欧盟还能维持其国际气候领导力吗？一个新的评估框架

编者按 

气候问题近年来愈发成为国际社会关注的焦点，欧盟在追求国际气候问题的领导地位上也一直乐此不疲，但在当前尤其是英国脱欧的背景下欧盟是否还能维持其国际领导地位还有待考虑。为此本期选取了2021年5月发表在Journal of European Public Policy上的一篇文章，它将对欧盟的国际气候领导力进行一次全新系统的评估，从而帮助我们解答这一问题！

作者简介

Sebastian Oberthür：比利时布鲁塞尔自由大学＆东芬兰大学教授

Claire Dupont ：比利时根特大学助理教授

一、引言 


自20世纪90年代初气候变化议题在国际政治中兴起以来，欧盟及其成员国一直在追求国际领导地位。然而，不能将欧盟继续领导视为理所当然，任何进一步改进的潜力都值得探索。在本文中，我们旨在对欧盟国际气候领导地位的过去成就和当代挑战进行全新的全面评估。三个特征将我们的方法与现有文献区分开来，首先，我们系统地关注欧盟领导的内部和外部维度（模范和外交领导力）；其次，我们系统地探索不断变化的框架条件，以此作为调查欧盟适当调整其领导战略程度的基础；第三，我们不关注特定事件或时期，而是评估一段时间内的成就和发展，以此作为确定当代挑战的基础。

总体而言，我们的目标是确定欧盟(1)调动其气候领导能力和(2)适当调整其模范和外交领导力，以最大限度地发挥影响。

二、欧盟的国际气候领导力：评估框架 

（一）欧盟领导力及其评估 

我们从以下命题出发：如果一个行为者在追求公共利益方面比其他人更有雄心，那么他就有资格成为全球气候治理的“领导者”。为了评估欧盟的国际气候领导力，我们认为国际政策产出、结果或影响本身都不是有用或适当的衡量标准，分析目标成就并没有告诉我们如何利用欧盟的影响力潜力。因此，我们将分析工作重点放在评估欧盟的领导方法和行动上。我们将注意力转向调查欧盟是否以及在多大程度上(1)调动了其气候领导能力，以及(2)在此过程中，适当地适应了外部条件。为此，重要的是要确定相关的框架条件以及欧盟领导行动的主要领域，我们接下来将转向这些领域。

（二）框架条件

为了更全面地评估欧盟领导力的努力，我们建议调查关键的框架条件。首先，欧盟的法律制度设置可能会显著塑造和制约欧盟的领导地位。这尤其涉及欧盟与成员国之间在相关政策领域的法律权限分配以及适用的决策程序。其次，根据定义，国际领导力在国际环境中运作，领导者的影响将取决于其政策和战略与国际环境（它共同塑造）的匹配度，包括国际权力、利益（政治）和制度环境（政体）（Bretherton & Vogler, 2006; Schunz, 2019）。

（三）模范领导力和外交领导力

在模范领导力下，我们像许多文献一样专注于内部、国内政策，国内气候政策一般提供三种国际影响手段。首先，它巩固了国际信誉（例如，Parker & Karlsson，2010）。其次，无论国际公信力如何，此类气候行动还可以通过政策学习和传播（这与认知领导力相关，可以通过欧盟外交领导力加以促进）激励其他行动者采用类似政策（Jordan & Huitema，2014）。最后，它可以实质性地激励其他参与者在通过监管调整寻求市场准入时进行调整（Damro, 2012；Goldthau&Sitter, 2015）。

其次，为了评估外交领导力，我们应该调查欧盟(1)在多大程度上有效协调一致/统一，以及(2)是否以适应当前国际形势的方式调动了其能力（Bretherton & Vogler，2006；Schunz, 2019）。尽管在分析上可区分，模范领导和外交领导是相互关联和相互作用的。国内政策可以加强或削弱气候外交（例如，可信度），提供一种重要的国际影响手段（通过市场和监管力量），并为欧盟的国际团结提供条件。反过来，气候外交可以促进政策扩散，并通常带来模范领导力的手段。

（四）评估框架概述 

总之，我们建议重点关注五个相互关联的要素，以对欧盟的国际气候领导力进行系统评估，即：

1.欧盟的国际领导抱负、目标实现（产出）和成果（政策和排放）；

2.欧盟领导的关键框架条件；

3.欧盟作为国际信誉、政策传播和影响手段的模范领导；

4.欧盟的外交领导，包括其一致性和适应不断变化的国际框架条件；

5.欧盟综合运用模范和外交领导力。

三、
欧盟对国际气候领导地位的长期追求 

（一）欧盟的国际政策目标、目标实现和结果

欧盟一直追求主要经济体最雄心勃勃的以科学为基础的国际气候政策目标。它取得的国际成果可能有助于国家气候政策的重大发展，尤其是在 21 世纪，尽管迄今为止对全球温室气体排放的影响有限。根据 2009 年哥本哈根协议和 2010 年坎昆协议，73 个国家做出了到 2020 年的减排承诺，包括所有发达国家和大多数新兴经济体。根据 2015 年巴黎协定，190 多个国家提交了 2025/30 年气候计划。与此同时，国家气候立法尤其在较大的排放国中传播（Iacobuta 等，2018 ）。然而，到目前为止，这一政策进展仅导致全球排放增长放缓，而不是迫切需要的大幅减排（Höhne，2020）

表1 欧盟温室气体减排目标

（二）框架条件

首先，气候和能源政策是一个混合领域，因此欧盟机构及其成员国需要保持一致。气候挑战的跨领域性质进一步强化了这一点，需要将气候政策整合到具有不同欧盟和成员国能力的各种其他部门政策中（例如，农业、发展、贸易等；von Homeyer ，2021）。

此外，在过去几十年中，国际气候政治及其制度框架的三个特殊发展显著改变了欧盟气候领导地位的国际机会结构。第一，二十一世纪的国际气候治理已成为“多中心”，气候变化越来越被认为需要融入许多其他政策领域；其次，国际气候政治格局发生了技术性变化；第三，气候变化已成为地缘政治问题。

（三）模范领导力

欧盟在国内气候政策方面取得了重要进展，从而填补了 1990 年代早期国际公信力的空白（例如，Oberthür & Roche Kelly，2008；Parker & Karlsson，2010）。首先，随着多边气候政策的发展，欧盟定期加强成员国内温室气体减排目标。尽管这些目标不一定完全基于先进的科学知识，但它们一直是主要经济体中最雄心勃勃的，并且越来越符合本世纪中叶的气候中和目标（Torney & O'Gorman，2020；von Homeyer 等，2021)。其次，欧盟还大力发展其气候政策框架，包括其他政策领域的气候政策整合。尽管竞争日益激烈，但欧盟气候政策的制定在国际比较中仍处于领先地位，如今包括监管、基于市场和程序工具的大量组合。最后，国内气候政策作为国际影响力来源的整体重要性日益凸显，气候政策已被理解为进入规模可观的欧洲市场，建立应对气候变化的监管和技术能力，以及支持国际竞争力的重要影响因素。

（四）外交领导力

欧盟已显著加强了其在国际气候外交中的连贯性和统一性的协调。欧盟已从 1990 年代对多边 UNFCCC 进程的强烈关注转向参与各种小多边、多边、跨国和双边论坛和关系（Oberthür & Pallemaerts，2010 年；Wurzel 等，2017 年）。上述协调努力迄今为止主要集中在关键的政府间进程（UNFCCC、G7/20 等），在其他政策领域和跨国倡议方面还有改进的余地。欧盟还根据不断变化的国际气候政治格局调整其外交领导，重新调整了对能力建设和气候融资的支持，这是其气候外交工具箱的关键要素，例如支持（潜在）盟友，包括非洲发展中国家、最不发达国家和小岛屿发展中国家，但欧盟迄今为止缺乏一个明显的定期和持续的大气候战略中心。

四、讨论和结论

我们的方法使我们能够根据一套全面的标准系统地评估欧盟在气候变化方面的领导记录。它基于对模范领导力（可信度、政策学习和传播、市场和监管力量）和外交领导力（连贯性/统一性、适应国际背景）不同方面的系统区分，以及国际气候治理的主要趋势（多中心、多极化、地缘政治）。这使我们能够确定欧盟气候领导力的主要成就和面临的挑战。

在过去的几十年里，欧盟领导层在（1）调动其能力和（2）适应外部条件方面取得了重要成就。欧盟气候领导层未来面临的第一个挑战是如何保持并进一步扩大上述成就，再者提高内部和外部气候政策的连贯性和整合性仍然是一项重大挑战和未开发潜力的来源，欧盟大气候战略可以旨在解决这些问题。但迄今为止，欧盟缺乏一个战略中心，能够在欧盟机构和成员国的最高政治层面协调这一大战略。气候挑战的紧迫性和对国际气候领导力的持续高需求强调了在欧洲绿色协议的背景下进一步思考如何在政策制定和研究方面推进欧盟大气候战略的必要性。

文章来源：The European Union’s international climate leadership: towards a grand climate strategy? , Journal of European Public Policy, 28:7, 1095-1114.

https://doi.org/10.1080/13501763.2021.191821.

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本期编辑 ：谭健翔  邓甜  

审核校对 ：海外板块全体成员