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穿越深水区：中国公共部门的改革与前景
编者按
1978年以后的中国公共部门改革进入了以建设现代国家治理体系为大改革战略的新阶段，回顾过去10年中国公共部门的改革历程，它具有哪些特点，面临哪些挑战以及我们未来该如何发展?为此本期选择了2021年发表在PMR上的一篇特邀评论文章，它将对这些问题进行解答，一起来看一看吧！
作者简介敬乂嘉：教育部“长江学者”特聘教授、复旦大学国际关系与公共事务学院教授、国际公共管理研究学会（IRSPM）副会长。
2013年，习主席宣布中国的改革已进入“深水区”。旧的改革策略可能不再有效处理棘手且相互关联的问题。此后，公共部门改革更加集中、系统和协调。1.加强党政体制和政治领导 2013年以来，“国家治理体系和治理能力现代化”被提出，取代行政体制改革成为新的改革口号。国家治理是一个包罗万象的概念，赋予党监督、领导、协调和管理所有公共部门的合法性。这一变化反映了中国的新举措，即通过党的强有力的政治领导，推进系统性改革。因此，行政改革成为党政综合改革的附属部分。行政和党组织之间的界限进一步模糊，因为分工是沿着职能线而不是政治行政分界线，这也体现在党成立的应对COVID-19病毒爆发的领导小组上面。2.进一步的权力下放，放松管制和服务型政府（DRS）建立市场友好型政府一直是一贯的改革宗旨。DRS（放管服）是国务院于2015年提出的一项重大改革方案。权力下放旨在将权力下放给地方政府，同时促进放松管制和加强政府监管。放松管制旨在使政府从过多的经济和社会职能中抽身，从而在资源分配和社会自治中建立市场支配地位。监管是为了通过电子监管等创新手段来更有效地实施监管并降低监管成本。服务型政府旨在提高服务质量和效率，例如，通过一站式服务削减繁文缛节。2014年，中国正式宣布经济进入“新常态”，应当利用新的战略和结构改革来克服“中等收入陷阱”，采取了诸如自由贸易区之类的政策试验，以迫使行政系统合理、精益和高效。3.强化了制度化，问责制和反腐败习近平主席提出“把权力放进制度框架”的建议。首要措施是澄清和宣传各级政府机构的职责。2015年，中央委员会和国务院发布了《各级地方政府权力清单制度实施指示》，要求在2015年底之前披露省级政府机构和市，县政府的权力清单。第二个措施是加强官员对各种错误、不当行为、绩效低下的问责，据报告负有责任的官员人数不断增加。第三个措施是史无前例的反腐败运动，口号是“打苍蝇和老虎”。在2012年11月至2017年11月期间，有145名副部长或以上职等的官员被免职，与过去五年相比大幅增加。2018年，国家监察委员会成立，是与党中央纪律委员会在组织上整合在一起的主要国家机关。这个新机构对所有国家机关的公务员，按照公务员法管理的公共部门雇员，国有企业的管理人员，公共事业单位和基层群众组织以及其他人员具有全面的监督权，依法行使公共权力。同时，引入了外部，自下而上和公民参与的问责机制。4.管理和组织革新一是与外部经济和社会组织的合作日益增加（Jing & Savas 2009），鼓励和实施服务外包的政策。第二个措施是广泛的高科技应用。其中一项特别举措是2015年的“互联网+”国家战略，其中以“互联网+公共服务”为组成部分。第三个措施是深化部委改革，进一步整合了职能连续性机构，建立了诸如生态环境部，应急管理部和退役军人事务部之类的新部委，最后是通过中央与地方之间的伙伴关系，区域一体化得到了更加坚定的推动。
二、公共行政的主要挑战
党提出要在2035年前基本实现国家治理体系和能力的现代化，为实现这一目标的主要挑战概述如下：1.调和政治权力和专业化发展历史上，政治化和专业化之间的钟摆来回摆动。随着渐进式改革的旧模式在“深水区”面临瓶颈，过去十年见证了激进政治化的兴起，以进行系统的改革。但是，这可能会导致官僚机构的专业能力丧失，并最终导致对需要技术合理性和快速反应的问题的准备不足。尽管行政系统一直在寻求“红色”和“专业”之间的平衡，但公务员，公共机构和系统要实现最佳妥协仍存在着长期的困境（Tao-Chiu & Chan 1996）。在可预见的将来，将继续依靠党的集中统一领导进行全面的改革。高度政治化的行政体系在多大程度上可以调和两组不同的价值观，并满足全球经济对透明度，效率和规则遵守的要求，将决定当前行政范式的可行性。2.建立和维持激励机制以监管为中心的制度化改革已大大减少了公共部门的激励机制。除其他因素外，更加透明和受限制的公务员薪酬、权力清单、更多的微观管理和正当程序要求，更严格的问责制和反腐败以及日益增加的公民压力，削弱了公共部门精英的工作热情。由于1978年后的发展很大程度上是由地方创新和地方政府领导的协调驱动的，而地方政府在绩效的“锦标赛”的压力下（Oi 1992），人们担心激励机制的衰落会系统地限制其活力。在不牺牲系统士气和动力的情况下，促进法治是一项严峻的挑战。3.协调和平衡系统零散化一直是改革的目标。先前的改革利用了超级部门的重组和跨机构领导小组来解决需要横向合作与协调的问题。从纵向上看，五个政府层级的政府间关系取决于财政集中与职能分权之间的权衡。此外，最近的事态发展凸显了通过同时邀请外部组织和政府间部门参与的多层次治理趋势（Ongaro，Gong & Jing，2019年），所有这些机制都将进一步创新和制度化。在全国范围内以巨大的差异来平衡政府的质量也是一项艰巨的任务。鉴于中国的人均GPD较低（2018年排名第88位）和GINI系数较高（2018年为0.468），在全国范围内规范公共服务体系还有很长的路要走。4.促进公民和公民社会的参与促进公民参与仍然是有限的。与西方国家相比，公民对中国政府的信任度更高（Steinhardt 2012）。虽然如此高的信任度可能很大程度上源于对权威的传统尊重，但研究表明，信息披露和公众参与可以增强公民的信任度（Wang & Niu 2020）。地方政府已经实施了许多参与机制，例如参与预算、公众听证会、社区居民会议、重大决定的宣传、专家政策咨询、公民监督和政府评估等。这些实践以及其他政治参与机制得到了促进。在2010年代，社会服务承包已成为一种惯例，许多社会组织获得了与政府合作进行社会事务治理的机会。一般而言，社会组织仍然较小，年轻，并且专业程度较低。他们中的许多人在组织上隶属于政府或在财政上依赖政府，并且面临着调和其作为国家代理人和社会行为者的双重身份的困境（Jing 2018）。同样，政府一直谨慎地损害其控制和赋权的双重社会政策目标。因此，放松社会部门管制的政策是有选择性的和渐进的。5.应对第四次工业革命第四次工业革命为中国提供了后发优势。除了促进科学技术的发展外，公共行政部门还应根据其技术设置的范式变化来改变自己。第一个问题是系统包含多代技术，数字鸿沟可能会扩大，并在实现效率、公平、参与和共同繁荣的适当方法上造成前所未有的混乱和冲突。第二个问题是，新兴技术可能会将系统对物质发展的刻板关注转向非物质文明，随着中国将有史以来第一次首次消除绝对贫困，而广东等省的GDP很快将超过韩国，这变得越来越重要。第三，随着中国成为经济技术领域的领头羊，对外和全球学习的潜力正在下降，中国必须进行独立的，因此具有风险的体制和组织创新。最后，政府大力推动进入协作治理。尽管政府在量子通信和太空技术等某些科技领域拥有垄断地位，但互联网，5G和AI等核心信息基础设施都是由私营公司提供的，中国必须制定新的监管和合作方式。
三、中国公共部门改革的理论意义
中国公共部门改革的最大特点是，它们一直是整体政治改革的一部分。治理智慧和历史传统，具有中国特色的社会主义政权以及1978年后的改革与发展都是对改革产生重大影响的源泉。中国共产党已经并将继续发挥强有力的领导作用，以协调行政改革，作为其总体改革方案的组成部分，这种综合的政治行政系统在高度市场化和全球化的时代中得以生存下来，并且需要新的观点和整体框架来发展宏大的理论。尽管新一代的中国学者在实证研究和定量研究方面发展了更好的技能，但忽略重要的制度和背景因素可能会产生误导，语境意识对于提高中国公共行政研究的质量及其全球意义至关重要。国内因素仍将决定性地影响中国未来的公共管理，良好的治理价值观只能在大规模、多方面的过渡过程中扎根，并且必须适应当地需求。尽管进行了系统的改革，但逐步的改革道路可能会持续下去，因此，发展中国公共行政理论以服务于实际实践比以往任何时候都更为紧迫。
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文章来源：Yijia Jing (2021) Marching through the deep-water zone: Chinese public sector reforms and the way forwards, Public Management Review, 23:4, 475-482, DOI: 10.1080/14719037.2020.1752039点击阅读原文输入提取码“sz61”即可获取原文PDF版~
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本期编辑 ：谭健翔 邓甜 审核校对 ：海外版块全体成员