关于数字服务提供的政府技术能力和公私伙伴关系：来自中国城市的证据
各国政府正越来越多地采用公私伙伴关系（PPP）来提供数字服务，而在现实情景中哪些因素会影响政府这一选择？本期海外版块带来2021年6月发表在International Review of Administrative Sciences上的一篇文章，作者对技术能力极低或极高的政府是否更有可能与第三方平台合作以共同提供数字服务进行了理论分析，并证实了政府技术能力与城市层面数字服务交付中的公私合作之间的U型关系。
作者：
马亮，中国人民大学公共管理学院教授；
Tom Christensen，挪威奥斯陆大学政治科学系教授；
郑跃平，中山大学政治与公共事务管理学院副教授。
一、引言
各国政府正越来越多地与私营部门和非营利组织合作以提供公共服务（Savas，2000）。这种合作中最成熟的形式之一是公私伙伴关系（PPP）（Hodge&Greve，2013；Wang等人，2018）。虽然私营部门发挥的技术作用至关重要，而且该领域的公私伙伴关系也极为重要，但其采用的情况相对有限。因此，研究有关数字服务提供的PPP的前因后果具有理论和现实意义。在这篇文章中，中国支付宝的城市服务案例揭示了数字服务提供的PPP实践。据此，本文的研究问题是：
1. 通过PPP进行数字服务提供的覆盖面和多样性有什么特点？在中国，以PPP进行数字服务提供的覆盖面和多样性有何特点？
2. 在中国，一个城市的技术能力如何影响其通过PPP提供的数字服务？
3. 还有哪些因素影响中国通过PPP提供数字服务？
二、理论1公私伙伴关系和数字服务提供
公私伙伴关系被广泛定义为公共和私人行动者之间的合作，因为他们共同开发产品和提供服务（Hodge&Greve，2017；Van Ham&Koppenjan，2001）。目前，PPPs在各种领域不断扩展，特别强调公共和私营部门建立的捆绑式长期伙伴关系（Wang等人，2018）。Osborne（2001）强调，PPPs可能导致许多可能的结果。支持者认为，PPPs带来了效率、创新和资金，是解决公共需求和服务提供之间差距的双赢方案，而批评者则指出了高成本、合同的长期性和刚性、与评估绩效有关的困难等等（Bayliss&Van Waeyenberge，2018；Trebilcock&Rosenstock，2015）。Osei-Kyei和Chan（2015）在回顾了1990年至2013年期间于顶级期刊上发表的研究报告后，认为PPP的关键成功因素是风险分配和分担、强大的私人财团、政治支持、社区/公共支持和透明采购。
2政府技术能力与数字PPP之间是否存在U型关系？
政府是否以及在多大程度上应用PPPs来提供数字服务，可能取决于与政府能力有关的几个因素，其中技术能力是关键。技术能力没有被广泛接受的定义，但其重要性在现有文献中得到了充分的认可。技术能力薄弱的政府更有可能采用PPPs，因为寻求技术支持是他们的主要驱动力（Allen等人，2001），即使对私营部门的依赖会带来潜在风险。技术能力较高的政府也会促进PPPs的发展，它们也有强烈的合作动机，因为其热衷于追求前沿技术以保持在数字政府创新中的领导地位。然而，具有中等技术能力的政府在这方面可能是矛盾的。它们在更新软件和设施方面有很高的沉没成本（Zheng&Schachter，2018），以及需要优化管理系统以与私人合作伙伴/第三方平台联合运营，边际效益似乎并不乐观。此外，它们适度的技术能力不能保证PPPs有效运作以充分满足需求。
因此，考虑到利益、成本和风险，技术能力强或弱的政府更有可能采用PPP，而技术能力中等的政府则更犹豫不决。也就是说，政府的技术能力和数字PPP之间的关系不是线性的，而是U型的。基于这些观察，本文提出第一个假设：
H1：政府的技术能力和数字PPP之间存在U型关系。
三、背景1中国电子政务的发展
本文在中国电子政务发展的背景下检验了上述假设。经过近20年的发展，中国的电子政务逐渐出现了两种流行的形式：传统的电子政务（政府网站）和移动电子政务，或"移动政务"（政府的智能手机应用程序，政府的社交媒体账户等）（Zheng和Ma，2021）。前者开始于20世纪90年代末，依赖于传统的互联网和个人电脑，而后者则在2010年代开始流行，由移动互联网和智能手机支持。两者作为数字服务提供的重要平台，有各自的相关优势。
2通过数字PPP提供服务
2015年以来，阿里巴巴和腾讯这两家在中国占主导地位的IT公司，一直帮助地方政府建立类似于社交媒体的通用平台，这些移动平台是"一站式商店"，与政府机构独立开发的应用程序不同，“城市服务”将所有的公共服务应用整合到一个单一平台上，供市民浏览。截至2017年底，嵌入这些移动平台的"城市服务"吸引了超过4亿用户，约占中国网民的三分之二，这种创新的第三方移动服务是一种混合的电子政务应用，即一种特殊的PPP类型。通过与第三方的合作，政府可以简化其业务流程，促进各机构间的数据共享。此外，地方政府易于展现友好、透明性和负责任的形象，并利用该系统和大数据分析来加强政治和社会管理，同时也有助于政府决策和发展智慧城市。
四、方法1分析单位
分析单位是中国290个地级及以上城市。中国的政府层级结构分为五级。我们专注于地级及以上城市（不包括直辖市），因为它们有权力通过移动渠道提供数字服务。地级市在社会经济发展方面也具有可比性，并且在对中国地方政府的定量分析中，通常以地级市为目标（Ma, 2013, 2014)。
2因变量
我们用每个城市通过支付宝移动服务平台所提供的服务总数衡量因变量 ("数字PPP")。这些数据于2018年收集。数据并不公开，由支付宝提供。该平台涵盖12个类别，100多种不同的服务，服务的总数可以用来衡量政府和支付宝之间的合作范围。
3自变量
（1）技术能力是核心自变量。我们应用市级电子政务评估总分来衡量地方层面的技术能力，这是由中国软件测试中心(CSTC)开发的一个专门对中国政府网站进行的绩效评估。
（2）内部能力：包括财政压力、行政自主权和创新性。财政压力以预算赤字(预算支出减去预算收入)占预算总收入的份额来衡量。行政自主权用省会城市和副省级城市加以衡量，使用地级市作为参考类别。创新性由CSTC开发的一个指数来衡量。
（3）政府间关系：包括自上而下的授权和城市间的竞争。自上而下的授权由一个虚拟变量来衡量，如果一个城市的省政府与支付宝签署了战略协议，则该城市被编码为1，否则为0。城市间的竞争是参照同一省内其他城市通过支付宝提供的公共服务平均数量来衡量。
（4）公共需求：用公民对信通技术的使用和人口规模来衡量。公民对信通技术的使用由CCSY的两个指标衡量：移动电话用户和宽带用户分别占总人口的比例，人口规模用居民总数衡量，这些数据均从CCSY收集。
五、结果表1回归表明，因变量总方差的约82%可以用模型中包含的变量来解释，这表明自变量的选择是合理的。结果显示，技术能力与通过支付宝提供的公共服务总数呈显著负相关(b=–12.82，p<0.05)，而其平方项系数呈显著正相关(b=17.47，p<0.05)。结果表明，技术能力和公共服务数量之间存在U型关系，支持本文的关键假设(H1)。
如图1所示，技术能力首先与可用的公共服务总数呈负相关，然后是正相关。本文检验了技术能力与数字PPP之间是否存在U型关系。存在U型关系的总体结果具有统计学意义，结果显示，U型关系的转折点为0.367，技术能力从0到0.89不等，平均数为0.266，标准差为0.8，偏差（SD）为0.305。
六、讨论与结论本研究从理论上发展并实证了技术能力与数字PPP的关系。这些发现有助于理解政府与第三方平台合作的潜在动机。U型关系表明，动机的类型与其技术能力水平有关(H1)。技术能力强或弱的政府从合作中受益更多，更愿意采用公私伙伴关系来促进数字服务的提供，而水平适中的政府则更犹豫不决。
研究发现揭示了技术能力和数字PPP之间的关系不是线性的，而是一条U型曲线。蕴含的政策含义是，为了鼓励在数字服务提供方面的公私合作，至关重要的是瞄准具有不同能力的政府，这在那些行政级别较高、技术成熟且处于竞争技术环境中的大城市似乎更容易。充分考虑到利益、成本和风险，需要采取措施来激励具有中等技术能力的政府进行公私合作。
采用PPP更多是"需求驱动"和"竞争驱动"。市民对数字服务的期望越来越高，来自其他城市的压力促使政府采用PPP来促进数字服务的提供，即使创新未得到授权且政府缺乏相关资源和能力。此外，还需要更大的行政自主权来帮助推动PPP的采用。数字化服务提供是一种创新，存在着各种风险，行政自主权和自由裁量权对于协助地方政府尝试和探索哪种方法最适合它们非常重要。
Ma L,Christensen T, Zheng Y. Government technological capacity and public–privatepartnerships regarding digital service delivery: evidence from Chinese cities.International Review of Administrative Sciences. June 2021.
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本期编辑 ：任媛媛 谭健翔
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