行为模仿: 地方政府行为的一个分析框架———基于多案例的研究
编者按
随着市场经济的竞争与发展，地方政府间的行为模仿现象愈演愈烈，例如从“河长制”继而发展出的“湖长制”“湾长制”“滩长制”等类似制度。出现行为模仿的原因是什么，行为模仿背后的机理是怎样的，行为模仿对国家治理又会产生怎样的影响？本期荐文带来《行为模仿: 地方政府行为的一个分析框架———基于多案例的研究》一文，文章推演出“学习型”“借力型”“表态型”和“从众型”四种行为模仿模式，揭示了行为模仿背后所传达的地方治理逻辑和机理。
作者简介
唐曼，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生；
王刚(通讯作者)，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，教育部人文社会科学重点研究基地海洋发展研究院研究员。
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随着地方政府自主性的增强，其行为模式的差异性却越来越小。为了解释这一现象，论文从“中央政府权力”和“地方政府态度”两个维度出发，构建了“行为模仿”这一新的地方政府行为分析框架，并推演出地方政府行为模仿的四种模式，即“学习型”“借力型”“表态型”和“从众型”。在此基础上，通过对四则案例进行深描阐释不同类型模仿的内在意蕴，揭示行为模仿背后所传达的地方治理逻辑和机理，主要包括：制度压力下地方政府的风险规避行为；锦标赛内核转变建构新的府际竞争领域；治理情境同质性与异质性的交叠效应形塑行为模仿的多重模式。据此，总结出地方政府行为模仿的影响：恰当的行为模仿有助于地方政府快速吸纳他地的成功经验，但行为模仿并不一定指向创新，反而可能是“创新乏力”的体现，同时会造成“锁定效益”并导致治理场域中的“合成谬误”。
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文章结构
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一、问题的提出
二、文献回溯与评述
三、行为模仿: 一个新概念和整合性分析框架
四、地方政府行为模仿的实证检验与机理分析
五、讨论与结论
一、问题的提出
地方政府行为是改革开放40余年来取得巨大发展成果背后的重要因素，也是促进经济增长和推动政策创新的重要力量。从20世纪70年代开始，大量的经济决策权力被下放给地方政府，一些重要的经济职能部门也被划归同级地方政府管理。这种放权行为直接限制了中央政府对经济的可控程度，引入了地方政府之间的竞争，中国的市场经济也在地区间的竞争下发展起来。在激烈的竞争氛围下，地方政府纷纷开启了“你追我赶”的“锦标赛”模式，各地政府的基本策略中，“层层加码”成为必然。地方经济的发展往往需要合理的制度政策安排，地方政府的自主性使得其可以自主选择政策，如此一来，它们便可以通过比较，看谁干得比较好就向其学习。尤其是近年来，各地政府在地方治理的各领域也一直不断地进行改革试验，一个地方的改革如果取得了成功，就会扩展到其他地方，这种机制也成为政府创新项目迅速增长的重要原因。并且人们发现，在地方政府的制度设计和公共政策制定的过程中，参考其他地区的已有经验已经成为应有之意。党的十八届三中全会之后，中央出台了一系列推进国家治理体系与治理能力现代化的重要文件，并提出了诸多治国理政的新任务，各地纷纷围绕治理议题开展行动。而在治理过程中，地方政府间的行为模仿现象愈演愈烈，一些地方政府在某些领域采取开创性治理行动并取得一定效果后便会引来其他地方纷纷效仿、跟风，从而使得其治理模式快速传播。例如，从“河长制”继而发展出“湖长制”“湾长制”“滩长制”等类似制度，以及从2017年开始并不断发酵和持续升级的“抢人大战”。
整体而言，自改革开放以来，我国的经济社会治理体制发生了深刻变化，传统的高度集权结构有所松动，中央不断下放权力至地方，地方政府的自主性日益凸显。随着地方政府行为自主性的增强，其行为模式的差异性理应愈加明显，但是通过观察当前的地方治理实践我们可以发现，地方政府间的行为模仿现象越来越突出。为什么地方政府间会产生此类行为模仿现象？其背后的发生机理是怎样的？这些地方政府行为模仿是完全一致的吗？如果不是，这些地方政府行为模仿可以区分为哪几种模式？不同模式类型背后体现了怎样的行为逻辑和形成机理？行为模仿这种现象对于国家和社会的治理会产生怎样的影响？基于以上问题，本文将聚焦于地方政府的行为模仿现象，从治理视角切入建构一个新的分析概念和框架，并选取四则典型的案例进行分析，揭示行为模仿现象背后的发生机理，并探索其对当前国家治理和地方治理产生的影响。
二、文献回溯与评述
学界关于地方政府行为模仿已形成了相关的研究领域，但是表达话语和切入视角存在差异。源于西方学界的政策扩散、政策转移等理论概念以及中国本土衍生的府际学习、政策学习等解释框架均是对这一现象的理论概括。
（一）政策过程视角
政策过程理论可以对地方政府行为模仿现象做出部分解释。其中，最早的政策扩散研究可以追溯到20世纪60年代的美国。Walker（1969）最先对美国联邦州和城市之间的政策创新扩散现象进行了阐释。随着研究的不断深入，政策扩散研究开始转向更为微观的视野，后续的研究总结出了“采纳模式”和“学习模式”，并将政策创新扩散的发生机制概括为四种模式。国内学者运用西方政策理论工具分析中国政策现象时发现政策扩散的机制除学习、竞争等之外，还包括行政指令机制和社会建构机制。此外，从纵向和横向的扩散效应来看，来自中央的政策信号会显著加速地方政府的创新扩散进程，同一省份的相邻城市之间会存在相邻扩散效应，而不同于国外政策扩散的独有机制是地方官员的政治流动对地方政府的创新扩散存在显著影响，这主要体现在官员的年龄、任期、职位来源及其前任去向等方面，地方主官的异地交流制度也会提升政策的扩散几率。
由于政策扩散研究的局限，政策转移、政策趋同等概念标签逐渐兴起。政策转移与政策扩散在概念层面上并未存在显著区分度，它指的是“在某一时间和地点存在的政策、行政管理安排或机构被用来在另一时间和地点发展有关的政策、行政管理安排或机构的过程”。政策转移受到政策项目内在复杂性的限制和影响，而政策环境、相关制度以及“机会之窗”的异质性也会导致政策转移过程在不同地区的差异性。在科层制模式下，政策转移是一个自上而下的过程，在网络治理模式下，政策转移则是平等协商的过程。随后诞生的政策趋同概念则更关注政策场景的后置性结果变量。将政策趋同定义为某项政策的一项或多项特征经过一段时间的发展演变后在一些政治辖区内表现出不断增长的相似性，可见，政策趋同主要关注的是政策本身变化产生的相似性结果，已经开始具有了政策模仿方面的特征。
（二）学习理论视角
学习理论也切入了对行为模仿这一现象的研究，其更强调一种控制性和选择性，体现了地方政府在相互模仿过程中的一种渐进式的调整。府际学习、学习机制以及政策学习等这一类研究的主要聚焦点在于政策议题在不同的政府系统之间的传播，即一个政府的议程设置会受到其他政府既有议程的影响。府际学习的研究大都基于央地关系视角。整体可归纳为两个方向，一是纵向的府际学习，主要包括“政策试点”“分级制政策试验”等行为模式；二是地方政府间横向的府际学习，主要发生在同级政府之间。“政策试点”与“政策试验”的过程中体现了丰富的政策学习的内涵，二者也存在着逻辑意义上的相关性。首先，政策试点是传统意义上的从治国理政习语中衍生出来的学术概念，它所指代的是在正式出台新政策和新法规之前，筹备、测试和调整时所采用的一种工作方法，也被称为“由点到面”，“政策试验”主要目的是为了处理政策制定过程中的不确定性和分歧，而“分级制政策试验”是在其基础上添加了央地互动的机制，分散中央决策的风险，最大限度地降低决策成本。在“试点”和“试验”的过程中，实质上表露的是府际之间互相学习以对政策进行“渐进式调整”的过程。
（三）文献评述
上述理论模型在解释地方政策实践时各有侧重点，具有很高的理论价值和现实意义，但是其研究的话语和视角更多地聚焦于政策过程，缺乏对制度移植、项目嫁接等方面的关切。并且政策扩散、政策转移、政策趋同等对政府间行为模仿现象背后的机制分析大多围绕央地之间的压力互动和府际竞争等研究方向。但是随着地方治理复杂程度的不断加深，地方政府行为特征的复杂性也越高，高层压力和同级竞争并不能够对此做出完整解释。此外，上述分析中来自政策过程理论的分析概念更多凸显的是政策话语，与当前我国关注国家治理体系与治理能力建设的“治理”话语具有一定的差异性。而扎根于本土的府际学习等理论则更注重政府间的学习路径以及影响因素，虽然在政策过程的高层压力和同级竞争之外补充了一个新的学习视角，但是其主要侧重从试点、试验等微观机制入手剖析渐进式改革的特征，然而，在治理实践中已经出现诸多渐进式调整无法解释的案例。由此可见，已有研究需要从更为宏观的视角来观察地方政府行为。
因此，要更为全面和客观地审视地方政府行为模仿现象，需要跳出政策过程、学习理论等研究视域，用一个更为客观的理论概念去研究地方政府行为。基于此，本文尝试构建“行为模仿”这一新的、包容性更强的概念，在理论建构的基础上提炼出四种类型，进而结合典型案例剖解此类现象发生的深层机理，解析其为国家和社会治理带来的影响，从而揭示中国地方政府创新的独特运作模式。
三、行为模仿：一个新概念和整合性分析框架
基于对现有的多元化分析框架的梳理以及当前我国地方政府的治理实践，本文旨在提出一个整合性的地方政府行为模仿框架，突破以政策扩散和学习机制研究为主要进路的研究视角，深入剖析当前地方治理实践，形成地方政府行为模仿的解释概念和模式类型。
（一）行为模仿：治理语境下的一个新概念
随着现代国家政府机构职能的转变，地方政府由原来的“统治”“管理”逐渐转变为“治理”，治理研究逐渐成为一门“显学”，而与政策研究不同的是，治理是一个更加复杂多元的研究议题。地方治理包括了一整套的正式与非正式的规则、结构以及过程，这种复杂的治理过程在政治实践中重塑着地方政府的行为。因此在考察地方政府行为时，我们不能仅着眼于政策视域，还需要从一个更宏大的治理视角出发，对地方政府的行为进行深刻剖析和解释。而目前学界对地方政府间模仿行为的研究还没有突破现有的政策和学习范式。因而，本文力图在容纳当前研究的基础上，侧重从地方政府治理行为的角度去界定模仿，建构“行为模仿”这一新概念。
已有的研究中较少确切地论及到“行为模仿”这一概念，但有学者对“跟风模仿”“政策模仿”等概念进行了研究和区分。Karch（2007）区分了“学习”与“模仿”。“学习”是一种基于经济学理性的成本－收益分析；而“模仿”则是更为宽泛，甚至囊括不理性的行为。另有学者结合政策过程阶段论，将“参考他人经验”是否发生于政策议程设置之前作为是否属于“跟风模仿”的断定标准。此外，也有学者认为模仿是政策制定者直接套用、复制其他地区政府或部门政策的“政策克隆”过程。但值得注意的是，不论是跟风模仿抑或是政策克隆，大多被视为政策扩散背后的一种解释机制，并且被贴上了盲目跟风的标签。
本文提出的“行为模仿”这一概念，延续了学界既有研究的基本思路，但是又具有一些超越以及不与之重叠的地方。“行为模仿”并不特指盲目跟风，而是一个包容度较高且较为中立的概念，是笔者结合当前我国治理体系与治理能力现代化的话语背景而提出的一个分析概念。“行为模仿”指的是在地方治理实践中，地方政府由于受到纵向央地关系或是横向府际关系的制约和影响，将其他地方的制度、政策、项目甚至话语表达等治理措施引入到本地的行为。与已有的政策研究视域中政策扩散、政策转移、政策趋同以及府际学习等概念相比，本文所构建的行为模仿具有以下特征：
第一，行为模仿将突破政策视域，将地方政府的行为纳入到一个更宏大的分析框架内。已有的政策过程理论和学习理论的研究多是聚焦于政策等客体在政府间的传播扩散，而行为模仿侧重行为视角，其客体是更加多元的，不仅仅局限于政策，制度、项目、法律，甚至话语表达、空间布局等都是行为模仿的客体。从这个意义上而言，行为模仿既可以是内容上的，比如政策、法律等，也可以是形式上的，比如口号、话语等。前者属于较深层面，后者则属于表征层面。
第二，行为模仿并非是一种原生创新行为，至多强调再生创新或者渐进创新，甚至蕴含着有悖创新的行为逻辑。主流的政策研究中，学者们把“创新”定义为这项政策或项目对采用它的政府来说是“新”的，基于此，政策过程和学习视角切入的研究也往往将政府间的模仿行为统称为是一种创新行为，而不再区分原生创新和再生创新。但是，本文认为这会导致地方政府对创新的盲目推崇和追求，陷入一种“无创新的创新”困局中，即在外在形式上采取了创新的治理举措，实质内容上却并没有很好地契合本地治理需求，如此非但不会对地方治理有所裨益，反而会陷入“为了创新而创新”的桎梏中。因此，我们建构的行为模仿这一概念囊括的是那些非原生创新行为，而这些行为并非都是有益的，它可能是社会缺乏原生创新动力的表现，是地方政府“创新懒惰”的体现。
第三，行为模仿对地方政府的模仿行为持客观态度。政策创新、府际学习等研究的前提假设对地方政府间的模仿行为持肯定性态度，认为其是中国政策试验治理方式的一种表现形式，能够为政府创新提供有益增量。然而在现今治理体系和治理能力现代化备受关注的新形势下，我们需要重新审视这一论断，外来的知识和经验可能为地方治理提供新的思路和方法，但同时也可能出现与当地治理情境不恰适的情况，如此反而会削弱地方治理的效果。因此，行为模仿这一概念打破了以往研究的肯定性惯习，将以更加客观和全面的视角审视地方政府间存在的不同类型模仿行为。
（二）行为模范的解释框架：中央政府权力与地方政府态度
要系统性地对地方政府行为模仿进行研究，需要建立一个新的解释框架。在我国地方治理过程中，中央政府和地方政府二者共同发挥作用，塑造着地方治理的行为模式。而随着改革开放不断深入，为了充分发挥中央和地方两个积极性，我国中央与地方政府间的权力配置经过了数次集权－分权的循环，然而在权力关系的不断演变过程中可以确定的一点是，中央仍旧可以运用其权力对地方政府进行强有力的控制，基于此，我们可以得知中央政府权力在塑造地方行为模式方面具有不可替代的作用，其对地方行为有着直接形塑功能。同时，虽然压力型体制下中央权力能够保持对地方的基本控制，但随着地方经济的不断发展和治理环境复杂性的不断增加，也不能忽略地方政府的利益主格性。在地方治理中，地方政府不单纯是中央政府的代理人，其行为背后往往蕴含着多重目标间的相互作用，与地方政府行为产生重要关联的还有地方官员自身以及其他非政府团体和民众，因此在治理实践中，地方政府的态度在一定程度上对其行为也会产生影响。
按照中央政府权力这一维度可以划分为中央政府权力在场和中央政府权力不在场两种情况。中央权力在场是指中央政府通过下达命令、政策文件及制度规定等方式，直接参与到地方政府的治理事务中，并对地方行为产生实质性引导和影响；中央权力不在场是指中央政府不干预、不参与地方政府的治理事务，赋予地方充分的自由治理权，对其行为不产生直接影响。中央权力的在场会推动模仿行为的迅速发生。当某地采取了一种创新的治理行为并取得良好效果时，中央政府可能会吸纳该地方的治理经验，形成普适性的治理方案，并在全国范围内进行推广。当然，在治理行为尚未取得显著效果或者具有很强的地域性而并不具备推广基础时，中央权力并不会主动进入地方治理场域，也不会推动地方政府之间进行模仿。但是权力不在场并不意味着反对，当中央权力不在场时，地方官员便在地方治理上具有一定的自主性，可以自发模仿其他地方的治理模式和经验，而中央一般不会予以阻止，因为地方改革治理的经验积累同样也是一个不断为国家治理进程提供有益增量的过程。
就地方政府态度这一维度而言，可以划分出主动和被动两项指标。地方政府作为社会实践的主体，总是处于一定的行政生态环境当中，政府这一有机体与外界环境时刻进行交互作用，而在互动过程中，地方政府的态度应对可以分为主动型和被动型。主动行为是指地方政府在推动地方和社会发展的过程中具有相当程度的自觉性和自主性，在地方治理实践中主动作为。被动行为则是指地方政府在治理过程中很大程度上是处于一种被动适应性的状态，拒绝发挥自觉能动和自发能动作用，是一种消极的“惰政”行为。地方政府行为模仿的解释维度见表1。
（三）地方政府行为模仿的模式建构
诸多地方治理实践显示，我国地方政府间普遍存在互相模仿行为，而通过对行为模仿进行学理性分析发现，政府间的模仿行为并不是完全相同的，有的存在着较大的区别，有的则存在些微不同；其模仿的程度各有差异，最终产生的效果也有所不同。综而观之，这种蔓延在地方政府间的行为模仿现象应当是具有不同的属性特征。因此，基于中央政府权力与地方政府态度两个维度形成的2×2矩阵，本文将地方政府行为模仿的模式概括为学习型、借力型、表态型和从众型四种模式（如图1所示）。
“学习型”模式是指在中央权力尚未介入地方治理场域时，地方政府主动采取开创性改革措施或主动借鉴模仿其他地方的成功经验，这一模式更多体现出作为学习型政府的特性。“借力型”模式是指中央的支持恰好契合了地方的治理需要，地方政府在中央的支持下，借助上级的政治动员契机和大量的政策资源供给实现自己的治理诉求。“表态型”模式是指中央权力在场的情况下，地方政府出于被动不得不模仿其他政府的行为，该模式多存在于中央政府完成“试点”之后要求在全国范围内推广某种成功治理模式的过程中。“从众型”模式是指地方政府在中央并未提出要求的前提下，为了避免“掉队”而采取与其他地方政府相同的治理方案，是一种“从众”行为，根本上是地方政府治理“乏力”和创新“懒惰”的表现。
四、地方政府行为模仿的实证检验与机理分析
对因果性的追求是社会科学之所以成为科学的根本，而社会科学的艰难之处恰恰也在于此，因为社会现象因果链条的复杂性，使得我们在因果分析时更难寻得真相。但是对现象的描述和分类仅仅是前科学阶段，科学的终极目标仍是进行理论解释。由于地方政府行为的复杂性特征，若要深入剖析地方政府治理行为，不仅需要从理论层面建构地方政府行为模仿的解释框架，还需辅之以地方治理实践案例来检验理论，因此，本文拟通过实证分析的思路，选取当代中国典型的地方政府治理案例，深入剖析案例，从而解读地方政府行为模仿背后的作用机理，形成更加完备的解释框架。
本文选取了“汽车限号与限购政策”“棚户区改造政策”“河长制与湾长制”“城市人才新政”四则案例进行实证分析，在案例比较与深描的基础上，讨论行为模仿四种模式存在的合理性及其具体的蕴意。
案例的选取主要遵循以下原则：一是时间跨度长。四则案例的发生时间涵盖2005年到2020年，一方面说明地方政府间的模仿现象长期存在，另一方面也为我们探究地方政府的具体行为提供了长期的实践基础。二是所涉领域多元。所选案例涉及环境治理、社会保障及经济发展等多个领域，确保了行为模仿模式的普适性。三是案例材料的可获得性。本文所选取的案例可以通过网络获取丰富的支撑材料，材料的类型包括政策文本、媒体报道、学术论文、博客微博、图片和新闻发布会等。案例情况如表2所示。
汽车限号与限购政策在全国范围内的不断延伸体现的是“学习型”模仿模式。这一政策在2008年奥运会前夕由北京市最先推行，之后全国各地纷纷模仿北京的做法，整个地方政府行为的过程均是自发学习的结果。
各地之所以会主动模仿，主要是受问题驱动。随着经济社会的快速发展，各地面临的治理难题越来越相似，比如交通拥堵、尾气污染等棘手且紧迫的公共问题，一旦有地方采取了切实有效的治理方式，那么其他地方政府为了解决当地面临的类似问题便会主动学习已有做法。交通问题不只存在于一线城市，普通地市的交通压力也不小。比如，南昌市的私家车数量从2005年的17751辆跃升至2009年的86624辆，增长了近5倍，兰州市的机动车保有量在2000年到2010年的10年时间里也增长了近3倍，汽车数量的增加与交通建设优化的滞后性导致民众出行极度不便。“公交车、私家车在拥挤的街道上一个挨着一个车位地向前行驶着，尚且不到500米的一段路程竟然要排队十几分钟才能过去。”面对交通压力这一相似的治理难题，各地政府纷纷开始主动向北京“取经”。
棚户区改造政策的推行体现的是“借力型”模仿模式。这一政策于2005年3月启动，从2008年年末开始中央政府便连续出台多份文件，指导各地棚户区改造工作的实施，经历了从辽宁省到东北三省再到全国共三个发展阶段，该政策的实施破解了许多地方多年来的治理痼疾，也改善了大量棚户区居民的居住环境和生活质量。
在“借力型”模仿中，中央权力的介入实质上是一种向下赋权的行为，为地方政府带来了政治和权力资源，使其行为有了更多的合法性，民众对地方政府治理行为的认同感也会增加，促使政策顺利推行。棚户区作为一种“城市病”，会对城市发展产生阻滞作用，因此各级政府都希望可以解决好这一重大民生问题，但棚改过程十分艰难。以济南市棚改为例，2007年市政府制定了三年棚改计划，但在实施过程中出现了拆迁难度大、居民不配合、协调时间长、改造资金不充分等各类问题。而在中央政府自2008年开始密集下发棚改相关政策文件并要求各地做好棚改相关的制度设计之后，借助中央赋权增能，地方的棚改措施得以顺利推行。
“借力型”模仿过程中地方政府会借助中央力量达到治理效果，而央地之间之所以能够就棚户区改造问题达成一致，是因为在这一问题领域中府际之间的目标偏差被消解，地方政府依靠自身权力和资源难以解决问题，而这类问题又会阻碍地方经济发展进而影响国家社会稳定。因此在这情境下，中央政府完全有意愿同地方政府一起突破治理困局。棚户区在城市发展过程中会阻滞城市化进程的顺利推进和地方治理的优化。因此，“棚改”问题是各个地方政府亟待解决的治理难题；或言之，地方政府在这一问题上存在着强烈的治理需求，而中央政府为了应对2008年金融危机的压力，同样有意愿将棚户区的改造工作和保障性安居工程推行下去。事实上，这也说明在一些治理难度大的问题领域，地方政府对中央政府具有较强的资源和权力依赖性。
3.“表态型”模仿：河长制的全面铺开到湾长制的接力
从河长制的全面铺开到湾长制的接力属于“表态型”模仿。“河长制”是由各级党政责任人担任“河长”并依法管理和保护本辖区内河流的一种治理形式，2007年为解决太湖流域的水环境问题而创立，之后有零星几个省份引进了河长制，但并未受到大规模的模仿。直到2016年中央发文要求在全国范围内建立河长制，在之后的一年半内，河长制迅速在全国铺开。同时在这期间，河长制的溢出效应开始向海洋领域传导，中央在2017年启动了“湾长制”试点工作。（见表3）
将该案例归为“表态型”模仿，是认为大多数省份推行河长制是一种对中央权力的表态行为。中央权力在场的情况下，面对层层下达的压力，各级地方政府基于对中央权威的认可，往往会积极表态并服从中央命令，按照要求在本地开展相应治理行动，促成地方政府行为模仿发生。“表态型”模仿的形成要依托于我国上下级政府之间存在的中央对地方的激励、传递的政策信号以及立法层面的相关要求。从表3可以看出，江苏推出河长制后，一开始也有地方随之进行了尝试，但是在之后的很长一段时间里基本没有其他地方政府对这一制度表示关注。直到2015年，河长制开始重新受到关注，这也与中央权力的介入有关。在2014年，水利部副部长矫勇在“加强河湖管理，建设水生态文明”的新闻发布会上表态：“地方政府行政首长负责的河长制是地方创新的一条经验，在水污染治理方面取得了很好的效果，将向全国推广。”这一发言表明中央政府已经处于一种“准介入”的姿态，中央权力已经准备进入地方水域治理场域，这给地方政府释放了政治信号，而之后中央权力也正式介入了河长制的推行。各地积极主动“表态”，选择提前或者按时完成河长制的实施任务。
由于“表态型”模仿是地方政府在中央压力之下做出的选择，因此可能会导致“有名无实”的情况。比如，河北省在2017年年底已经全面建立了河长制，各市、县、乡镇等纷纷在河流旁边立起了河长制“公示牌”，而半年后中央环保督察组“回头看”时发现：河北省定州市和石家庄新乐市大沙河河段，堆放垃圾、倾倒污水，形成了一条长约三公里的“垃圾带”，在这种情况下，该河段仍然能在“河道巡查情况”中得到满分。当督察人员拨通公示牌上的村级河长电话时得到的答复却是“给乡里打电话，给镇里打电话”。此外，“湾长制”在实践过程中也存在被搁置的现象，自“一省四市”试点之后其他沿海省市并没有引入这一创新的海域环境治理方式，这与中央权力尚未出场也有一定关系。
4．“从众型”模仿：城市人才新政的广泛实施
城市人才新政的广泛实施属于“从众型”模仿。近年来，“人口红利”的消退不仅减少了中国劳动力的数量，更影响到高质量劳动力的集聚，还关系到地方经济社会发展的潜力。2017年年初，武汉市率先推出“百万大学生留汉创业就业计划”，各城市互相效仿，成都、长沙、郑州、合肥、杭州等地方政府短期内连续出台文件吸引人才落户，“抢人大战”从2017年开始发酵并持续升级，诸多一二线城市甚至三四线城市纷纷加入。
中央权力在人才新政推行过程中并未有明显的介入和参与，之所以会形成各地“抢人大战”的局面，主要是为了不掉队而采取的“随大流”行为，是地方政府创新乏力的一种表现。从具体案例来看，“抢人大战”中各个地方的口号如出一辙，比如“海河英才计划”“珠海英才计划”“重庆英才计划”“丝路英才计划”等等，相似的话语表达从浅层逻辑上显示了地方政府的从众模仿。而从深层来看，“从众型”模仿中地方政府对于其他地方的治理行为往往是全盘复制，鲜少考虑到本地的治理需求和情境要素。“抢人大战”中各类城市纷纷出台大量的优惠政策吸引高科技人才、专家以及海外人才等，从一线城市到三四线城市，其对人才学历的要求也一般都在硕士及以上。为了与全国大多地方保持一致的步调和节奏，地方政府治理的创新性在这场人才新政的广泛实施中鲜少得到体现，更多体现出的是跟风和从众。
“从众型”模仿的发生与地方政府长期以来的行为逻辑和规范存在一定关系。自政府权力清单制度实施以来，地方政府被要求做到“法定职责必须为，法无授权不可为”，以防止其不作为或者乱作为，地方政府需要牢牢把握住“不作为”和“乱作为”之间的度。而如何做到既不逾矩又能够有所作为，为了保险起见，模仿其他地方的行为成为地方政府的选择之一。面对当前我国政治环境下日益减少的邀功机会和逐步增强的问责力度，地方政府在治理实践中的行为偏好也受到了一定影响，如若一项治理措施在全国大部分地方都已经开始推行，那么在此时，即使中央并未要求各地进行学习，地方政府也会选择模仿这一行为，这看似是主动而为，实则是避责心态下被动产生的一种从众行为。从这个意义上而言，“从众型”模仿不但没有创新的内涵，反而呈现出“创新乏力”的特性。
四种不同的模仿行为，在行为发生的内在根源、外部特征以及效果表现上，都存在一些差异，这些差异的归纳和概括，可以为我们更为直观地洞悉行为模仿背后的内在机理提供基础(见表4)。
(二)地方政府行为模仿的机理分析
地方治理是一项复杂的工程，其遵循的从来不是单一维度的逻辑，而这种复杂性在一定程度上形塑着地方政府行为。可以明确的是，行为模仿俨然成为当今地方治理实践中一种常见的现象，其在解决地方政府治理难题、提高治理水平的过程中发挥了重要作用。然则想要深入行为模仿，还需要对现象背后的发生机理作进一步刻画。因此下文旨在从整体上对行为模仿现象背后所传递的地方政府治理逻辑进行描摹与诠释，以期对这一地方治理中的特殊现象做出新的解释。
1．制度压力下地方政府的风险规避行为
新制度学派在解释组织间的趋同时主张从组织和环境的关系上进行重新认识这一现象，其认为制度环境对塑造组织的行为具有重要影响。从新制度主义的核心命题“制度是重要的”这一观点来看，这对于我们理解地方政府间的行为模仿现象具有一定的启发意义。
地方政府作为一种制度化的组织，其面临的制度环境对其行为活动具有重要的影响。改革开放以来，分权让利是中央与地方关系的主要特征，但在本质上，它仍然是集权体制的一种延续和自我调整，主要体现在干部考核和选拔机制上，“忠诚”作为考核的主导标准之一，要求地方政府对中央时刻保持配合，及时完成分配的任务；若地方政府出现偏离行为甚至危及其合法性时，它就需要承担相应的风险。因此在地方政府部门中逐渐形成风险规避(risk aversion)的风气，政府官员成为风险规避者。地方官员在治理实践中往往会承担两种压力，一种是来自上级政府的下传压力，另一种是来自民众的上传压力。这两种压力若处理不当，分别会导致地方政府的政治风险和社会风险，而在实践中，政治风险的发生会给官员带来更大的损失，因此地方政府在行动过程中不得不对上级下达的任务赋予更高的关注度和处理权重。
在这种制度压力和风险规避逻辑下，地方政府在治理过程中会更加倾向于采用那些在制度环境下被广为接受的措施。因此我们可以说地方政府间的行为模仿现象背后的根源之一是制度环境所传达的压力，就这一层面而言，地方执行中央的要求命令也符合制度压力下寻求依据的逻辑，上文所述的各种类型的行为模仿现象则是对这一机理的呈现。
2．锦标赛内核转变建构新的府际竞争领域
在我国，地方官员在晋升过程中广泛存在着经济放权时期地方政府的“锦标赛”模式。改革开放之初，党和国家的工作重心转向经济建设，经济绩效成为官员晋升的主要指标，因此当时府际竞争和官员晋升主要是“以GDP论英雄”。随着社会不断发展，环境、资源以及各类社会问题形势愈来愈严峻，“锦标赛”的内核也发生了转变。
在当前这一治理新时代，地方政府面临的考核逐渐从以经济为主转变为经济与环保并重，这一变化也引导着地方政府不得不将更多精力投入在新的治理领域。党的十八大报告高度强调了生态文明建设在“五位一体”总体布局中的重要地位，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》也指出，在各地的政绩考核中要把生态文明建设指标纳入进来。虽然经济发展指标在官员晋升中仍占据较大比重，但其不构成约束性指标，而生态文明建设的比重在逐渐攀升的同时也构成了约束性指标，对于地方发展和官员晋升有着重要的决定作用。环境治理情况被纳入了地方官员晋升考核指标中，其他社会治理领域的成果和过失也越来越受到中央政府的关注，因此形成了新的官员晋升竞争领域。在新的晋升竞争领域中，由于面临来自向上晋升和同级竞争的双重压力，地方政府官员往往不会花费时间和精力去创建一项新的政策、建立一项新制度或者开发一个新的治理项目，而多是直接借用其他地方的经验或是在其基础上进行一定的改造，这也是地方治理中行为模仿现象如此盛行的解释之一。
3．治理情境同质性与异质性的交叠效应形塑行为模仿的多重模式
地方政府的行为模仿之所以会演变出不同的类型，与地方治理面临问题的同质性与异质性特质兼备有一定的联系。在以大机器生产为特征的工业文明背景下，教育、医疗、环境等现代社会的种种都被打上了同质性的印记，而这使得人类面临的问题也愈来愈趋向一致。在我国，当前各个地方政府面临的问题和矛盾便呈现出这样的共性：环境污染、交通拥堵、人口流动等等已经越来越成为各地共同面对的问题，在这种同质性效应的作用下，各地政府探索和解决问题的思路便会呈现趋同特征。这种问题驱动下的路径选择导致地方政府的治理行为日趋相似，也是行为模仿现象产生的重要肇因。与此同时，地方政府行为作为极具复杂性的存在，还需要从系统性、动态性的视角对其进行考量，而情境性要素则是地方治理行为中颇为“个性化”的一部分，在不同的治理情境和场域中，不存在任何一种治理结构、制度设计、具象措施是“唯一”的规范标准，能够满足所有的治理需求。因此，在治理过程中，地方政府需要基于理性主义，在信息充分的基础上对模仿对象的行为进行选择和适配，根据具体情境要素精确拟选最佳的治理路径来解决本地的治理难题，这又体现了地方治理的异质性特质。
从理论上来讲，如果是治理情境完全同质的情况下，各个地方所采取的治理措施会趋向于完全一致，完全异质的情况下则会呈现出完全不同的创新治理行为。而现实的治理实践是由同质性与异质性交叠作用的，因此演变出多种类型的行为模仿，“表态型”和“从众型”模仿更多地体现了地方治理中同质性的成分，而“学习型”和“借力型”模仿的过程中则更加体现了异质性治理情境下地方政府的自主选择性。
五、讨论与结论
本文提出“行为模仿”这一新概念，从“中央政府权力”和“地方政府态度”两维度出发，构建地方政府行为模仿解释框架，结合具体实践归纳总结得到“学习型”“借力型”“表态型”和“从众型”四种模式，通过对四则案例进行深描，探究行为模仿背后的行动逻辑和发生机理，发现制度压力、地方竞争以及治理情境在形塑地方政府行为过程中所起到的重要作用。不同于传统的政策创新、学习机制给出的肯定性解释，行为模仿这一分析框架所揭示的地方政府行为及其扩散，也存在“正反相间”“利弊兼蓄”内在类型的本质差异。这一概念不仅拓展了观察对象的范畴（从政策拓展到制度、项目、话语等），也兼容了肯定与否定的双维视角。概括而言，行为模仿这一概念和解释框架，其内在特性可以概括为四方面：
首先，行为模仿有助于地方政府快速吸纳成功经验，有利于成功模式的快速扩散。一方面，通过行为模仿，地方政府可以直接借鉴其他地方已有的成功经验，在缩减创新成本的同时还可以减少潜在的治理风险，于地方政府而言是一种快捷且易有成效的可选路径；另一方面，行为模仿也使得一些成功的经验可以快速传播和扩散，从而使得一些创新做法、模式得到全社会的检验。在社会共同关注和检验的情况下，更为全面地推进一些模式的进一步创新和深化。
其次，行为模仿并非一定指向创新，反而可能是治理“创新乏力”的一种表现。政策过程对创新持一种广义视角，认为只要将以前自己区域所没有的政策及行为引入即为政策创新。我们认为这种宽泛的创新界定视角容易抹杀创新行为内在的巨大差异，也容易混淆创新效果的巨大差异，反而不利于我们对创新的认知和正面界定。地方政府“从众”等行为模仿类型体现为对其他行为的简单移植，是地方政府“创新懒惰”的一种表现，如果简单的行为模仿内化为一个地方政府的内在文化，反而会成为制约其发展的桎梏。治理创新乏力如果成为当前我国地方政府治理的“阿克琉斯之踵”，会阻滞国家治理和社会治理的有效推进和发展。
再者，行为模仿可能造成锁定（lock-in）效益，导致执行的“两难”困境。若模仿其他地方的治理经验，而没有提炼其适应当地环境变化的约束条件和制度环境，则在制度惯性的作用下会导致治理效果的锁定，使得后续的政策、项目推进陷入“两难”困境。所谓“两难”困境，是指项目、政策的实施过程中，在再投入巨大成本的前提下，后续的效果依然不明朗。不管是中止执行，还是继续投入，都存在巨大的风险和困境。可以说，一旦造成锁定效益，陷入“两难”困境，地方政府便会走入一个特定的路线而难以返回，从而可能产生严重的“排异反应”，带来消极效益，导致治理失败。
最后，行为模仿可能导致“合成谬误”。“合成谬误”（fallacy of composition）由经济学家萨缪尔森提出，意指在微观上对的东西，在宏观上并不总是对的。合成谬误往往是缺乏创造性和开拓性的表现，会造成经济活动中的重复生产、资源浪费等现象。笔者认为行为模仿也可能会导致治理场域中的“合成谬误”，即在个别主体层面上，行为可能是正确的，但若整个地方政府体系都存在行为模仿现象，则不一定是正确的。个别地方政府间治理经验的互相学习和传播会快速取得一定的治理收益，但是对于整个治理生态和政治生态而言，如果行为模仿盛行，那么就会造成地方治理方式单一、政策重复等问题，实则大大降低了各地政府的创新原动力和创新活力。
当然，本研究也存在一定的局限性及进一步研究的可能。首先，本文聚焦于地方政府行为模仿的分析，在地方实践层面行为模仿囊括了政策扩散、政策转移、政府间学习等现象，但是在理论层面如何对行为模仿与其他相似概念进行更加细致、可操作的区分，还需要做进一步的工作；其次，多案例指标提取的科学性和合理性有待加强，诚如西奥多·波伊斯特所言，完美的指标可能并不存在，因此指标选取标准的难以统一可能会导致案例所呈现的要素不能做到全面地反映案例本身，而会存在一定程度的失真。
文章来源：《公共行政评论》2021年第3期
编辑：韩佳宁
校对：蔡龚涛
审核：光涵