基层协商治理的实践逻辑与制度优化

摘要

基层协商治理是回应基层治理困境、提升基层治理效能的有效方式。协商治理因循协商民主内生型发展路径，是中国特色社会主义协商民主制度优势的具体体现。当前，基层协商治理呈现多层结构式创新，但也因基层治理体制韧性而面临发展阻滞。因此，需要进一步完善制度框架以规范基层治理主体的协商行为，并通过制度设计、执行与变迁促进基层治理体制改革，实现基层协商治理的常态化与规范化。

作者简介

亓子龙，男，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生；

孟燕，女，法学博士，山东大学政治学与公共管理学院博士后研究人员；

方雷，男，法学博士，山东大学人文社科青岛研究院院长，政治学与公共管理学院教授、博士研究生导师。

文章结构

一、协商治理的历史向度与内生路径

二、基层协商治理的生成逻辑与层级结构

三、基层协商治理的发展阻滞与体制韧性

四、基层协商治理的制度完善与路径优化

结语

20 世纪 70 年代末以来，不断深化的改革使中国基层社会结构发生深层次变革，社会利益呈现多元化发展趋势，基层社会治理环境也在过度重视经济增长速度而相对忽视社会发展质量引发的外差效应下发生剧烈变迁。由房屋拆迁、土地征收以及社会服务供给不均衡等问题导致的基层矛盾与抗争行为频发，基层社会在成为自主性发展空间的同时也因风险聚合和冲突滋长而面临传统治理秩序失衡的挑战。在此背景中，协商民主作为治理资源嵌入基层治理，为解决基层治理难题、平衡基层利益诉求、稳定基层治理秩序提供有效工具。对协商治理的内生路径进行历史性考察，聚焦基层协商治理的层级结构、发展阻滞及其制度优化路径，对于进一步激活基层协商治理要素，创新基层协商治理工具，稳定基层治理秩序以及夯实国家治理现代化根基，提供了重要的经验性视角与探索性价值。

一、协商治理的历史向度与内生路径

协商治理是“基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或协调分歧，以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制”。协商治理以协商民主为理念来源，并在协商民主广泛、多层、制度化进程中获取支撑性资源。

在中国，协商民主的发展具有深厚的历史根基。协商作为政治生活中一种特定的交流方式，可追溯至中国传统社会君、臣、民之间的议事行为，内理蕴含“仁”与“民本”等文化基因。近代以来，协商民主与中国共产党领导革命并建立现代人民民主国家具有深刻的契合关系。一方面，协商民主赋予中国共产党优化其革命领导权的政治优势，探索不同政党之间合作的可行机制，为中国的新型政党制度奠定实践基础；另一方面，协商民主在中国共产党领导现代国家建构的过程中与党的群众路线相结合，尊重并形塑人民群众在国家政治生活中的主体地位，以此推动中国现代政治社会结构改革，推进人民民主。由此，1949年后中国的协商民主因循两条内生型发展路径：一是政治协商，以政党合作为基础，以政治协商会议为制度化载体，围绕国家经济、政治、社会发展领域相关的制度设计、方针选择与政策制定等议题开展，形成中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；二是群众协商，以践行群众路线为基本要求，以实现基层群众自治为目标，由党政机关创设协商平台，协商议题聚焦于与基层群众利益密切相关的治理问题，是消解基层风险、稳定基层秩序的民主治理工具。在此基础上，党的十八大提出推进协商民主广泛、多层、制度化发展，并且要完善基层民主制度，加强议事协商。2015年，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步提出，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商，形成“政党—国家—社会”三维关系场景中不同协商渠道协同共进。其中，“在党的层面，创造多党合作中的肝胆相照、荣辱与共的共生格局；在国家层面，创造各民族、各阶级大团结、大发展的共生格局；在社会层面，创造人与人和谐共生，全面发展的共生格局”。

二、基层协商治理的生成逻辑与层级结构

基层协商治理衍生自协商民主实践，它的发展“不仅保障了社会主义协商民主从国家层面到基层治理的政治延续性，而且有效避免了社会结构多元化背景下基层群众动员型与被动式政治参与的弊端”。改革开放以来，国家强制性制度变迁打破总体性社会结构，“社会分化和社会流动的加剧，基层社会体系不再能够保持封闭状态。社会关系和社会联系方式的不断演化和重组”，导致传统基层社会管理理念呈现滞后性，开始向以尊重个人权利和吸纳多元利益为基本要素的社会治理方式过渡。

一是国家强制性制度变迁导致基层社会结构转型，群众获取主体性政治身份，市场与社会组织相对独立发展，奠定基层治理主体多元利益组织化表达的基础。

改革开放以来，市场经济体制改革打破相对凝闭的基层社会结构。在城市，单位制的衰落剥离个人对国家资源分配的过度依赖，个人身份从依附性“单位人”向独立性“社会人”转变。在农村，土地承包制度的变迁加剧农业劳动力剩余，户籍制度的松动促使其摆脱农民身份束缚而涌入城市寻找新的经济收入方式。因此，在中国基层社会的特定地域内或地域之间，归属于不同社会阶层且具有不同社会身份的个体开始呈现主动性流动或体制性流动现象，社会结构在多向流动过程中得以重构，固化的社会逐渐获取自由发展空间。此外，市场经济发展的最直观表现为市场组织的生长与市场经济要素的积累，不断倒逼政府进行职能转变与权力后退，使得社会开始成为独立的资源供给体。在这种发展趋势下，国家与社会间关系不断调适而趋于分疏，社会领域中“出现了新的组织形式，社会有了实质性的自主空间，产生了体制外整合或协调个体与个体或个体与国家关系的‘半官半民’的社团或个体协会”。尽管此时国家仍然对作为集体行动功能性载体与公共服务合作供给者的社会组织进行分类管理，而且初始发展阶段的社会组织具有“官民两重性”特征，但是社会组织的发育明显推动基层社会的再组织化进程，逐渐弥补流动性社会格局下衍生的原子化分布弊端，进一步加快基层社会的结构化和整合化发展。因此，基层群众也开始逐渐获取组织化表达渠道，并通过与基层政府建立有效的政治沟通，缓解基层社会矛盾。

二是社会发展的制度性变迁滞后于经济体制变迁，由此引发一系列社会治理问题。为避免基层治理秩序失衡，基层政府转变治理思维，将基层协商治理作为重要的治理工具嵌入基层治理环境。

协商治理强调受公共问题影响的利益主体通过理性话语交流解决该问题。具体而言，相关主体在遵循协商规则的前提下自主表达偏好并寻求多元利益契合点，以共同制定问题解决方案，是协商治理的内核。在此基础上，基层协商治理成为制度变迁背景下包容多元利益诉求并有序消解基层治理风险的合理选择。根据基层协商治理议题的类型及其所决定的协商治理主体范围，当前基层协商治理呈现多层结构式发展趋势。

第一，关注基层重要方针政策和重大问题的协商治理，协商主体涉及基层党委、基层政府、基层人大、基层政协等方面。该类协商治理议题涵括基层经济、政治、社会发展规划和相关重点问题，需要通过协商凝聚智慧，在契合国家和地方制度与政策原则的前提下，立足基层发展实际，增强基层决策的科学性与民主性。基层群众是该类协商治理的“非在场”参与主体，其意见诉求主要通过基层党委联系服务群众机制、基层人大代表群众机制、基层政协联络群众机制等进行有效输入。

第二，聚焦基层具体治理问题的协商治理，协商主体通常包括基层党政部门和受该问题影响的基层群众，目标旨在通过吸纳群众参与，提升基层治理决策的公众接受度，解决基层群众关心的实际问题，巩固基层治理秩序。通常，该类协商治理具有征询型协商、决策型协商以及维稳型协商等亚类型。其中，征询型协商发生于党政决策之前，基层党政部门利用虚拟对话平台或听证会、议事会等面对面交流方式，向基层群众征求意见或建议，以此作为党政部门决策时的重要依据；决策型协商则发生于决策之中，其通常赋予基层群众实质性决策权力，即基层群众在获知与治理问题相关的真实信息以及党政部门相关人员有效回应其疑问诉求的前提下，通过其间的理性协商对话寻求共识以制定合理决策。在该过程中，基层群众实际履行监督基层党政行为的权利；维稳型协商则通常发生于决策之后。当决策前未征询群众意见、决策时亦未吸纳群众参与时，则可能在决策实施后导致治理冲突。特别是当政府、企业、专家组成“发展联盟”并试图“以‘服务大局’为由来迫使作为公共政策受损者的公众接受现实”时，公众“却越来越不接受这种强加的利益分配格局，试图通过抗争来获得合理利益和理性收益”，治理困境随即产生。通常，基层党政部门会通过重启协商对话程序，寻求政府与群众之间的共识，以使社会治理秩序重回稳定。

第三，围绕基层群众自治问题的协商治理，协商主体集中于城乡社区等基层群众自治区域内的党组织、村（居）委会、基层群众等。该类协商治理以基层群众自治制度为基础，切实赋予并尊重基层群众“开放说事、分类办事、民主议事、明责办事、公开评事、追踪查事”等民主权利。20 世纪 90年代以来，城市居民委员会组织法与村民委员会组织法等基层民主制度的相继有效执行优化了基层协商治理发展的制度环境。一方面，基层民主自治空间获得制度性保障。根据村（居）民委员会组织法，农村、社区是实行村（居）民基层民主的区域，村（居）民委员会是村（居）民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这赋予基层群众自我治理的确定性空间；另一方面，在城乡社区等基层民主自治领域中，村（居）民委员会组织法的实施使基层群众获得法律意义上的自治主体地位，而在村与社区中进行的自我治理行为进一步增强基层群众作为治理主体的独立意识。这改善了基层群众对基层政府的传统依附关系，基层群众可通过协商参与实现符合其正当利益的主观诉求。

三、基层协商治理的发展阻滞与体制韧性

将协商民主嵌入基层治理，既在一定程度上“畅通民意表达”，“调和干群间的紧张与政社间的疏离”，又能够增强治理决策的透明度、公开性与科学性。当前，基层探索出诸多协商治理典型实践，特别是浙江温岭的民主协商恳谈会、广东顺德的决策咨询委员会制度、江苏南京的市民论坛、云南盐津等地的参与式预算、上海浦东的“居民自治金”协商民意调查以及广泛施行于农村、社区自治场域中的百姓议事会、议事厅等基层协治理创新，成为回应基层群众困难与需求、缓解基层社会矛盾、增强基层决策合法性以及促进基层民主建设的重要治理工具。基层协商治理创新自下而上推动国家政策变迁。以协商民主建设纲领性文件以及城乡社区协商发展的指导性意见为政策依据，基层协商治理迈入基层自主创新与中央推动基层创新的双向发展路径。

然而，值得注意的是，“从全国范围看，基层协商民主并没有获得充分的注意力分配，强有力、系统性的政府推动还没有形成，‘星点式扩散’依然是主要的扩散模式”。究其原因，基层治理的体制韧性是制约基层协商治理的重要因素。首先是组织韧性。基层人大与基层政协等国家正式机构受其运行惯性的影响，通常保持相对稳定的行为结构；其次是主体韧性。基层群众在无外在组织有序引导的情况下，其参与行为往往呈现被动式的行为结构。

一是关注基层重要方针政策和重大问题的协商治理受限于基层人大代表群众与基层政协联络群众传统工作机制。

在人民民主国家，“民主的最真实意义在于人民能够控制其所创造的国家这个外在力量，保障人民及其所集合的每个人在国家中拥有真正的主体地位”，这对人民群众在国家政治生活中的参与性提出内在要求。协商民主作为人民民主的实现形式，群众参与重大问题的协商决策过程亦是人民主体地位的重要体现。然而，一般而言，涉及基层政治部署、经济规划、社会发展等重要事项的协商治理往往要求协商参与主体具有较强的专业知识和科学论证技能，以规避决策失误，这对普通群众的理性协商能力提出较高要求，实际上形成阻滞群众参与的“隐形”门槛。

此外，当前基层人大代表群众与基层政协联络群众的相关机制等仍须完善其运行过程。一方面，基层人大代表来自人民群众的直接选举，两者之间本应存在明确的委托代理关系，但在人大代表实际履职过程中，代表的自我认知度、提名方式、选举竞争激烈程度及其连任意愿均对其履职积极性造成影响，并且“由于人大代表的连任更多地由官方来决定，选民很难了解代表的履职状况，也难以对其履职行为进行激励和惩罚”，因此，存在基层人大代表在定点、定时、定期与群众交流、准确收集并回应群众意见等方面的消极履职情况，因而无法将群众的利益诉求有效输入协商过程。另一方面，基层政协作为专门协商机构，“相对于基层党委、人大、政府、街道机构而言……在与相关利益方的关系方面比较超脱，是基层党委、人大、政府、街道机构与基层人民群众进行‘商量’的最合适的‘中间人’，比较容易成为‘最大公约数’的聚合点”。然而，在实际的基层协商治理中，政协也面临组织与人员结构更新内卷的困境。在中国的政治结构中，在通常意义上存在党委、人大、政府与政协“四套班子”，形成党委领导、政协协商、人大审议、政府执行的系统性权力关系格局。其中，政协围绕改革发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策之中广泛协商、凝聚共识，通过协商议题会商、政协领导列席党委会议以及协商成果采纳、落实和反馈等诸多工作机制实现政协协商与党委和政府工作的有效衔接，以此促进党和政府决策科学化与民主化，推动落实人民民主，推进国家治理体系和治理能力现代化。然而，在乡镇一级的实际工作过程中，政协基层委员会的缺失使该政治结构在基层处于相对失衡状态，而当前基层政协在组织与人员结构更新层面的内卷化困境影响着政协的职能履行。首先，根据《政协章程》，乡镇与街道等基层并无设置政协基层委员会的依据，因此全国多地市、区政协在乡镇、街道设置政协委员联络室，作为政协的基层派出机构发挥联络服务群众的基本功能，但是政协委员联络室如何与基层党委、人大、政府进行有效的工作衔接并发挥其协商功能仍有待进一步制度化明确。其次，当前政协委员联络室的工作人员也普遍面临编制短缺、老龄化、议政能力低等现实问题，存在委员联络群众意识薄弱、协商工作创新能力较低等弊端。

二是聚焦基层具体治理问题的协商治理受阻于基层政府的“维稳”思维以及有限的协商治理资源。

在规范意义上，基层协商治理是将中国特色社会主义协商民主制度优势转化为治理效能的创新行为，在解决基层治理问题、化解基层治理危机等现实层面凸显治理价值，在培育基层群众公共参与精神、提升基层党政回应性等价值层面彰显民主效能。然而，在基层协商治理实践中，仍然存在基层政府就民生问题开展协商的行为偏好以及“以协商促稳定”的基本认知，造成基层协商治理的工具式运用。一方面，许多基层政府“往往在碰到重大危机、棘手问题、干群关系紧张时才开展协商”，重构公共权利与公共权力之间的理性沟通渠道，以期快速恢复社会稳定，避免衍生社会对抗而造成更大范围的公共危机。究其本质，协商治理是相关治理主体通过公开表达偏好、彼此交流互动以及审慎思考等行为形成决策共识的过程，不仅可运用至问题解决过程，更应置入决策制定程序，以规避决策执行阶段的潜在冲突。当基层政府将维持稳定设为首要治理目标时，协商治理沦为在特殊时期针对解决（或避免潜在的）社会抗争、降低治理成本而被动选择的治理工具，即利用协商尽快平息事态，这就导致“政府支付更高的成本来满足各方的利益，或者冲突方短时期内平息了各自的情绪，出现导火索仍有可能再次引爆冲突”。另一方面，部分基层政府借用协商赋予公共决策的程序合法性，达到维持稳定的治理目标。在决策之前，当基层群众能够获取与治理问题相关的真实信息，并在与基层政府协商的过程中享有有效的平等表达机会和决策影响机会时，能够在很大程度避免决策失误，提高群众的决策接受度。然而，当基层政府基于“维稳”思维采取治理行为时，容易产生协商的形式化问题，即利用行政干预设置协商议题、设定协商准入规则、剥夺异议者表达机会，将协商结果导向与政府利益一致。在此，协商决策并未真实反映群众利益，因此难以获取最大程度的群众认同，反而导致治理成本上升。

基层协商治理创新的扩散受制于基层政府的协商治理资源，即支持协商治理发展的行政资源、经济资源、智力资源与群众资源。鉴于我国单一制纵向政府间关系，基层政府作为国家权力运行链条的末端，实施并持续创新基层协商治理需要得到上级政府乃至中央政府的非正式默许或正式激励，“上级领导对基层试验的鼓励和保护是一种潜在的‘政策保障’机制，其对于基层开拓性的试验起到了决定性作用”。对于基层协商治理的规范化运行而言，不仅需要基层政府具有足够的财政支撑，也需要科研机构与智库组织参与设计协商程序并完善协商执行过程，更需要基层群众实质性参与协商并充分表达利益诉求。当前，受限于基层政府的协商治理资源，典型的基层协商治理实践并不具备扩散至更大范围的能力。诸如作为基层协商治理创新开拓者的温岭市泽国镇参与式预算民主恳谈，其在得到基层政府行政资源倾斜的同时，也获取经济资源、政策资源、智力资源与群众资源的支撑，从而使基层协商治理能够克服强大的体制韧性，生发协商治理的持续性发展空间。但在缺乏足够的综合性支撑资源时，该模式难以在其他地区被“复制”。

对于基层政府而言，在未面临“维稳”压力时，进行基层协商治理创新的主动性动机并不充分，往往选择将有限的行政资源集中投入快速产生政绩的事项中，以此应对上级政府的人事考察与绩效考核；特别在资源禀赋程度较低的经济不发达地区，经济发展仍然是政府行政行为的最关键目的。基层政府进行协商治理创新并不能显著提升短期经济效益，反而会付出大量经济成本。因此，在经济发达地区取得成功经验的基层协商治理试验往往无法突破扩散瓶颈。加之基层政府对中央推行协商治理相关政策进行选择性执行，造成基层协商治理形式化与口号化等非常态现象。

三是围绕基层群众自治问题的协商治理受制于城乡社区基层群众的被动参与惯性。

市场经济体制改革不仅带来中国经济持续高速增长，更重要的是导致中国传统社会结构转型，社区成为基层治理的基本单元。伴随城镇化进程的加快，以商品房小区和回迁房小区为主要构成的转型社区、过渡社区与新型社区等面临社会资本流失困境，即社会成员虽共同生活于同一社会空间，但相互之间并未形成紧密的社会交往关系。在很大程度上，社区结构的转型导致单位社区中居民以及传统村落社区中村民社会联系的断裂。就前者而言，单位社区居民往往同属同一单位职工，职业空间与居住空间的交织使得社区居民建立起相对稳定的社会联系，而强烈的单位归属感与依赖感则进一步加强居民之间的情感联系和信任关系。但是，这种社会联系随单位体制解体而逐渐消解。以商品房购买为前提组建的城市新型社区，将大量陌生人聚集在同一生活场域中，他们既缺乏社区认同基础也并未形成邻里间互助交往格局。特别是由于现代通信技术的发展，“人们对亲密关系的需求很容易在社区之外得到满足，个人的关系网络从地域中脱离出来，成为‘脱嵌共同体’，而居住在同一社区的人们之间的关系则成为‘互不相干的邻里’”。这不仅导致居民之间的信任关系程度的降低，更加剧居民对社区共同体的归属障碍。就后者而言，转型社区与过渡社区往往呈现原村民熟人交往型关系与新迁居民陌生人交往型关系的并存结构，他们在社区认知、价值观念与生活方式等方面也存在异质性特征，因此容易导致“各种冲突和矛盾在该场域空间高度聚集，利益分配困境、市民化困境、公共产品供给困境、文化融入困境以及‘外嵌式’管理困境突出，充满风险和挑战”。基层协商治理是回应社区治理难题的有效路径，其核心是通过以居民为关键主体的话语交往行为共同寻求可行的解决方案。然 而，在实践中，基层协商治理的运转依赖于居民之间的信任关系。在彼此信任的基础上，协商参与主体能够在一个相对安全空间内进行平等的话语交流，其往往愿意倾听彼此并对异质性观点持包容态度，以实现对弱势群体或少数群体利益表达的实质性尊重。因此，在当前的基层协商治理中，如何对碎片化分布的社区居民进行参与动员并对其原子化话语表达进行组织整合，以增强对社区居民的协商参与激励，是需要解决的关键问题。

四、基层协商治理的制度完善与路径优化

新时代以来，建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体与构建基层社会治理新格局对基层协商治理的发展提出更高要求。基层协商治理为基层群众参与创造空间，通过在不同层级构建基层党委、政府、群众等治理主体之间的合作式对话关系促进基层治理的发展，为完善基层治理体系、夯实国家治理现代化基石提供可行路径。因此，需要将协商民主作为重要的治理资源嵌入基层治理过程，发挥协商民主制度优势，提高基层协商治理效能。在此，要完善制度框架以规范基层治理主体的协商行为，并通过制度设计、执行与变迁促进基层治理体制改革，解决基层协商治理在治理主体、治理过程以及治理结构等方面的问题。

一是在制度框架内规制基层协商治理主体的组成及其主体性认知。

如前所述，基层协商治理具有多层结构式发展特征，协商参与主体体现多元化，通常涉及基层党委、基层政府、基层群众性自治组织、基层群众及其代表、社会组织以及可能的市场组织等。为保障基层协商治理的效能，首先要以制度形式确定由“谁”来构成基层协商治理主体并实际参与协商治理过程。从本质上来说，基层协商治理是治理主体通过对话协商解决治理问题的过程，因此，治理主体应根据治理问题的性质以及影响范围来确定。一方面，治理问题的性质决定该问题是否与治理主体的公共利益相关。诸如地区发展政策等重大问题，协商参与主体通常涉及基层党政部门以及通过人大代表或政协委员等主体将群众意见吸纳进入协商过程；再者诸如土地拆迁、公共预算分配、公共基础设施建设与改善等具体治理问题，已经超越“私人”边界，其公共性特征要求治理过程的公开性和透明性，需要允许群众参与决策制定过程，通过协商表达偏好和获知诉求，在话语互动中寻求实现公共利益的可行方案；另一方面，治理问题的影响范围决定协商治理主体的参与范围。对于城乡社区内部的治理事务而言，治理主体局限在社区内部；而对于基层环境治理等外溢性治理事物而言，则应超越特定行政区划界限来考虑治理主体的参与范围。此外，基于组织并运行协商治理平台的经济成本考量，治理主体的参与规模越大，平台的组织与运行成本越高，对物质与人力资源支撑的需求也越多。因此，在实际的基层协商治理过程中，并非所有受治理问题影响的治理主体均能实现“在场式”参与。基层协商治理的组织者可通过分层随机抽样等科学方式选择代表性主体参与，并出台一定的制度和政策，规范选择程序，确保选择机制的合理性和“在场式”参与主体的代表性。

其次，在基层协商治理的不同层级，基层群众都是关键的参与主体。在关注基层重要方针政策和重大问题以及聚焦基层具体治理问题的协商治理中，需要进一步依托人大与政协的组织力量，深入实践既已成型的“两代表一委员”制度，拓展人大代表与政协委员介入基层协商治理的路径。一方面，人大代表要切实履行其代表职能。要优化人大结构，明晰人大代表与人民之间的委托代理关系。特别是在人大代表直选层级，人大必须明确其作为公众监督者、人民意见和诉求反映者以及决策提供者的角色，明确人大代表行使职责的依据源于人民的选举授权，其是否胜任职位的依据也应主要来自人民对代表履职现状的评估。同 时，以人大代表工作站为介质，与群众开展定点、定时、定期交流，收集民意，了解民需；以人大代表约见协商机制促进人大代表与地方政府及相关部门的沟通，推进相关问题协商解决；以人大代表履职评估制度激发人大代表主动履职议事。另一方面，促进政协委员人员结构更新，发挥政协委员的协商优势，通过政协委员工作室或政协委员联络组等机构将政协工作延伸至基层，利用“政协委员进社区”等工作机制创新政协委员介入基层协商民主的方式。政协委员深入基层协商，在有效发挥其整合社会资源优势的同时，更能够产生有事实依据的调研报告，为地方政府解决基层问题提供合理论证。

此外，在围绕基层群众自治问题的协商治理中，要提高基层群众的主体意识。当前部分基层群众并未对其作为治理主体形成明确的身份认知，不具备明确的参与意识，仍将自身与基层群众性自治组织间定位为“民”与“官”等级式关系，对后者倾向依附和服从，因而认为基层公共事务的决策权掌握在后者手中。这一方面根源于当前基层群众性自治组织的工作机制仍然保留行政化模式。为获取资源，部分居委会等基层群众性自治组织“并不想与行政体系保持独立，而是从主观意愿上保持对行政体系的依赖关系”，这进一步加深基层群众的等级式关系认知。另一方面根源于当前部分基层群众对其权利主体意识的漠视，未形成与其他治理主体间平等的合作式、网络式关系认知，缺乏对基层治理中的操纵和扭曲现象提出异议的主动性意识。因此，不仅要从制度层面上规范基层群众与基层群众性自治组织之间的关系，更要通过出台相应的基层协商治理政策，确认基层群众的协商治理参与权利，激发其主动参与协商治理的意识。

再次，进入新时代，城乡社区党组织作为基层协商治理主体的地位和作用得到越来越多的关注。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第三次会议上强调，基层党组织作为基层治理的主体，必须勇于承担责任，直面时代挑战，强化基层治理创新，提升基层治理效率与质量。要增强城乡社区党组织在治理过程中的领导功能，必须要通过不断推进党的建设工作以提升治理引领能力。在实践中，党建引领治理构成新时代中国基层社会治理的根本政治逻辑。通过基层党建创新推动基层治理体制改革和扩宽基层协商治理空间，是基层协商治理发展的新机遇。

二是通过制度规则的社会化过程规范基层协商治理过程。

基层协商治理体现为基层治理主体的行为过程以及包容该过程的程序设计。其中，基层治理主体的行为过程即为主体间的协商议事，程序设计则涉及协商议事平台的建构、协商议事规则的设定以及协商议事结果的运用等内容。

一方面，基层治理主体的行为过程需要通过制度规则的执行予以规范。在部分基层协商治理中，仍然出现强势话语者主导协商对话的情况。对于处于相对弱势的基层群众而言，要增强其协商治理参与效能，不仅要制定相应的制度规范以保障参与协商的正当权利，更需通过制度规范的执行，确保各参与主体拥有平等的协商机会。因 此，在协商过程中，治理主体应在制度框架内践行尊重与包容的原则。其中，尊重意味着强势治理主体不能以权力资源、物质资源、教育资源等方面的差异排斥弱势治理主体的话语表达。在一定程度上，协商治理的有效性要求所有协商者尊重他人的表达方式，并以负责任的态度思考协商者所表达的观点，以寻求观点共识，最终将协商目的导向实现共同利益。包容不仅意味着治理主体需要容纳包括理性论述与感性叙述等在内的多种话语表达方式，更意味着对异质性观点的言说给予空间，以创造安全的协商交流环境。为保证治理主体之间的尊重与包容，需要设置中立身份的主持人协调整个协商过程，确保参与协商的基层群众或其代表能够拥有表达观点的相同时间，并要求其他协商参与主体倾听并思考其观点，以形成审慎的对话过程。

另一方面，基层协商治理的程序涵括协商议事平台的建构、协商议事规则的设定以及协商议事结果的运用等内容，需要以制度执行保障平台建构的规范性、规则设定的合理性以及结果运用的衔接性等，实现基层协商治理的全国推广。当前，基层协商治理过程仍然呈现试验性与政策性特征。首先，基层治理中的协商议事程序多在基层政府以及地方政府授权的前提下设计，在进行协商治理创新机制的探索时，基层亦“会向上级领导寻求对试验的非正式支持”，使“上级领导对基层试验的鼓励和保护”成为“一种潜在的‘政策保障’机制”。造成基层治理缺乏持续性、制度化的发展激励机制，协商治理创新面临着政府官员离任或升迁后能否持续以及如何持续的问题。诸如温岭泽国、新河及箬横的参与式预算这一基层协商治理试验都曾面临过原党委书记调任后“人走政难兴”的危险。其次，基层治理的程序设计远未实现全国范围内扩散式发展，基层协商未与社会主义协商民主体系中其他领域协商形成系统性协同效应。这需要依赖执政党的组织模式与领导效力，从整体性层面优化整合治理资源，推动建立体系化治理新格局。根据中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，社会主义协商民主体系包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七大相互衔接配合的领域。基层协商主要发生于基层协商治理场域中。要进一步增强基层协商治理场域的发展扩散性，提高基层协商治理结果转化为治理政策的效能，需要以统筹性思维建立基层协商治理与其他协商领域之间的有机关系。基层协商治理的发展需要社会组织协商作为有效支持，以帮助基层群众实现组织化利益表达，增强基层决策部门对群众观点的重视程度。此外，在基层协商治理场域中，基层党员与基层民主党派成员参与协商将进一步把群众的代表性利益输入决策制定过程。同时，在该场域中存在的政党协商行为有助于形成政党意志，能够依凭政党的组织体系而将基层群众的利益诉求传输至党的上级组织，并在人大协商和政协协商的过程中予以讨论，促进治理决策的科学化与民主化。

三是凭借制度规则的权威性优化基层协商治理结构。

基层协商治理结构体现为治理主体的关系结构，需要治理过程中的领导者依赖制度的权威性抑制强势主体的权力干预，保障弱势主体的话语表达，构建平等的协商合作关系。在基层治理中，基层党组织应当承担基层治理中的领导者角色一方面，基层党组织具有最广大人民群众根本利益的代表性以及必须遵守党的行为规则的纪律性，能够约束自身的治理行为；另一方面，基层党组织能够引导并约束基层群众的治理行为。具体而言，“基层党组织既要走群众路线，集合人民群众在基层治理的力量，也要通过法律、道德约束群众在基层治理中的行为，实现基层治理的科学化与规范化”。因此，在基层自治组织去行政化并剥离行政职能的背景中，应当通过制度设计及社会化过程保障充分发挥基层党组织的治理功能，解决基层治理结构失衡的问题。这需要推进基层党组织的建设工作，完善党建引领基层治理的机制。一方面，区域化党建创新打破传统行政化治理边界，以社区党组织为核心、以区域内企事业单位、社会组织等基层党组织为构成主体，建构“一核多元”的党建格局，为凝聚多元化协商治理主体提供条件；另一方面，网格化党建创新明确党建主体责任，建立党全方位联系群众的可行机制，形塑党组织动员群众参与协商治理的基础；此外，服务型党建创新将基层协商民主制度优势转化为治理效能。打造党群服务中心、构建群众议事会、百姓议事厅等党群协商机制，不仅是党践行群众路线的基本路径，使党能够在与群众协商对话过程中及时获取群众需求，以便提供精准化、精细化服务，同时基层群众也能够享有相对规范的协商参与平台，使其能够在固定时间、地点建立邻里之间、群众与基层党组织之间、群众与村（社区）居委会之间就相关治理问题进行协商，提升基层群众的治理参与意识和参与能力。

结语

作为一种特定的治理形式，基层协商治理旨在“建立上下互动、权力双向运行的治理机制，通过合作、协商等方式实施对公共议题的有效治理”。基层协商治理承袭中国共产党协商民主实践的历史资源，并在改革开放后不断深化发展。其中，源自经济领域的国家强制性制度变迁为基层协商治理的发展提供了前提条件，而经济领域与政治领域以及社会领域制度变迁的非同步性衍生出诸多公共治理问题；同时，协商治理对于公共治理问题的可解决性，为基层协商治理的发展供给初始性的合理逻辑。虽然得益于当前中国基层社会民主与治理发展之间较强的正相关关系，基层协商民主建设的推进促使基层协商治理行为进一步扎根于基层治理过程；鉴于基层协商民主未在全国范围内形成规模化扩散，并且不同层级基层协商治理也面临诸多实践困境。为了解决基层协商治理发展中出现的问题，应当以制度设计及其社会化过程规范基层协商治理并提高基层协商治理的质量及其效能；基于制度的权威性构建基层协商治理的新格局，特别是发挥基层党组织在基层治理场域中的领导作用，使基层协商治理成为长效的制度性基层治理问题预防与解决机制，推进基层治理体系和治理能力现代化。

文章来源：《中共中央党校（国家行政学院）学报》2021年第3期

编辑：蔡龚涛

审核：光涵

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