增长、创新与晋升——来自中国省级地方政府的经验证据
作者简介
卞元超：南京师范大学商学院讲师，研究方向:产业技术创新。
吴利华 ：东南大学经济管理学院教授、博士生导师，研究方向:绿色技术创新。
白俊红：南京师范大学商学院教授、博士生导师，研究方向:区域创新管理。
■ 摘要
摘要:剖析了地方政府之间“为增长而竞争”与“为创新而竞争”对地方政府官员晋升的影响机理，并基于2000－2014年中国省级地方政府省长与省委书记的相关数据，采用面板Probit模型，实证考察了“为增长而竞争”与“为创新而竞争”对省级地方政府主要官员政治晋升的影响效应。研究发现，考察期内，各地方政府之间“为增长而竞争”对官员政治晋升的影响效应是不显著的，而“为创新而竞争”则能够显著促进官员的政治晋升，且这种促进作用具有一定的阶段性特征。
引言
改革开放以来，中国经济持续快速发展，创造了举世瞩目的“增长奇迹”，其背后的深层次原因也逐渐引发了学者们的广泛关注。多数研究认为，中国的地方政府在经济转型中扮演了重要角色。那么，地方政府为什么有如此大的热情去发展地方经济?一些学者从地方政府官员的角度出发，认为在中国集权型政治体系下，上级政府对地方官员的考核指标是其辖区的经济增长绩效，而作为一个充分的“政治人”，地方政府官员基于政治晋升的考量，具有极大的积极性去发展地方经济，扩大经济规模，即“晋升锦标赛”。这也成为学者们破解中国经济增长之谜的重要方面。
然而，在当前中国加快转变经济发展方式、更加注重经济发展质量的现实背景下，经济增长规模是否依然是地方官员为追求的唯一标准呢?特别是在全面推进创新型国家建设过程中，中央政府提出了实施创新驱动战略，并通过加大财政投入力度予以配套支持。为了更好地督促地方政府去落实相关的政策，中央政府也对地方政府的财政科技投入提出一些硬性要求，如2013年工业与信息化产业部在关于国家重大科技专项资金管理过程中就要求地方政府予以相应的配套支持，而在一些市县级政府的行政考核中，财政科技经费投入的达标与否成为一个至关重要的标准。这一背景下，各地方政府会积极响应中央政府的号召，以期获得中央政府的认可，获取政治晋升，并竞相增加对科技创新的支持和投入力度，引发“为创新而竞争”。那么，相对于传统的“为增长而竞争”，“为创新而竞争”是否更加有助于官员的晋升呢?这对于我们更加全面地认识中国地方政府的竞争关系以及地方政府官员激励机制的演变具有重要意义。
以往研究中，学者们围绕地方政府官员为经济增长而展开的“晋升锦标赛”展开了深入研究，其研究结论大多均认为官员晋升的可能性与在任时辖区的经济增长绩效具有显著的正向关系。然而，也有一些学者的研究结论与之相反，陶然等、姚洋和张牧扬等学者分别基于中国省级和市级政府主要领导的数据，发现地区经济增长和官员政治晋升的关联是不显著的，即并没有充分的经验证据表明地方政府官员围绕经济增长而开展“晋升锦标赛”的真实存在性。近年来，伴随着中国实施创新驱动的发展战略，关于科技创新与地方政府竞争之间关系的研究逐渐兴起。其中，顾元媛和沈坤荣、解维敏等认为在财政分权体制下，为了快速取得经济增长绩效，扩大财政收入来源，获取晋升机会，地方政府会减少对科技创新的投入。潘镇等虽然也认为财政分权后地方政府竞争可能会“挤出”科技创新投入，但在向上负责的行政体制中，为了获得中央政府的认可，增加晋升的机会，地方政府官员可能会积极地响应中央政府发展创新经济的号召，从而增加科技创新投入。
遗憾的是，以往研究仅是考察了财政分权体制下地方政府官员为了获得晋升而增加或减少对于科技创新的投入力度，并没有深入研究地方政府之间围绕科技创新投入方面的竞争对官员晋升是否产生显著影响。不仅如此，以往研究也没有在一个统一的框架比较分析地方政府之间“为增长而竞争”与“为创新而竞争”的形成机制，及其对官员晋升的影响效应。正如前文所述，在当前中国全面实施创新驱动战略、促进经济社会转型升级的进程中，各地方政府不仅表现为“为增长而竞争”，还存在着以依靠科技创新、发展创新经济为标尺的“为创新而竞争”。如果忽视了对于“为创新而竞争”的研究，可能会不利于我们对中国地方政府之间的竞争关系及其演变路径进行全面刻画，也无法科学揭示中国创新型国家建设过程中的制度激励机制。
基于此，本文试图对以往研究做进一步地深化与补充，通过探讨各地方政府之间“为增长而竞争”与“为创新而竞争”对官员晋升的影响机制，并基于2000－2014年中国省级政府主要官员(省长和省委书记)的相关数据，实证考察了地方政府“为增长而竞争”与“为创新而竞争”对其主要官员晋升的影响效应，这也构成了本文研究的主要创新点。本文研究发现，与陶然等的研究结论较为一致，在本文考察期内，省级地方政府的经济增长绩效并未对其主要官员的政治晋升产生显著影响，即本文没有找到充分的经验证据表明省级地方政府之间“为增长而竞争”的存在性，而各省级地方政府之间围绕创新经济而展开的“为创新而竞争”却能够显著促进其官员的政治晋升。本文研究可能为优化中国地方政府之间的关系，以及促进创新型国家建设提供有益的启示。
研究设计
1. 研究假设
分权体制下地方政府之间的“晋升锦标赛”主要表现为一种围绕经济增长的“为增长而竞争”。但近年来，在中国经济转型升级过程中，这种传统的“为增长而竞争”带来了诸多负面影响，地方政府为了促进本地区经济的快速增长，往往采用大规模投资等粗放式的增长方式，这也导致了生态恶化、环境污染、资源枯竭、产能过剩等问题。这一背景下，中国政府提出了全面实施创新驱动战略、建设创新型国家的宏伟目标，地方政府之间也开始围绕科技创新开展策略性互动行为，各地方政府之间的关系开始呈现出“为创新而竞争”。
在传统的“晋升锦标赛”的政府治理模式下，各地方政府之间往往会围绕经济增长展开竞争，这成为影响官员晋升的重要因素。一方面，改革开放以来，中国政府提出了以经济建设为中心，各地方政府把经济增长作为政府工作的核心内容。在对地方政府进行考核过程中，中央政府会更加倾向于以经济增长指标来衡量地方政府的政绩:经济增长越快，其政绩也越突出，说明地方政府官员的努力程度越大。在金字塔式的政治结构中，地方政府官员为了获取政治晋升，其有强烈的动机促进本地区的经济增长，获得上级政府的认可，地方政府之间也会为此展开一系列的策略性竞争，如对经济增长目标实施“层层加码”。而更快的经济增长速度或更高的经济增长规模有利于促进官员晋升。但另一方面，在中国经济转型升级过程中，“为增长而竞争”带来了环境污染、生态恶化等一系列问题，如何加快转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展成为各级地方政府工作的重要议题。诸如科技创新、生态文明等经济发展质量指标逐渐成为地方政府考核的重要标准，单纯追求经济增长速度和规模的“为增长而竞争”可能已经无法促进官员的政治晋升。为此，提出假设1:
假设1:由于正反两方面的影响，“为增长而竞争”对官员晋升的影响是不明确的。
在中国经济转型升级过程中，中央政府也逐步认识到科技创新对国民经济发展的重要作用，提出了“科学技术是第一生产力”、“科教兴国”、建设国家创新体系等重要战略部署，“十三五”规划中将创新摆在了国家发展全局的核心位置，提出要发挥科技创新在全面创新中的引领作用，深入实施创新驱动战略。
为了激励地方政府落实创新驱动战略，中央政府会向地方政府施加一定的政治压力，要求其进一步落实中央政府的相关政策，对某些科技创新专项计划进行资金配套，如国家重大科技专项，以及“973”、“863”等国家高科技或基础研究计划都规定了中央政府与地方政府的配套资金比例。也有越来越多的地方政府将科技经费是否达标作为官员“一票否决”的重要标准，如哈尔滨市规定“将技术研究与开发资金占当年同级财政预算支出的比重纳入党政领导班子主要责任指标考核”;江苏省出台的《江苏省市县级财政科技投入考核办法》中，将市、县财政的科技投入增长率、全社会研发投入比例、企业研发支出比例、金融机构科技贷款余额增长情况等列入财政考核范畴;广东省也提出了要正式将科技创新纳入地方政府考核体系。这一背景下，为了获得中央政府的认可，提升自身的政治晋升概率，各地方政府会积极响应中央政府落实创新驱动战略的政策号召，竞相加大对科技创新的财政投入和支持力度，产生“为创新而竞争”。如果某一地方政府官员不断增加对于技术创新的支持，并在“为创新而竞争”中取得优势，在新的评价考核体系下，将有助于促进其政治晋升。为此，提出假设2:
假设2:“为创新而竞争”对官员晋升具有显著的促进作用。
2. 研究方法
本文构建了式(1)所示的计量经济学模型:
式(1)中，i和t分别表示地区数和时期数。promotion表示官员政治晋升;β0为截距项;growth和innovation分别表示地方政府“为增长而竞争”与“为创新而竞争”，β1和β2为各自估计系数。X表示控制变量，γ为相应的估计系数;λ为不可观测的个体效应，μ表示随机误差项。
3. 数据说明与变量定义
本文选取的是2000－2014年中国大陆30个省级行政区域的面板数据(西藏数据缺失严重，暂不予研究)。本文通过手动搜索的方式从新华网“地方领导活动报道集”、人民网“地方领导资料库”以及其它网站获取了省级地方政府主要领导(省长和省委书记)的职务变动、学历、任职经历和年龄等数据。其它原始数据均来自《中国统计年鉴》、《中国科技统计年鉴》。
(1)为增长而竞争。以往研究中关于地方政府之间围绕经济增长而展开竞争的衡量主要是采用经济发展水平指标，其包括GDP、人均GDP和人均GDP增长率等。由于人均GDP增长率能够较好地反映官员在其任期的每一年内为地方经济增长所做的努力程度。因此，参考乔坤元、曹春方等的研究，本文采用地区人均实际GDP增长率来衡量地方政府“为增长而竞争”的替代指标(记为growth)。
(2)为创新而竞争。地方政府“为创新而竞争”主要表现为在全面建设创新型国家的背景下，各地方政府竞相加大对技术创新的投入力度，其最直接的表现形式即为政府对于技术创新的财政补贴金额。因此，本文选取各地区Ｒ＆D经费内部支出中的政府资金作为衡量地方政府支持技术创新的指标，并用其表征各地方政府“为创新而竞争”(记为innovation)，并采用永续盘存法将其核算为存量形式。
(3)政治晋升。Li and Zhou的研究中从权力层级结构出发，将晋升的情况归纳为:从省长职务转变为省委书记、由省长或省委书记转为国家主席、副主席、国务院总理、副总理、国务委员、政治局委员和政治局常委等国家决策层职务、由省长职务转变为国家部委正职的等。陶然等的研究进一步将省长或省委书记进入全国人大和政协担任委员长(副委员长)、主席(副主席)均视为晋升。本文综合了这些研究的方法和标准，以省长和省委书记为主要对象，将以上情形均视为晋升，并将其设为1。本文将以下情形视为非晋升情形，并赋值为0，即将省长职务对调、省委书记职务对调，省长进入国家部委担任副职，省委书记进入国家部委担任正职等情形视为平级对调;由省长或省委书记进入全国人大或政协担任委员、常委，以及进入各专门委员会担任正职或副职等视为退居二线;将任职期满后未担任任何职务视为退休;将因公殉职、因病去世等视为自然终止;将因涉嫌违纪、贪污腐败等离开领导岗位视为贪腐落马;以及其他降级情形。
(4)控制变量。①地区特征变量。本文所控制的地区特征变量主要包括该地区是否为直辖市(记为municipality)、是否为民族自治区(记为autonomous)，以及是否为东部省区(记为east)，本文采取虚拟变量形式对其进行设定，如果是，则设为1，否则记为0。②官员特征变量。学历、经历、年龄是影响某一地方政府官员晋升的重要因素。本文将各省省长和省委书记具有研究生学历视为1，其它则为0(记为academic)。本文选择各省省长和省委书记在任职前是否有过中央工作经历(任职于中央各部委、共青团等)，并采用虚拟变量对其进行衡量，是则为1，否则为0(记为experience)。而关于年龄因素，本文采用虚拟变量形式，将各省省长或省委书记在任时达到65岁视为1，未达到即为0(记为age)。
实证分析
1. 基准回归结果分析
由于本文实证研究的被解释变量官员晋升是一个基于0－1的二值变量，因此，本文选择面板Probit模型对其进行估计。但是，非线性面板模型的固定效应模型对于不可观测的个体效应往往是不一致的，这也会导致估计参数的不一致，本文选择的是随机效应模型。表1 对估计结果进行了报告。
由表1所示的估计结果可知，模型(1)、(3)和模型(4)中均显示地方政府的人均GDP增长率对官员晋升的影响效应是不显著的，即各地方政府之间“为增长而竞争”并没有显著地促进其官员的晋升，本文研究并不支持地方政府之间围绕经济增长而展开“晋升锦标赛”的存在性。本文研究还发现地方政府之间“为创新而竞争”显著的促进了其官员晋升，这再次验证了“为创新而竞争”已经逐渐成为各地方政府所追求的重要方面。在实施创新驱动战略、建设创新型国家的进程中，各地方政府一方面迫于上级政府的政治压力，不断加大对技术创新的重视和支持力度，另一方面也是担心其它地区优越的创新环境会导致本地方优质资源的外流，这也会刺激地方政府官员的创新投入，从而为其政治晋升提供支撑。
地区特征变量对其政治晋升的影响效应是不显著的，省级政府官员的晋升可能并不完全受该地方是否为直辖市、民族自治区、东部省份等方面的影响。党代会的召开能够对地方官员晋升产生显著的促进作用。官员自身特征变量中，虽然干部队伍的“高学历化”得到逐步落实，但学历对于官员政治晋升的影响依然是不显著的。但是其上任之前的中央任职经历能够显著促进其自身的晋升，“京官”下派通常是其未来晋升的重要信号，而在地方的锻炼也确实能够为其政治晋升提供筹码。本文研究还发现，年龄对于官员晋升的影响效应显著为负，即地方政府官员任期内或任期结束时达到65周岁后，往往会选择直接退休或进入全国人大、全国政协的各专门委员会担任某些职务，本文将其视为退居二线，并非政治晋升。
2. 分阶段估计结果
在本文考察期内，我国各地方政府之间“为增长而竞争”与“为创新而竞争”可能存在着阶段性特征。虽然我国在1978年就提出“科学技术是第一生产力”，但是在很长一段时期内，科技创新主要以国家重大政策的形式呈现，与经济社会发展的关系较小。直到2006年明确提出自主创新、建设创新型国家的战略，并颁布实施了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006－2020)》，科技创新逐渐成为加快转变经济发展方式、促进经济社会又好又快发展的重要力量。基于此，本文通过对样本时期进行划分，进一步分析地方政府之间“为增长而竞争”与“为创新而竞争”所可能存在的阶段性特征。我国政府主要是在2006年开始以专门性规划的方式将科技创新纳入国家发展规划当中，我们以2006年为界限，通过将样本区间划分为2000－2006年和2007－2014年两个阶段，分别对其进行回归。表2中报告了相关的模型估计结果。
由表2可以看出，我国地方政府之间“为增长而竞争”与“为创新而竞争”存在着阶段性特征。与表1所示的回归结果相比，在2000－2006年期间，人均GDP增长率以及政府科技投入对官员政治晋升的影响均是不显著的;而在2007－2014年期间地方人均GDP增长率对官员晋升的影响效应依然不显著，但此时政府科技投入的影响效应显著为正。这说明在2000－2006年期间，由于技术创新尚未得到各地方政府的充分重视，各地方政府之间“为创新而竞争”的动力仍较差，其对地方政府官员政治晋升的影响也没有显现;而2007年后，各地方政府之间“为创新而竞争”的现象逐渐产生，地方政府科技创新投入、发展创新型经济与其官员晋升的关系愈发明显。
3. 稳健性检验
虽然在我国的行政体制中，党委部门的实际权力往往要大于行政部门，但实际中二者的主要领导在实施重大决策过程中的行为和态度应当是一致的，他们在关于“为增长而竞争”与“为创新而竞争”的权衡方面往往能保持统一，这也对他们各自的政治晋升产生重要影响。因此，本文通过对样本进行重新划分，分别对省长和省委书记的样本进行回归，并以此作为本文实证研究的稳健性检验。稳健性检验结果可知，无论是以省长，还是省委书记的政治晋升为样本，各地方政府之间“为增长而竞争”对其官员晋升的影响效应是不显著的，而“为创新而竞争”对官员晋升均能够产生显著的促进作用。故上述研究结论具有较好的稳健性。
主要研究结论与启示
本文研究发现，中国省级地方政府“为增长而竞争”对主要官员政治晋升的影响效应是不显著的，即在本文研究样本内并未找到省级地方政府官员围绕经济增长而展开“晋升锦标赛”的经验证据。地方政府不断增加的财政科技投入对其官员的政治晋升具有显著的促进作用，“为创新而竞争”有效地增加了地方政府主要官员的晋升筹码。“为创新而竞争”对官员晋升的促进作用存在着阶段性特征，即在2000－2006年期间，“为创新而竞争”对地方政府官员的影响效应是不显著的，而在2007年之后，这种促进作用开始逐渐显现。
本文研究的启示在于:进一步完善政府治理模式，优化对于地方政府官员的考核标准，建立健全多层次的官员考核体系，逐步弱化传统的以经济规模增长为单一标尺的考核方式，将地方政府官员在科技创新投入、经济发展质量等方面的努力和绩效纳入考核体系当中，从而引导地方政府之间合理竞争，并促进中国经济的持续健康发展。当然，需要指出的是，中国当前的政治考核体系较为复杂，本文仅是从一个经验研究的角度探讨了省级地方政府之间“为增长而竞争”、“为创新而竞争”与其主要官员政治晋升的一种关联现象，研究结论可能会对地方政府官员在经济发展质量和效益方面的努力提供一种激励，这也为我们更为全面地认识中国经济发展的政治经济学提供了一种新的解释。
文章来源 /《科研管理》2019年第8期
本期编辑 / 梓仪
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