李德国：服务设计如何推动公共部门的价值创造？丨对话佳作068期
嘉宾介绍
李德国，博士，厦门大学公共政策研究院副教授，公共事务学院公共管理系副系主任（主持工作）。2004年获得厦门大学管理学学士，2007年获得上海交通大学法学硕士，2010年获得厦门大学管理学博士。福建省社会科学研究基地厦门大学公共服务质量研究中心副主任。美国哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者（2016.8-2017.8）、美国亚利桑那州立大学访问学者（2009.8-2010.8）。曾获得福建省第十三届社会科学优秀成果奖二等奖（2019年）、全国优秀博士学位论文提名奖（2014年）等荣誉称号。主持国家社科基金后期资助项目2项，国家自然科学基金青年项目1项，教育部人文社科基金青年项目1项以及10余项地方决策咨询项目。在《中国行政管理》《公共行政评论》《中国高校社会科学》等专业期刊发表论文30余篇。
访谈实录
Q1：您可以简单介绍一下您在《中国行政管理》2021年第4期发表的文章吗？
李德国：本文旨在国内公共管理、公共服务研究领域引入“设计”这一概念，探讨“设计”创造公共价值的逻辑机制，并通过办事指南这一微观切口进行实证分析。赫伯特·西蒙在20世纪60年代提出“设计科学”的概念，批评高等教育领域——无论是工程学院、医学院还是商学院、法学院——过于重视数理与分析，放弃了“设计”这门制造人工物的科学。近年来，在行为科学的推动之下，“设计”这一概念获得了更多的关注，越来越多的国家设计使用行为设计思维（Behavior Design Thinking）去改善公共服务，甚至成立了各种类型的政府创新实验来对这些方式进行验证与应用分析。这篇文章就是在这样的背景中产生的。我们首先对办事指南进行了基于设计思维的实验研究，发现“办事指南”的细节与形式同样重要，经过重新设计的办事指南降低了被调查的认知负荷，提升了心理愉悦感，增添了社会心理层面的公共价值，这一维度恰恰容易被研究者或实务管理者所忽视。同时，我们还通过引入质性研究方法，对实验研究结果进行方法间（Between-Method）“三角互证”（Triangulation），以此增强研究结果的有效性论证。
我们期待通过这篇文章，能够引起更多的学者、同学和管理者关注设计问题。对于公共服务而言，切忌有“酒香不怕巷子深”的思维，而是要从减轻认知负担，创造认知轻松感和愉悦感的角度，打造方便老百姓获得和使用的“接口”或所谓的“界面”。关于这篇文章的具体过程，《中国行政管理》小切口专栏即将推出“背后的故事”，敬请垂阅。
Q2：本文采用实验研究和质性研究相结合的顺序型混合研究方法，您认为两者这一混合研究方法的优势是什么？在公共管理领域有哪些适宜的领域与应用场景？
李德国：混合研究方法能够更好地实现“三角互证”，通过系统的方式克服单一视角的局限性，这一研究途径在复杂的公共管理领域将变得越来越重要。关于定性研究与定量研究能否相结合，不同学者具有不同的看法。我们认为，如果混合研究有助于同时兼顾并发挥两种研究途径在理论和方法上的特点，这种尝试是值得鼓励的。混合研究的优势在于，既有助于研究者对研究问题保持好奇心、开放性以及对方法灵活性，以一种新的思维方式去处理世界的“深度多样性”，如特殊性、不连贯性、变异性、奇特性，又能够减少在方法严格性和结论普遍适用性等方面的损失。
在公共管理领域，涉及艺术与科学相结合的领域（如决策行为与政策风格），涉及多元价值冲突碰撞的领域（如人工智能运用），涉及以问题为中心的知识建构领域（如边缘群体、扶贫等），都适宜开展混合研究。
总之，无论是顺序还是并行式的混合研究，它都秉持一种实用主义的知识观，当我们既需要概况出总体结果，又需要充实个体对某一现象或概念之理解时，这种研究方法就是适合的。
Q3：穆尔提出，公共管理者应利用一切机会创造公共价值。您认为应如何理解这一表述？在面对多元、冲突的公共价值时应如何平衡？
李德国：公共价值管理理论是哈佛大学肯尼迪学院穆尔教授在20世纪90年代针对政府表现出日益强烈的“商业风格”现象的一个回应，时至今日仍有十分重要的意义。关于穆尔的相关著作和理论主张，厦门大学公共政策研究院院长、教授陈振明在其“战略管理的实施与公共价值的创造——评穆尔的《创造公共价值：政府中的战略管理》”（载《东南学术》2006年第2期）一文中进行了全面而深入的总结。
创造公共价值的理论主张尽管基于美国特殊的文化环境和经验，但对于改善我国公共管理同样具有启示性。尤其是，近年来我国基层治理出现了不少“避责”现象，不只是个别干部“为官不为”，还有少数部门只关心内部狭窄的任务，对于利用一切机会创造公共价值，为社会作出更大的贡献方面缺乏勇气、想象和途径。公共价值管理理论有助于我们打破传统关于公共机构或公职人员的定义，激发公共管理的更大想象力。例如，一个图书馆，不止提供阅览服务，还提供课后照顾服务；一个社区，不止是一个生活的空间，还是一个创造社交的场所；一个学校，不止是课堂教育，还可能是一个社区教育的中心。在这个过程中，公共价值被不断创造和增加。
公共价值之间当然会有冲突，重点是要区分哪些是任务性的，哪些是非任务性的。关于这方面的知识，可以参考罗森布鲁姆的非任务性公共价值理论。
Q4：本文从减少“污泥”、转换“语言”和重置“场景”三维度分析基于设计思维的价值创造逻辑，这三维度背后有何理论基础？
李德国：减少“污泥”、转换“语言”和重置“场景”三维度是从定性研究资料中提炼出来的逻辑机制，它从不同维度印证了实验结果的有效性。其中，“污泥”指向认知负荷，即过于专业、繁杂的指南、表格或类似的行政任务，造成了过重的行政负担。对于现实公共服务场景而言，减少“污泥”是一个基本性任务，即避免人们对想要的公共服务，由于过于麻烦而不愿意去获得；转换“语言”是一项锦上添花的工作，即用更加接地气的方式告诉人们应该怎样获取公共服务；重置“场所”即从心理、语言扩展到了行动层面，让服务的使用者以一种更加流畅的方式去获得服务。这三者构成了一个连贯的流程，也在一定程度上印证并扩展了实验研究的结果。关于其背后的理论基础，主要有助推理论、简化政府理论、作为制度的语言理论（可参考文森特·奥斯特罗姆的《民主的意义及民主制度的脆弱性——回应托克维尔的挑战》一书）、服务设计理论等。
Q5：行为公共管理的热潮，对行政负担的重视以及逐渐关注语言的使用共同体现了公共管理研究怎样的趋势？
李德国：近年来，行为公共管理的热潮从国外延伸至了国内，已有不少国内学者做了大量的有益探索，如中国人民大学的马亮教授、中山大学的张书维教授等。首先要明确的是，行为公共管理补充了公共管理非常重要的微观基础部分，这些恰恰是国内公共管理一直以来相对薄弱的研究领域，也是未来发展的重要方向。其次，行为公共管理的发展与行为主义政治学有明显的不同，不局限在认知、感情、态度等领域，而应视为一个“范式”革命，更强调“设计导向”或应用性。第三，要意识到行为公共管理的实践应用也是有前置性条件或基础要求的，不能无视现实环境生搬硬套。例如，在新冠疫情防控中，个别国家或地区过于强调使用助推机制等软工具来引导公民保持社交距离，放弃了具有一定命令性的手段，导致疫情没有被及时控制住。因此，对于行为公共管理要有客观的认识。我们尤其主张开展本土化的行为公共管理研究，挖掘传统智慧，开发基于中国现实特点的案例或理论。
Q6：公共服务的设计及信息呈现的友好度受到哪些因素的影响？当前我国地方政府优化服务设计存在哪些机遇与挑战？
李德国：客观地说，公共服务的设计及信息呈现的友好度处于一种无法完全消除的张力之中，即供给侧的专业性和使用侧的通俗性，这种张力只能尽力去调和，而不是过于侧重某个维度。影响因素包括：第一，政府部门的专业化分工，这导致了公共服务供给容易破碎化，无法以整合或全周期的方式呈现；第二，民众的基础知识和理解能力有限，对于复杂的设计、办事环节难以理解；第三，技术的发展会放大信息呈现的专业性和通俗性之间的矛盾张力，信息呈现友好的网站、应用程序，将办事带上方便快捷的道路，反之可能会损害政府的形象甚至造成舆论危机。
当前我国地方政府还比较缺乏设计意识和相关人才支持，对行政负担、交互性、界面的重视程度不够。不过，在云计算、人工智能、大数据等新兴技术的推动下，我国的公共服务在线上线下协同发展方面出现了前所未有的进展，服务设计理念的引入将会加速这一进展，帮助人们更好地感受到技术带来的便利性。我们主张所有的智慧化公共服务，都应当引入服务设计的理念、原则或评估方式，向民众呈现一个更有质感的公共服务系统。
Q7：政府设置的办事指南面向的群体非常丰富，您认为办事指南的“服务设计”怎样才能覆盖尽可能多的受众？
李德国：办事指南涉及不同层次政府、不同服务群体、不同业务内容，不可能出现一个万能性的设计框架或语言。要覆盖尽可能的受众，可以从以下几个方面入手：一是加强办事指南的整合性设计，以事件为流程去提供全周期性的信息。例如，一个人若需要创业，可能需要咨询指导、资金扶持、税收优惠、人力资源等方面的综合信息，有必要以场景为中心去重构办事指南。二是对办事指南的使用者进行更精准的“画像”，提供更加精细化的信息。例如，残疾人创业又是一个特殊的场景，需要提供更加精细的信息。三是将受众视为是“有限理性”的群体，提供更多“傻瓜相机”式的操作信息，减少认知负荷。
Q8：如今服务设计多与科技相联系，追求“智慧城市”，但这对于年纪较大的人来说可能难以适应，您认为应如何在“科技化”与“服务老年人”之间权衡?
李德国：这是一个很有意义并值得进一步探讨的话题。“科技化”本应该在“服务老年人”方面发挥更重要的作用，两者之间并不是取舍的关系。更加本质的问题是，“科技化”缺少了面向老年人的服务设计思维，没有考虑老年人在视力、听力等生理技能方面的衰退，影响了老年人在智慧公共服务方面的可及性。考虑到老年人群体将越来越多地接受、拥抱现代科技产品，有必要对老年人使用公共服务科技的影响因素进行深入研究，鼓励公共机构开发更多面向老年人的智慧化公共服务产品。
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访谈：张珺 黄扬 姜宝卿 成纪宏 吴芳 高姝蕊
编辑：高姝蕊 姜宝卿
审校：对话佳作版块团队