些涉及财政扶贫资金的项目乡镇可以先使用，不够的话再与农发项目资金结合。”（访谈记录：世行外资中心主任－YZH，20170715）

县扶贫办主任ZQY做出补充：

“因为世行项目资金可以与扶贫资金结合，用于基础设施修建和脱贫攻坚指标任务。所以我们可以利用该笔资金发展贫困农户加入合作社，解决农民就业问题。而且一般合作社理事长我们都是找有市场经验、在当地有声望的，这样可以避免一些项目动员问题和市场问题。比如天麻、马铃薯项目，很多农户实际上都愿意加入到合作社，但他们不相信合作社＋公司的方式，但在乡政府和村支书的协助下，承诺给他们带来至少保底分红以后，他们就积极加进来了。这样一来，我们项目一年之内就建设完成，但是农民自身素质和现代化农业技术能力不够，一直都是我们推行合作社项目的最大难题。”（访谈记录：县扶贫办主任ZQY，20170715）

通过上述材料可以看到，在农民科学种植技术培训、脱贫攻坚指标任务以及市场品牌销售等方面，不同身份的政策执行者、公司、合作社以及农民参与项目的动机有所不同。但是，这些“动机”在政策执行者的“诱导”下大多积极且具有可协调性，对政策动员效果具有正向刺激性作用。例如，通过明确对乡镇、村支两委资金补偿的预期，在社员数量、就业与分红方面表现出政策受众的价值偏好，进而为项目的迅速动员奠定基础。除此之外，在上述材料中还可以看到，基层政府更愿意与基础条件较好的地区构建地方社会联结网络。这种倾向在政策执行者对项目资金、项目区域进行“自主”划分的方式中得到佐证。值得追问的是，这种政策执行方式，其他项目成员为何可以接受呢？笔者认为原因有两个方面：

一是目标约束的作用。处于科层“组成部分”之外的项目成员，同样需遵守科层组织提出的目标约束要求。这是因为，一方面项目成员用以追求自身利益的渠道，是建立在政策执行系统和相应的权威关系之上的；另一方面基层政府对于许多地方资源有垄断的治理权，有对相关政策的解释执行权，处于科层体系之外的项目成员需通过完成政府摊派的目标任务而建立起互惠关系，以期在其他方中获得回报。

二是话语体系的构建作用。基层政府通过“道义关系”、“接地气”和“政治话语”等调适方式，与项目成员搭建起共通的话语体系，为政策动员工作、组织内部秩序的“形塑”和项目凝聚力带来了极大的帮助。比如，基层官员通过项目的形式表达出对村干部、农民等职业群体的“道义”与照顾；通过寻找有声望的当地人进行“牵线搭桥”；还可能是通过项目宣讲“政治任务”等等。但是，这一系列频繁调适也使基层政府的工作重心逐渐发生偏移，导致与政策目标相悖的行为产生。例如，基层政府将项目资金大量用作项目乡镇的基础设施修建，申请多个子项目而不考虑项目周期问题，扩大项目覆盖区域等等。

4.3“调适性联结”的二次补充过程：政策工具应用与规范性调整

所谓“二次补充”，是指政策执行者面对任务境的不确定性所做出的一种改变与应对。这种应对往往会导致项目发生重大变化。因此，相较于农发项目的初始联结而言，第二次的补充联结涉及到项目规范性调整的几个方面：产业数量、资金投入方向和项目实施区域规划（如图2所示）。

2017年，G省外资中心要求各项目县据《世行农发项目中期评估和调整的通知》作出相关整改：

“根据要求调整项目单位重新申报产业，按照‘实施－验收－资金补助’的方式使用国内配套资金，争取获得省级项目奖励。利用已有的产业销路带动合作社发展，降低普通种植业的投资风险。村支两委应调整合作社贫困户覆盖比例，删除不符合识别标准的农户。合作社理事长应及时上报与财政资金矛盾的世行资金，根据世行要求调整资金用途后，像马铃薯、核桃项目可用作市场开发和产业运行风险防范。”（访谈资料：扶贫办外资中心主任-YZH，20171129）

D县扶贫办主任为解决上述问题，采取了以强制性政策工具为主、混合性政策工具为辅的政策执行手段。在强制性政策工具方面，D县将项目执行情况纳入晋升考核范围，对该项目中的人员进行中期、年度评比表彰；“借助”驻村干部和3名项目临时辅导员，对所有合作社项目开展全面摸底工作其中，包括对合作社整合组建、项目实施区域调整、打造产业品牌、贫困户识别以及数据信息录入汇总等不同方面的指导协助；与县农业局、县人事部门和各项目乡镇开展合作，对项目管理人员实施年度培训4期、农民技术能力培训6期，并给予相应补贴。在混合性政策工具方面，D县扶贫办主任一方面要求合作社辅导员、理事长和村支书熟知项目工作程序，定时开展合作社成员大会；另一方面，也明确强调世行项目规则中妇女、少数民族代表在合作社中应享受的话语权和分红比例。

对此，核桃项目的理事长表达了看法：

“我很理解上面的做法，我们村外出人员太多了，所以被纳入到其他项目村。但这种合作社联社的做法对我们整合资源、打造产业品牌优势是有利的。而且，当初这个机会也是领导给的，我们合作社的人无论如何都会支持领导的安排，毕竟我们离调整后的项目点很近，我们几个负责人可以一起做大项目，将附近农民的土地、资金和技术以标准形式纳入合作社，自然他们分红和工作的机会都多。”（访谈：FXX乡镇CMW核桃合作社，20171130）

SLK马铃薯合作社理事对这一看法也表示赞同与支持，并认为扶贫办主任的安排是对本县马铃薯产业、农民未来发展的“合理考虑”。随后，D县扶贫办领导班子在项目座谈会之后，拟定了一份农发项目规范性调整报告上交到省扶贫办。在项目调整之后，2018年D县农发项目便以考评82分成绩（第一名）获得了省扶贫项目资金300万元的奖励。与此同时，D县扶贫外资中心主任晋升为扶贫办副主任，农发项目中的三个天麻合作社也成为G省产业扶贫项目中的“典型”，其他项目也获得相应的支持：包括省科技厅、农科院的技术专家人力支持，天麻协会的市场带动、财政涉农资金以及产业扶贫基金。

在该环节中，可以看到基层政府围绕“项目规范调整”这一目标约束，应用了多样化的政策执行工具：一方面基层政府通过强制性的政策执行具，明确为每一项目提供人员指导、公共培训以及技术治理手段，强调乡镇和其他社会力量需要服从组织，落实项目规范性调整的任务；另一方面，基层政府运用混合性政策执行工具，将项目的具体实施和执行权留给相应的责任人，但又保留随时检查验收的权力，以辅助完成项目涉及到的调整工作。尽管这一次“调适性联结”执行，得到了政策目标群体的认可，农发项目也因此获得“项目达标赛”的一系列表彰奖励。例如，基层政府通过讲“政治”的形式，明确强调任务晋升考核与典型项目树立这两个任务在项目规范调整中的重要性；通过“道义调适”和社会伦理约束的形式，将项目实施区域、产业数量进行规范化调整与整合。值得注意的是，这一阶段中“调适性联结”机制的应用也引发一些新的项目治理问题：一方面，农发项目因为基层执行者频繁调适，而忽视或弱化项目治理的常规化、制度化建设，从而给基层治理埋下隐患。比如，基层政府更加着眼于短期内能实现的政策指标或任务，而忽视对项目制结构特点和项目流程设置的整体性把控。这可以从D县最初的产业扶贫思路，逐渐转变为成立地方合作联社、打造产业品牌的现实依据中得到佐证。另一方面，农发项目还因为政策工具之间缺乏有机组合，而导致间断性治理问题产生。比如，基层政府更注重上级政府明确的任务指标，而对上级未曾关注的合作社内部建设问题（如普通农户的话语权和分红比例占比、合作社入股形式的合理性）则暂不予考虑。

4.4“调适性联结”带来的政策结果

值得追问的是，为什么看似获得项目奖励、项目执行效果较好的农发项目，在后续的项目考核阶段还会出现诸多问题呢？为此，不妨以农发项目的考核结果为切入点，观察这种行为对基层治理带来的整体影响。在2018年的一次调查中，笔者发现D县农发项目因多个子项目存在违规问题而被责令调整（如表3所示）。这正是G省审计厅、财政厅以及扶贫办领导小组的项目督查结果。

为了妥善处理表格中描述的这些问题，D县做出以下调整：

“按照G省扶贫办要求，将农业支柱现代化发展板块的市县级配套资金、项目奖励资金，分别用于各子项目的管理监测，以及重点天麻项目的后期开发、品牌塑造。对违规项目进行整顿，为农发项目增添采购、数据录入监测、财务以及项目管理人员4名。如果还涉及到土地纠纷、项目区调整等问题，按照流程给乡镇反馈。但是项目负责人想侵吞国有资产，不按规矩办事，马上给上级反映替换，该调整调整，该撤销撤销。”（访谈资料：世行外资中心新聘主任-LCT，20181212）

CL天麻项目的理事长则表示：

“我并不清楚，这个项目到底要求什么。什么财务、什么监测我没听过。领导也没有给我说，我们一直都是围绕贫困户开展合作社。大家有钱赚就行了，现在想让我退出合作社，我还不想做了。”（访谈资料：CL天麻合作社理事长-ZYF，20181214）

不难发现，即使是获得G省项目奖励的D县，也存在许多政策执行问题。这些问题既反映出共识达成的有限性，又反映出“调适性联结”的治理机制特征以及限度，实际上都深深扎根于地方项目的历史变化过程中。因为政策执行达成的共识程度、项目流程安排以及执行工具的选择，并非清晰地依照上级政治意志或势能而来，而是在“调适性联结”的作用基础上，基层政府按照任务环境的变化要求，进行项目治理的实质性结果：在农发项目最终的考核阶段，基层项目治理的不可持续性问题因“指标考核”这一目标约束的到来而被立刻显现出来。比如，仅仅关注扶贫指标、产业扶贫典型、项目实施周期等项目当前阶段需要关注的任务，而对于项目财务、报账系统以及采购等系统性问题的较少关注，导致项目前景不强等问题出现；基层政府利用农发项目而构建的地方联结网络关系，也因联结关系松散、间断的不稳定性和不规范性而逐渐失去作用，最终造成项目主体关系的强制终结。这在最初能与当地政府“讲情面”的CL天麻、CMW核桃项目负责人，但在违反组织原则的情况下仍需“让出”合作社理事长一职的现象中可见一斑。表面上看这可能是受权力支配的组织原则所代表的一种正式组织权威对项目合法性考核后的结果，但事实上则是由于对项目的“模糊”调适而相对忽视了制度规范，最终导致项目资源无法“下沉”的后果。

5.调适性联结：基层政府政策

执行力演变的机理

在中国，基层政府执行政策的状态常常有着不同的变化差异，但这种差异并不能简单归咎于某种制度性因素或激励手段的差异性所带来的治理结果。因为该现象大量重复的发生意味着背后存在着一套稳定的机制在不断塑造此类事实。基于对上文分析的总结概括，可以发现政策执行力演变的机理过程主要由以下四个相互作用的环节构成：一是政绩考核需要；二是政策执行的共识程度；三是任务流程安排；四是政策工具选择。

5.1 政绩考核需要

基层政府政策执行的重心较可能是围绕着每一个政绩考核指标而展开。这是因为，独特的政府运行体制使得基层政府并不总是按照预期的理性运行设计执行政策，而是在执行政策的过程中不断受到政绩考核指标的制约。但是，并非所有的政绩考核指标都存在于一个政绩考核标准体系中，而是存在“软”、“硬”指标之分。通常情况下，硬指标带来的目标约束力较强，基层政府会优先处理。而在这种任务排序的过程中，基层政府与其他社会主体之间的边界和关系也会因此发生相应的变化。当然，之所以会发生相应的变化，较可能是由于基层政府要保持一个动员型联结结构，即具有角色分工，可以动态调整关系，但又不精细的组织结构，以应对来自上级政府的政绩考核要求。例如，在农发项目缔结的初始阶段，D县政府为完成上级政府的扶贫指标要求，而与各级乡镇政府、村支两委以及合作社负责人成立了以农发项目动员工作为中心的领导小组；在农发项目的“二次补充”阶段，D县政府则为了完成项目中期评估，获取项目奖励与“荣誉”，而对农发项目的实施内容与规范性进行了修正。在这一环节中，D县政府与项目乡镇、合作社负责人之间的关系也发生了实质性变化；而在农发项目最终的考核阶段，可以看到基层政府为“完成”项目整改任务，而对违规项目做出的“模糊性”调整。这种调整方式不仅容易增加农发项目冲突的程度，更容易诱致政策执行者大量的“走过场”式行为产生。因此，从这个角度来说，在政绩考核的压力下，基层政府并非完全按照理性设计的方式执行政策，而是在突如其来的上级“命令”要求下与基层达成所需不同的“调适性联结”。这种“调适性联结”在某种程度上既可以诱发政府部门的组织变革（如农发项目中重新设立专职部门，引入财会、管理人员），也可以影响到基层官员考核任务完成的效率与精准度。

5.2 政策执行的共识程度

在农发项目中，政策执行的压力使得基层执行者在任何阶段，都需要考量不同的上级任务要求；而政策执行的适用性，又使得基层执行者在每一阶段都需要对地方社会主体的需求做出不同的回应。在这种不断考量与回应的过程中，基层政府的执行力会表现出一种调适演变的特征。当然，这种调适演变并非是静态均衡的，而是会基于政策共同体的共识联结程度的变化而发生改变：当政策执行的共识程度较高时，合意性的政策网络联结关系可能为政策以共识解决分歧的方式，提供主观同意的认知基础以及兼容的话语体系；与之相反，当政策执行的共识程度较低时，基于低水平信息构建的政策执行共识，很可能会阻碍集体行动，进而使政策共同体异化为一种“虚假共识”的组织形态。这种“虚假”的政策执行共识，不仅会导致主体之间不信任，无法继续合作的情况发生，还会引致基层政府承担巨大的政治压力，以及一系列负面后果：在农发项目初始缔结阶段，可以看到作为政治行动者的基层官员，因为政治话语的逻辑转换问题，导致农户或合作社负责人对政策不理解，对政策动员工作不支持的情况发生；在农发项目“二次补充”阶段，亦可以看到当D县基层政府成为农发项目中的“单一”行动主体时，农发项目出现的上下级交流不足，项目政策目标与地方实践脱离的“两张皮”现象；在农发项目考核阶段中，还可以看到当乡镇与村支两委、企业之间形成“长期联盟”后所产生的项目不可持续性问题，一方面导致多数农发项目负责人俘获政策资源等问题产生，另一方面决定了资源禀赋较差的政策服务对象（农户）一直位于合作社的边缘地位，并且无法享受公平的利益分红。这些分析意味着单纯通过政策“虚假”宣传或利益妥协策略建筑的“共识”难以持续，它并不会为基层政策执行的效果、政策执行力的提升带来多大的帮助。这是因为基层政策的执行通常涉及多个行动者，各行动者间的“共识”强度，包括动机一致性、信息沟通程度和话语兼容性等，影响着基层政府项目执行的效果和预期。

5.3 任务流程安排

所谓任务流程安排，是指基层政府在政策执行中围绕公共利益目标，对整个公共服务或公共管理作业的过程。通常情况下，基层政府会针对每一个具体的目标约束做出不同的任务流程安排。即使是在同一个政策事件下，同一地区、同样组织结构的政府也会因为任务环境的差异而形成不同的任安排。那么，在不同的任务环境下，科层组织形塑的任务流程安排为什么不同呢？事实上，在农发项目案例中可以看到，每一阶段关于农发项目的任务流程安排中，通常都会“夹杂”着一种特殊的调适空间，以便为该政策的执行留有“回旋的余地”。依托于这一调适空间，上级政府可以按照政策目标约束不断调适基层政府的执行“空间”，达到监督的治理效果；政策目标群体也可以通过不同的嵌入方式联结到基层治理结构，获取与自身相关的利益；而对于基层政府而言，无论上级如何变动要求，这套具备可调适性特点的任务流程安排，都可以将不同目标、资源和政策目标群体纳入到公共政策执行中，最终使得每一个具体的政策目标分解落地。一方面，基层政府既可以通过该任务流程安排模式超越原有官僚运作路径；另一方面，可以通过该模式建立新的分工体系，实现常规运作，为公共政策的任务分解和执行提供科层基础。这在D县为完成对农发项目的动员部署成立世行领导小组，以及为调整农发项目规范性和完成考核整改任务，动态调整项目程序化执行方式和内容的过程中可见一斑。需注意的是，这套具备“调适性”特征的任务流程安排，虽然能通过融入“运动”的元素来达到常规治理的目的，减少基层治理的成本，但却有可能因政策任务安排方式的频繁更换或调适，而相对忽视了制度规范，并由此加剧基层治理的矛盾危机。从这个意义上来说，“政策调适必然能提升基层治理效能”这一理论预设是存在偏误的。

5.4 政策工具选择

科层组织执行公共政策的过程，会涉及执行者对政策工具如何选择的问题。而政策工具的选择又与政策执行的效果密切相关。因而，在政策过程中，政策工具可以成为观察政策执行效果的一个重要切入点。在农发项目案例中，基层政府在不同任务阶段对政策工具有着不同的选择与运用，其产生的效果各不相同。表面上看，作为权力、政治要素支配的强制性工具，的确与作为“情面和交情”要素占主导地位的混合性工具形成了明显的互补，且在一定程度上也促进了项目任务的实施与完成。事实上，正是因为这两种政策工具缺乏有机组合，调适的不够精细，才最终导致项目在考核中出现内容空白与缺陷。在前一种政策工具中，行政性的规则和政治意识形态，虽能够要求下级服从上级，但这一约束的前提是项目中存在着与之对应的权责关系。而在农发项目中，村干部和临时辅导员并不具有正式编制，当他们受到的约束强度过弱时，许多工作就可能未严格按照上级要求进行。在后一种政策工具中，情面和交情的确能作为强制性执行的补充机制，提升政策执行者实施项目的积极性。但这种补充机制，并不会存在于所有项目任务中，因为它作为一种稀缺性关系资源，较可能只存在于紧急的任务中。从这个角度来说，在不同任务情境下，基层政府的政策执行工具会有所不同，而这种不同较可能导致基层政府执行力发生演变。具体而言，在政策执行的“最后一公里”，当政策执行者选择的政策工具能够起到协调行动者动机、话语体系的作用时很可能使得基层政府的政策执行力得到增强。反之，当政策工具在项目中交叉使用，但又存在明显的空白与缺陷时，基层执行者就可能因为无法调适好政策目标与相关影响因素的匹配关系，进而导致政策执行遭受阻碍，政策执行力无法有效发挥。

6.结论与讨论

针对“公共政策执行力的动态演变”现象，学界从政治势能、晋升激励、适应性治理等过多个角度揭示了公共政策执行力增强或变弱的原因。与以往研究思路不同的是，本文尝试从“调适性联结”的角度，对公共政策执行力为何发生演变的问题进行讨论：首先，这一研究思路不限于对影响公共政策执行力的单一前置性因素讨论，而是将分析重点转向一个更具整体性的“结构-行动者”分析层面，突出政策执行中能动性与结构性因素之间的交互作用对政策执行力带来的影响。其次，“调适性联结”的理论思路强调“政策执行力的调适并不必然能提升基层治理效能”，这一理论预设与调适性治理强调的“调适能提升治理效能”的分析思路有所不同。事实上，政策执行力的调适并不必然导致基层治理效能的提升，一定程度上反而导致基层治理的意外性后果产生。最后，“调适性联结”的理论分析思路，在某种意义上与“政治势能”、“晋升激励”的分析思路形成“补”，为研究者提供了另一种透视基层政策执行的研究路径。在此基础上，本文借助“调适性联结”的理论分析思路，对中国西部F县的农发项目进行实证考察，得出以下初步结论：

（1）基层政府政策执行力发生演变的主要原因，在于“调适性联结”机制在基层政策执行中有意设计或被迫变更的应用。一方面，基层政府可根据任务需要而与目标群体达成不同程度的联结，以此调整地方政策执行中的灵活性边界。另一方面，基层政府可根据上级政策目标而将任务工作进行优先次序的调适回应，以此缓解来自上级政府的执行压力。这种应用使得基层官员在“嵌入性自主”的发生情境下，拥有大量灵活多变、临时应对，但又明显对任务目标所对应的代价和收益有一种动态权衡的行为策略。这些策略使得基层官员在政策执行并非表现出前后一致、有激励预期的理性行为轨迹，而是针对接踵而至的各种政策事件做出反应。这一点恰好说明基层政府的政策执行力为何在不同时间节点上，有着明显不同甚至是相互矛盾的效果。

（2）基层政府政策执行力演变的规律，主要表现在以下四个方面：政绩考核需要、政策执行的共识程度、任务流程安排以及政策工具选择。这四个方面相互联系，但却各有特点。在政绩考核方面，基层政府主要是为应对上级考核压力和避责，而对政策执行模式进行调适；在政策执行的共识程度方面，基层官员主要是为增加政策适用性，而对同一政策之下的参与主体关联度进行调整；在任务流程安排方面，基层官员主要是为推进政策目标的方案落实，而对操作程序进行的调试改进；在政策工具方面，基层官员主要是为了让政治性下沉，即使组织权威关系逐渐正式化与制度化，而对治理工具进行的动态选择。从这些分析来看，不同方面的“调适性联结”对政策执行的效果是有着不同意义的。

（3）农发项目的案例分析表明，基层政府对“调适性联结”机制的应用，不仅受到目标约束这一结构性因素的影响，也受到行动者动机与话语选择的能动性约束。具体而言，在不同的目标约束条件下，政策执行者对政策进行调适的方向有所不同，这种调适势必会引起行动者动机与话语选择的变化，而这反过来又会影响政策调适的方向。此外，农发项目个案也表明，“调适性联结”的治理方式虽能加速基层政策的创新扩散，增强基层政府有效治理的能力，但也可能导致基层出现失控的危险和高昂的交易成本。当然，这也是基层政府为何在政策执行中难以对“灵活性”与“偏离执行”进行把握的原因。

进一步看，本文提出的“调适性联结”机制不仅对公共政策执行力演变的现象给出一个新的解释，它还从侧面反映了政府治理过程中的一种“适变”治理。该治理模式存在的目的并不仅仅是为了应对一统体制中存在的组织困难，更多的是为了使政府与社会间的关系能够在治理现代化进程中得到“调适”，即在国家政权对社会实施强有力的组织控制的同时，通过社会制度的中介作用给予社会解决冲突问题的渠道和反馈空间。但是，这种“调适”还有可能加剧与政府治理目标间的偏离，而带来不利甚至是相反的治理效果。总体而言，“调适性联结”机制的存在并不是任意的，而是建筑在稳定的组织基础和制度环境之上的，是现有政府治理运行机制中的一个有机部分。当然，本文仅仅是从单一的农业项目个案中，发现“调适性联结”机制对于公共政策执行的解释作用，所以留下了一些力所未及之处：首先，不同政策类型、参与部门的多样组合，很可能导致公共政策执行情况与农发项目案例存在较大差异，因而对政策执行运作机制的分析可能会出现一定程度的偏误；其次，如何在更加复杂的科层体系、国家治理中提炼出其他一些关键维度，用以充实“调适性联结”机制，还需要与既有的政策执行研究充分结合；最后，如何针对“调适性联结”机制对基层政府政策执行带来的效果开展大样本的数据检验，是未来进一步研究所面临的主要问题。

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本期来源：《公共管理学报》2021年第2期

编辑：温静瑶

校对：蔡龚涛

审核：光 涵