政策试验的注意力调控与适应性治理

编者按

为应对国家治理复杂性和不确定性，政策试验被认为是提升公共治理适应性和创新能力的有效手段。但学界对政策试验的研究大多局限于成功试验的运作机制，而对效果不明显的政策试验的调控机制却乏善可陈。那么，特别是对于效果不明显的政策试验，当试验结果偏离预定目标时，决策者会如何进行调控和处置？注意力调控方式又有何不同？本期荐文板块推送《政策试验的注意力调控与适应性治理》一文。

作者简介

杨宏山，中国人民大学公共管理学院副院长，教授，博士研究生导师，从事中国政策过程、城市治理与社会治理研究。

李沁，中国人民大学公共管理学院硕士研究生，从事政策试验研究。

摘要

在多层级政府体系中，政策试验是检验新政策效果、提升公共治理效能的一项制度安排。政策试验的已有文献大多关注成功试验的运作机制，对效果不明显的政策试验的调控机制研究较少。从政治调控的视角，可以剖析决策者如何调整注意力分配，进而传递政策信号，促使地方政府改进政策安排，提升公共治理的适应性。政策试验产生良好绩效后，在正反馈机制的作用下，决策系统对政策试验予以认可，在注意力分配上给予优先关注，提供全国性交流平台，形成创新的扩散效应；对于无效的政策试验，政策子系统在注意力上予以消解，政策试验在名义上保持运作，但不再具备扩散动力，从而转化为一种柔性化的容错纠错机制。

文章结构

一、政策试验的文献综述

二、政策试验调控的两种机制

（一）成功试验的“注意力强化—政策扩散”机制

（二）不成功试验的“注意力转移—政策调适”机制

三、政策试验注意力调控的案例分析

（一）Z省“强县扩权”试验的扩散效应

（二）H省“全面直管”试验的政策调适

四、结论

改革开放以来，中国之治在中央统一领导下，通过非均衡赋权的制度安排，赋予试点地区更大自主权，支持其率先探索新的政策安排，为提升政策创新能力提供了重要路径。为了总结中国改革经验，韩博天提出“分级制试验”概念，认为地方试验是中国改革取得成功的一项关键制度安排，在正式决策前进行试验，提前测试新政策的效果及潜在风险，持续总结地方经验，提高了公共政策的绩效水平，提升了国家治理的适应能力。观察中国改革可以看到，一些政策创新需要经过多轮试验，在获得多方认可后，新政策才会确定下来，并演化成为一揽子方案。已有文献对中国政策试验过程、类型和功能的研究较多，而对自上而下的调控方式研究较为薄弱。本文在文献梳理的基础上，提出政策试验的注意力调控机制，选择Z省和H省“省管县”改革试点作为典型案例，运用过程追踪研究法，剖析政策试验的差异化调控机制。

一、政策试验的文献综述

政策试验是一种基于证据的政策制定方法，它通过事前评估和学习来增进认知，构建并发展与政策相关的知识。政策试验的思想渊源可追溯到19世纪的实证主义思想，实证主义将自然科学的认知观念推向社会科学领域，主张一切科学知识必须建立在观察和实验的基础上。20世纪20年代，约翰·杜威提出实用主义（pragmatism）哲学，认为知识来自人类的实践活动，只有经过实验证明能够解决实际问题的观念，才是“有价值的观念”。1932年，美国最高法院大法官路易斯·布兰迪斯提出“民主的实验室”（laboratory of democracy）命题，认为在美国联邦主义制度下，各州发挥了政策实验室的作用，它们在不危及其他地区的情况下，自行尝试新的社会和经济政策，以满足不断变化的经济社会需求。1947年，赫伯特·西蒙在《管理行为》一书中提出“有限理性”理论，极大地深化了人类理性和决策行为的认知。受“有限理性”理论的启发，1959年，查尔斯·林德布洛姆发表《渐进调适的科学》一文，提出决策是根据以往的经验对现行方案进行渐进调适的过程。

早期的政策试验研究文献普遍基于府际关系的研究视角，认为政府间分权有利于开展政策试验。在美国学术界，一种普遍的认知是联邦和州分权制度为各州提出多样化的政策安排提供了便利，有利于开展政策试验。有研究者指出，在美国体制下，联邦政府也会介入政策试验和创新过程，但通常是作为试验的促进者，而不是发起者。一些文献从政府间合作的视角，认为国家（联邦）和州权力之间的重叠有利于促进政策试验。早期研究文献重视政策试验在重塑政策过程中的作用，但很少涉及政策试验的机制设计。换言之，早期研究承认政策试验的重要性，倡导政府进行更多的政策试验，但却忽视了试验的组织方式和调控机制。

20世纪60年代，唐纳德·坎贝尔提出“实验社会”（experimenting society）概念，他倡导使用实验和准实验的方法进行可靠的政策改革。此后，一些研究文献从试验设计的视角，致力于提高政策试验的频率和严谨性。有研究者提出，政府需要开展严谨的随机控制试验，依靠真实世界的案例来论证某种政策主张，形成循证决策的政策制定路径。也有研究者对随机控制试验方式提出批评，认为它过于注重严谨独立的实验方法或机制设计，然而所有政策干预都具有试验性质，都应该得到重视。作为一种替代性观点，有研究者指出，在不确定性和有限知识的背景下，政策试验的重心不在于方法设计，而是通过试验发现问题，进而通过学习来发展新政策，着力于提升管理的适应性。在这种观点看来，所有政策试验都是临时试验，目的在于监测结果，持续不断地调整政策安排。

根据组织者的差异性，贝琳达·麦克法根、戴夫·惠特马将政策试验分为三种类型，分别是技术性试验（technocratic experiment）、边界性试验（boundary experiment）和倡导性试验（advocacy experiment）。其中，技术性试验类似于知识生产的理性试验模型，它由专家负责组织试验过程，专家独立于政治过程之外，他们并不参与政策过程，完成试验后，专家将监测结果提交给决策者；边界性试验由政府与外部参与者合作发起，它为非官方行动体提供了参与机会，在政策知识的生产过程中，多方行动者的知识系统相互补充，使得政策试验能够基于多元的价值视角，制订并测试解决方案；倡导性试验由决策者进行组织，其目的在于鼓励特定政策方向上的行动，并化解或软化反对意见。有学者基于英国经验的实证研究，发现大多数政策试验的目的在于证明某种政策方向的有效性，而不是检验其是否有效，对于试验结果的不利评估，政府机构常常采取淡化甚至扭曲的应对方式，这使得政策试验在本质上是为了支持决策。有研究者指出，决策者提出新的政策方向并投入了政治资本，决策者组织的政策试验往往是政治因素优先于试验证据。

伴随中国经济的崛起，中国特色政策试验引起国内外学术界关注。韩博天敏锐地发现中国改革伴随着大规模的政策试验，基于对中国经验的总结，他们提出“分级制试验”概念，指出中国改革通过分散试验方式来增进认知，在实践中形成了基于试验的政策创新模式。也有研究者关注政策试验中中央与地方之间、政府与企业之间的互动机制，致力于总结中国政策试验的基本经验。中国政策试验遵循局部试点、调适性学习、由点到面的发展过程。有学者提出，中国政策试验具有“试对”和“试错”两种模式。“试对”模式类似于倡导性试验，它由决策者直接推动，适用于政策目标及工具较为清晰的试点，试验的目的在于验证新方向的正确性，提升政策决策的公信力；而“试错”模式类似于边界性试验，它适用于政策目标及工具较为模糊的政策试点，上级政府尚不知道怎样的政策设计更为恰当，希望通过试点探索更有效的改革方案。“试对”模式并不符合严谨的科学实验的基本要求，而是通过试验方式树立标杆，在政策推广中发挥典型示范的作用。比较而言，“试错”模式更注重循证决策导向，它由各地探索并实施差异化的政策方案，评估者通过收集数据和证据，对试点结果进行比较，从中识别更有效的政策安排。

政策试验既有可能取得超出预期的成效，成功实现了预期的政策目标，也有可能出现意外情况，导致未曾预料的被动局面。已有研究大多关注于成功的政策试验，注重解析最佳实践的运作模式及关键变量。近年来，也有研究者注意到政策试验存在“重复试验”现象，地方政府在政策试点中投入大量资源，很多试验并未增进政策知识生产，一些政策试验甚至出现已有经验难以推广的问题。有学者注意到政策试验存在“合作营造”现象，为了获取政绩，不同层级行动者联合起来，收集有利证据，放大政策试验的绩效水平。有研究提出，科层化的政策试验容易走向形式主义，它不仅浪费行政资源，还会对政策目标逐层加码，导致试点工作程式化、多点化，加重了基层负担，在一定程度上消解了试验的创新功能。

已有研究发现中国政策试验具有“试对”和“试错”两种模式，深化了对中国特色政策试验运作模式的认知，然而，对于“试错”性质的政策试验，当试验结果偏离预定目标时，“决策者是如何进行调控和处置的”，学界的已有研究较少，尚未形成系统的知识积累。本文从政治调控的视角，聚焦于注意力调控的两种机制，解析决策者如何通过注意力调控方式来引导地方试点，以求深化对中国特色政策试验的政治调控及容错纠错机制的认知。

二、政策试验调控的两种机制

中国政策试验基于统一领导体制之下，地方试验服从于自上而下的政治调控和引领，形成中央主导型试验模式。上级政府通过构建差异化的激励机制，致力于调动地方政府开展政策试验的积极性。这种差异化激励不仅表现为对地方政府提供非均衡的权力配置，还表现为决策者根据试验结果提供差异化的注意力调控，成功的政策试验会获得更高关注度，而失败的政策试验则会导致关注度弱化。在信息时代，对于政策议程来讲，最宝贵的资源是注意力而不是信息。决策者的注意力分配总是具有倾向性，它反映了决策系统的政策意志，传递出关于改革导向的政策信号。可以说，注意力调控直接影响着一项政策试验的前景和趋势。根据注意力分配的差异性，我们可以区分出两种类型的试验调控机制，分别是正反馈效应下的“注意力强化—政策扩散”机制和负反馈作用下的“注意力转移—政策调适”机制（见图1）。

图1 政策试验的注意力调控框架

（一）成功试验的“注意力强化—政策扩散”机制

在政策试验过程中，成功的改革探索会形成一种正反馈效应，即很小的政策调整经过系统运作就能产生显著效果。受到正反馈的催化作用，政策试验很容易集聚新动力，从而强化新的治理理念，并在改革探索中变得不可逆转。弗兰克·鲍姆加特纳和布莱恩·琼斯指出，在正反馈机制的影响下，新的政策理念很快流行起来，并且在政治系统内广泛传播，直到取代旧的政策理念。随着新理念被越来越广泛地接受，就会形成议题强化效应。为刻画这一效应，有政策学者提出“议题扩张”的概念，用以描述议题在决策单元之间快速传播的正反馈现象。这种正反馈效应使其他政府系统也对同一政策议题给予关注，从而形成针对特定议题的跨层级、跨区域的政策学习网络。

1.成功试验会激发行动者的内在驱动力，促使政府系统拓展议题领域，进一步扩大试验探索。政策试验取得良好效果后，新政策在实施中会获得目标群体的肯定性评价，从而产生自我强化效应，提升试验决策的正当性，行动者也会受到鼓舞，进一步优化目标和机制设计，谋取更多改革红利。政策试验的优化设计遵循着从政策目标到工具的扩展过程，在取得初步成功后，政策试验沿着新确定的改革方向，进一步细化政策安排。一项政策设计在试验中取得成功，会被嵌入相关政策之中，导致若干政策相互捆绑在一起，形成一揽子政策安排。

2.成功的政策试验会吸引媒体进行宣传报道，从而塑造公众对该项试验的肯定性评价，形成一种积极的、正面的政策印象。一项政策试验取得较好效果，媒体会收集案例和数据进行报道。政策试验产生较为明显的经济社会效果，地方政府也会邀请专家和媒体参与调研，从试点经验中提炼概念性知识，形成系统性、结构性认知。媒体对背景情况、试验内容及结果的报道和评价，构成了基于经验事实的定性判断，它塑造着公众的评价性看法，形成一种“政策印象”（policy images）。鲍姆加特纳和琼斯将“政策印象”界定为公众对政策内容的认知，是“经验信息和情感诉求的混合物”。这种政策印象包括经验性信息和评价性看法两部分，其中，评价性看法构成了政策印象的总体基调。正面的政策印象不仅会形成支持性的舆论氛围，还会引起政府间学习，推动政策试验向其他地区扩散。

3.政策试验的结果得到高层决策者认可后，在政策议程中将会获得更多注意力支持。决策者的价值偏好和注意力分配具有非均衡性，在信息的选择和处理过程中，总是有一些政策议题会被优先关注。在统一领导体制下，领导人的注意力分配对政策议程具有支配性影响。中央政府对一项政策试验给予肯定性评价，马上就会形成“聚光灯”效应，地方政府开展学习仿效，媒体机构也会总结试点经验进行深度报道。这种注意力聚焦及其释放的政策信号，具有政策倡导和动员作用，随着时间推移，一项政策试点会在全国范围内推广。

（二）不成功试验的“注意力转移—政策调适”机制

一项政策试验未能达到预期目标则会形成负反馈效应，导致政策试验的资源投入与边际收益呈递减趋势。在负反馈机制的作用下，政策试验尽管仍在运作，但随着时间的推移，目标群体的负面情绪持续积累，他们消极对待试验探索，直至采取抗争行动。随着互联网的普及，信息的快速传播导致政策系统的注意力分配呈动态变化。安东尼·唐斯提出，政策议题的注意力分配具有周期性特征，它表现为高潮和消退的连续过程，焦点事件激起人们广泛关注和讨论，针对某一议题的注意力迅速提升，随着时间的推移，当缺少新的信号刺激时，人们的注意力就会消退。需要强调的是，在政策试验中，公众的注意力受到政府发布的信息支配。在负反馈效应下，政策试验带来了大量坏消息，当达到一个临界点时，决策者的注意力就会发生转移。

1.不成功试验导致边际收益递减，行动者的内在动力弱化，政策试验的议题和内容呈现收缩局面。当试验结果与预期目标差距较大，为了维护试验决策的正当性，决策者会通过信息控制手段，对负面结果采取模糊化表述，降低公众对政策试验的关注度。当信息获取不畅时，公众对试验政策的印象就会处于停滞状态，然而，批评者也会收集事实和证据，对政策试验质疑，形成反向社会动员。随着公众对政策试验的批评增多，政府内部对试验的批评也会增多。在这种情况下，决策者需要对试验议题和内容进行减量化处理，对于导致负面结果的政策安排作出调整，更好地保障目标群体的权利或利益诉求。

2.当一项政策试验未能达到预期目标，决策者会通过议题界定机制将注意力转移到其他政策议题。开展政策试验需要投入资源，行动者总是希望试验取得成功，从而为政策决策提供辩护和证据支持。当一项政策试验出现始料未及的不利结果时，决策者需要调整政策安排，识别并选择更具可行性的政策工具，形成新的注意力分配格局，并尽可能降低公众对原试验内容及结果的关注度。在这个意义上，通过对领导者讲话、政策文本进行统计分析，以及观察一定时期内某项试验在政府文件中出现的频率，可大致判断决策者对该项试验的关注程度，进而预测该项试验的未来趋势。如果一项正在进行的政策试验迅速淡出政府文件之中，则表明该项试验可能遇到了未曾预料的问题，需要对政策内容进行调整。

3.政策试验进入负反馈状态后，地方政府对试点方案进行调整，原方案不再具有扩散动力，但政策试验有可能在名义上继续运行，从而在实践中处于悬置状态。在多层级政府系统中，组织政策试验的动机之一是检验政策方向的正确性，决策者往往在试验之前就提出了新的政策导向，并投入政治资本，包括公共资源、判断力、个人声誉等。基于对“真实世界”中政策试验的观察，有研究者提出，政府部门很少承认试验失败，因为这样会给批评者和媒体提供指责的机会。当一项倡导性试验出现未曾预料的负面问题时，试验设计者不得不调整试点方案，然而，为了避免被指责为机制设计失误，试点方案经过调整后，地方政府有可能在名义上继续实施政策试点，上级政府部门则会转移注意力，不再为无效的地方试点提供议题背书。结果是：不成功的政策试验既不落地也不扩散，它在特定的时空条件下进入悬置状态，直到政治因素发生变化、新的决策之窗打开时，地方试验才会转变议题设定。对不成功的政策试验采取包容态度，政策系统对改革者不予问责，转而通过注意力调控来弱化政策信号，引导地方政府进行适应性管理，这在事实上构建了一种柔性化的容错纠错机制。

三、政策试验注意力调控的案例分析

“省管县”试点是我国地方行政体制改革的一项重要政策试验，它涉及省、市、县等三级政府的财权、事权、人事管理等体制调整。1994年分税制改革后，一些地方将财权层层上移，致使县乡财力和事权不匹配，基层治理出现财政难题。2005年前后，全国约有一半县乡不能及时发放工资。舆论普遍认为,“市管县”体制导致了“市刮县”“市挤县”“市卡县”等问题，相应的，改革“市管县”体制，推进“市县分治”成为一种政策主张。在此背景下，Z省在“财政省管县”基础上，推进“强县扩权”试点，由于成效显著而成为改革标杆，引起广泛关注和跟进学习。2010年前后，中央提出有条件的地方可探索推进省直接管理县（市）体制改革。此后，H省开展“全面直管”改革试点，并在干部人事、人大政协、司法和群团体制上开展新试验，探索省县直接对接的体制安排，然而这一改革的效果并不理想，反而产生了未曾预料的棘手问题。Z省和H省开展政策试验的不同结果及差异化的后续运作，为理解政策试验的调控模式提供了典型案例。

在案例研究中，笔者主要采用过程追踪法，选取“省管县”试点的两个典型案例，分别是Z省的“强县扩权”试点和H省“全面直管”试点，通过考察行动主体之间的互动及事件演化过程，解释背后的因果机制，探究不同结果的注意力调控模式。这两个案例都具有明确的时间起点和持续的发展过程，符合过程追踪法的基本要求。

（一）Z省“强县扩权”试验的扩散效应

1982年，中央提出在经济发达地区探索实行“市管县”体制，期望发挥中心城市的辐射和带动作用。由于城市数量少、经济实力弱，Z省在推进“地改市”后，继续实行财政“省管县”体制，依据不同税种划分省级和市县级财政收入来源，实行省与市县财政收入分成制度。为扩大县级政府自主权，Z省于20世纪90年代开始，多次对县级政府进行“扩权”试点（以下简称“县域扩权”）。早期试点只是针对经济强县，采取“强县扩权”的运作模式，即有选择地扩大经济强县的管理自主权，把归属于地级市的部分管理权限直接下放给经济强县。2000年以来，Z省进入全国百强县的数量快速增长，2003年占百强县总数的1/3，引起全国关注。富有活力的县域经济支撑了Z省经济快速发展，地方财政收入持续增长。由于县域经济实力强大，Z省财政“省管县”体制引起学界关注，中央政府也发文支持财政“省管县”试点，鼓励为县域发展放权增能。经过持续的试点和检验，Z省形成了财政和事权“省管县”模式。2008 年以后，Z省对所有县进行“扩权”改革，目的在于增强县级自主权。2009年，Z省出台的《Z省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》成为我国第一部关于县级政府职能的省级规章。

1.“强县扩权”试验取得显著成效，进一步强化了Z省深化改革的驱动力。为解决财政省直管县和行政市管县之间的冲突，Z省从1992年开始实施“强县扩权”试点，省政府对 13个县（市）扩大部分审批权限并简化审批手续；1997年，在2个县（市）试行享受地级市部分经济管理权限，具体涉及10多项事权。经过两轮改革，试点强县（市）的主要经济指标显著提升，GDP 排名跃居全国百强县前列，形成正反馈效应。受此激励，Z省进一步推进县域扩权试验。2002年，Z省推出第三轮“扩权”试验，一方面将试点范围扩大到20个县级行政区；另一方面，加大放权力度，按照“能放都放”原则，下放了12大类313项事权，涉及计划、经贸、国土资源等重要部门的经济管理权限。2006年，Z省选择一个地级市开展第四轮“强县扩权”改革试点，试点内容从经济领域向社会管理领域延伸，省政府赋予试点县（市）与地级市同等的经济社会管理权限，扩权改革后，试点县（市）原须经地级市政府审核后报省政府批准的事项，改由试点县（市）直接报省政府审批。在正反馈效应下，扩权强县试验的驱动力持续增强，“省管县”的政策理念逐渐扩散开来。

2.“强县扩权”的成功经验吸引媒体持续进行跟踪报道，尤其是中央媒体的肯定性评价引起社会广泛关注，形成注意力聚焦效应，并营造了倡导性的话语环境。在Z省开展“强县扩权”试验过程中，新华社、《人民日报》等中央媒体多次进行宣传和报道。我们选择“强县扩权”作为关键词，在时政资料信息平台“人民数据库”检索，得到从2005年到2015年共58条记录，其中，与Z省试点经验直接相关的有21条记录，其他记录也多是在Z省先行示范下，中央与各地推进相关改革的报道。根据同样的关键词检索新华社多媒体数据库，可获得从2003年到2014年共96篇报道，明确记录Z省试点经验的共有49篇其余不少报道也与Z省这一自主性的体制改革相关。并且，随着四轮“强县扩权”的推进，新华社对该试验的报道强度明显提升。此外，一些学者也参与到这项政策试验之中，致力于总结“县级扩权”改革经验，发表了多篇论文和专著。媒体的跟踪报道和肯定性评价，学者的深度研究和成果发表，强化了对“强县扩权”试验的注意力分配，促进了这项试点的政策扩散，并推动了“省管县”试验的议程设置。

3.中央政府对Z省政策试验给予肯定性评价，进一步影响了地方行政体制改革的注意力分配，对“强县扩权”试验产生信号强化效应，使得这项改革经验快速扩散开来。进入新世纪，为缓解县级财政面临的困难，中央政府总结Z省经验，提出“财政‘省管县’”“省直管县”等概念，并在一系列政策文件提及推进财政“省管县”改革探索（见表1），释放出持续加强的改革信号。2005年6月，温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上发表讲话，提出改革县级财政管理方式，具备条件的地方可以推进“省直管县”改革试点，它意味着中央政府采纳了Z省经验，财政“省管县”已经成为改革的大方向。2005年11月，财政部印发了《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，提出创造公平开放的市场环境，促进县域经济加快发展，“推行省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县”。2006年3月，国家“十一五”规划纲要提出，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。2009年，财政部印发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出到 2012年年底前，力争全国除了民族自治地区以外全面推进省直管县财政改革。在中央政策倡导下，地方政府纷纷学习借鉴Z省经验，推进财政“省管县”和“县域扩权”改革。

表1 中央释放财政“省管县”改革信号的有关政策文本

总结起来，Z省“强县扩权”试验从1992年开始启动，经历了多轮改革探索，深化了对省、市、县财政与事权关系的认知。这项试验的良好绩效增强了改革的内在动力，媒体的正面报道塑造了“强县扩权”政策的良好形象，中央政府的肯定和推广加快了财政“省管县”政策的扩散。自2003年以后，一些省开始推行类似的“强县扩权”试验，到2007年年底，全国有24个省区开展了财政“省管县”试点。在“强县扩权”试验及推广过程中，媒体报道、专家研究、中央领导的支持产生了正反馈效应，这些因素增进了对“强县扩权”试验的注意力分配，随之，各省份跟进学习Z省经验，使得这项改革在全国范围内扩散开来。

（二）H省“全面直管”试验的政策调适

借鉴Z省“强县扩权”改革经验，H省于2004年启动了县域扩权改革。2006—2009年，H省政府多次发文，扩大试点范围，加大对县放权力度。2010年6月，中央机构编制委员会批准中央编办《关于省直管县体制改革试点工作方案的请示》，决定选择8个省份的33个县（市）开展省直接管理县（简称“省直管县”）试点，争取用3—5 年时间将试点县（市）全部实现由省直接管理。前期探索使H省在“省直管县”试点中占得先机，该省共有10个县（市）参与试点，约占全国总名额的1/3。2011年，H省开始在10个县（市）推行“省直管县”试点。除了党委、人大、政协、法院、检察院干部管理权限暂维持现状，试点县（市）享受地级市的经济社会管理权限。

为解决多头管理造成的指挥不畅问题，2013年11月，H省印发了《深化省直管县体制改革实施意见》，确定自2014年起，对10个县（市）全面实行“省直管县”（简称H省“全面直管”试验）。这项改革的主要内容是调整党委、人大、政协、法院和检察院、群团的组织体制。直管县党委直接受省委领导，向省委负责并报告工作；直管县纪委直接受省纪委领导；直管县人大常委会直接受省人大常委会指导和监督；直管县政协直接受省政协的指导；直管县群团组织直接受省级群团组织领导或指导；在法院、检察院体制调整方面，H省设立第一中级人民法院、省人民检察院第一分院，另将一个地级市的法院和检察院更名为省第二中级人民法院、省人民检察院第二分院，分别对接管辖上述10个试点县。然而，新体制试行后，出现了H省决策者始料未及的问题，最为突出的是试点县的干部交流和晋升空间受阻，缺少了地级市这一层级，县级领导的交流和晋升机会减少，职业发展面临“天花板”。此外，司法、人大、政协等工作也出现不顺畅问题。面对现实问题，H 省决定从2018 年起将试点县党的建设、干部管理、纪检监察、人大政协、司法、群团工作回归地级市管理，省对试点县的经济放权保持不变。

为了回溯H省“全面直管”试验的实施过程，笔者选择“省直管县”作为关键词，对H 省宣传部主管的综合性新闻网站进行检索，得到2011—2020年期间的相关报道178条记录（见图2）。其中，2014年对10个试点县（市）实行省直接管理后，媒体报道和关注度达到顶峰。2015—2017年期间，媒体报道呈弱化趋势，相关评价均聚焦于经济发展绩效，而对党的建设、干部管理、纪检监察、人大政协、司法、群团体制改革的效果缺少评价性报道。2017 年，有媒体报道H省“两会”期间省直管县不再单设代表团。2017年9月，H省决定调整“全面直管”试点安排，当地媒体并未正式报道，公众主要通过网络媒体获取信息。随着H 省深化“全面直管”试点，由于干部管理、人大政协、司法隶属方面遇到问题，在负反馈机制的作用下，H省减少了对此项试点的宣传报道，降低了公众关注度，为政策变迁提供了稳定的社会环境。

H省“全面直管”改革为了解不成功试验的教训汲取、注意力调控、政策悬置与变迁提供了一个典型案例。

1.H省开展“全面直管”试点在干部人事、司法体制领域出现了新情况，影响并制约了试点县领导干部的积极性。在改革初期，媒体对政策试点的关注度很高，政策调整的问题也未展现出来，决策者和执行者都需要深化认知。随着时间的推移，这项改革由于试点县的数量较多，干部交流和晋升面临难题，形成负反馈效应。H省编制部门在回复媒体提问时也表示，这项改革出现了“干部交流、法检体制不顺畅”问题，有的机制设计“在实践中行不通”，需要予以调整完善。自2018年开始，H省将试点县党的建设、干部管理、纪检监察、人大政协、司法、群团工作等交由地级市进行管理。政策调整后，H省“全面直管”试点重新聚焦于经济社会领域。

2.地方政府对“全面直管”试点遇到的问题进行信息调控后，当地媒体减少了相关报道，在客观上淡化了公众对这项试点的关注度。一方面，H省通过内部系统传递“全面直管”试验的结果信息，并不公开发布问题信息，注重引导负面舆情。中止“全面直管”试点后，H省并未就政策调整作出解释，当地媒体除了事实性报道以外，对该项试点的结果缺少分析性报道。另一方面，对于网民的在线评论和提问，H省相关部门并未通过信息发布途径予以回应。H省停止“全面直管”试点后，在“百度贴吧”等网络媒体平台一度成为焦点话题，然而权威媒体的关注度和报道强度明显弱化，它折射了决策系统开始调整注意力分配、有意淡化该项试点的政策信号。笔者以“省直管县”为主题词检索H省发行量最大日报的数据库，发现2017年之后该主题的新闻报道明显减少，见图2。通过检索《人民日报》数据库，可以看到：从2004年开始，“省直管县”议题的报道量逐渐增多；在 2008—2012 年期间，每年都有20多篇报道；2015年之后，未能检索到相关报道。以某一时间节点为分界线，新闻媒体对一项政策试点的报道量具有显著变化，这为检验注意力调控机制提供了重要证据。

3.总结H省“全面直管”改革的经验教训，决策系统对“省直管县”改革的认知趋于深化，在注意力调控机制的引导下，“省直管县”改革试点转向新的政策议题。2011 年，国家“十二五”规划纲要强调“稳步推进省直管县财政管理制度改革，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障”，提出“在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制”。2012年，党的十八大提出，“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”。随着各地开展“省直管县”试点，这项改革在干部交流晋升、人大政协、司法体制、群团体制等方面遇到一些难题。经过实地观察和跟踪评估，国家“十三五”规划纲要没再提及省直管县改革议题，这项试验淡出中央政策议程。从后续结果看，开展“省直管县”试点的多数省份对这项改革既不叫停也不推广，政策试点处于悬置状态。H省由于试点县的数量较多，其涉及面较广，在负反馈机制作用下，经过注意力弱化及政策悬置后，该省对试点方案作出调整，最终回归了财政“省管县”体制。党的十九大报告提出“赋予省级及以下政府更多自主权”，中央提出新型城镇化战略，致力于培育区域增长中心，更好地发挥都市圈的带动和辐射作用。在此背景下，大城市的外围地区出现“撤县设区”的发展趋势。

图2 H省“全面直管”相关报道时间分布

Z省“强县扩权”试点和H省“全面直管”试点为观察政策试验的注意力调控机制提供了典型案例，二者的试验结果及后续运作具有很强对比性。前者的政策绩效十分显著，政策试验形成正反馈机制，媒体的跟踪报道塑造了良好的政策形象，中央政府给予肯定性评价，并提炼了“财政‘省管县’”概念，这一改革思路被多次写入政策文件，中央支持地方开展试点，它传递了持续强化的政策信号，使得这项改革快速扩散开来；后者在财政“省管县”试点的基础上进一步拓展试点内容，H省选择10个县（市）开展全面“省直管县”试点，由于试点县的数量较多，出现运转不畅问题后可调整的余地较小，媒体报道量逐年递减，经过几年试验，H省决定调整试验安排，但并未宣布试验失败，并表示将继续深化“省直管县”改革试点。随着决策者的注意力转移到新议题，H省“全面直管”试验逐渐淡出公众视野。

四、结论

改革开放以来，中国之治通过构建非均衡赋权的制度安排，对试点地区提供选择性激励，调动了地方政府开展试验的积极性，形成了基于结果评估与注意力调控的政策创新模式。在政策试验中，决策者区分不同结果，运用注意力调控途径，传递出增强或弱化的政策信号。一项政策试验取得初步成功后，在正反馈机制的作用下，决策者和执行者受到鼓舞，政策试验进一步拓展议题领域，致力于获取更大收益。成功的试验会吸引媒体进行报道并发布绩效信息，专家学者也会给予肯定性评价，从而塑造正面的、倡导性的政策印象。一项政策试验取得显著成效，决策系统在注意力分配上给予优先关注，在政策文件中反复提及该项政策，使得该项议题得到强化，并嵌入其他相关议题中。结果是：试验政策与其他政策相互捆绑在一起，形成一揽子政策体系。

地方政府开展政策试验需要投入资源，为了追求政绩和行动的正当性，决策者总是希望试验取得成功。一项政策试验不能达到预期目标，在负反馈机制的影响下，决策者和执行者的内在动力弱化，随着时间的推移，目标群体则会采取消极态度乃至抗争行动。当负反馈持续积累到一个临界点时，决策系统则会调整试验方案，试验内容就会呈现收缩局面。为了维护试验决策的正当性，决策者也会采取策略化行动，例如诉诸模糊化的语言表述，尽可能淡化负面结果，并调整议程设置，形成新的注意力分配格局。当权威媒体的报道减少，非正式途径的信息传播受到抑制，公众对政策试验的印象则处于停滞状态。决策者的注意力转移后，政策试验在名义上可能仍继续实施，但其内容已有调整，原政策不再具有扩散性，它既不落地也不扩散，从而进入政策悬置状态。

本文的案例研究表明，中国国家治理对政策试验秉持积极态度，在政策试验过程中，中央与地方之间具有持续的府际互动，形成了针对专门议题的政策学习网络。中央政府在对政策试验进行评估后，通过注意力调控方式，对政策试验提供正向或反向激励。对于成功的地方试验，中央政府在注意力分配时给予特殊关注，形成“注意力强化—政策扩散”的调控模式；当试验不成功时，中央政府通过注意力弱化机制，对无效的地方试验进行调适或予以悬置，从而形成一种柔性的容错纠错安排。

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文章来源：《行政论坛》2021年第3期编辑：杨旭校对：蔡龚涛审核：光涵