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突发公共卫生事件中风险沟通的实践路径—基于世界卫生组织循证文献的扎根理论研究
编者按
随着世界的紧密联结，人类疾病也如同经济和文化的发展一样日趋全球化，许多传染性疾病的传播速度日益加快，传染范围越来越广，影响程度也越来越大。如何针对公共卫生事件进行有效的风险沟通是当今公共部门迫切需要深入研究和解决的问题，然而国内外的研究却鲜有系统性的探索与总结。本期荐文，作者力图为这一问题的解决做出贡献。文章通过扎根理论的方法对各国应对突发公共卫生事件的风险沟通实践展开了研究，探索了在国家框架内实现风险沟通所需要的要素、原则和措施，并建构出一套风险沟通机制模型，最后结合中国场景，为公共部门设计制定风险沟通战略措施提供了政策建议。
作者简介
桂天晗，清华大学公共管理学院助理教授，研究方向：社会性别、发展项目评估、国际组织；
钟玮，清华大学公共管理学院副教授，研究方向：应急管理、政策仿真、大数据与可视化决策。
摘要
近年来的几次国际突发公共卫生事件都表明，有效的风险沟通不仅能够挽救生命并控制疾病，还可以使政府在面对危机时维护其社会、经济和政治稳定。本研究全面回顾和分析了世界卫生组织针对前五次国际关注的突发公共卫生事件中各国应对措施的系统性循证评估。基于这些评估文献，本研究通过扎根理论的方法对各国应对突发公共卫生事件的风险沟通实践展开了研究，探索了在国家框架内实现风险沟通所需要的要素、原则和措施，并建构出一套风险沟通机制模型。研究发现，从以往公共卫生危机中的经验来看，国际组织、各国中央和地方政府作为信息发布者需要从纵向和横向上做好统筹协调和信息共享的工作，在沟通时效、沟通内容、沟通方式这三个方面做好规划。与此同时，战略计划、能力建设、专项财政支持则是确保风险沟通措施落地见效的最基本保障机制。最后结合中国场景，本研究为公共部门设计制定风险沟通战略措施提供了政策建议。
1.问题的提出
近年来，世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）对突发公共卫生事件投入了极高的关注。在2005年修订的《国际卫生条例》中，世卫组织提出了“国际关注的突发公共卫生事件(PublicHealthEmergencyofInternationalConcern，简称PHEIC)”这个概念，并将其定义为“通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险，以及可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常事件”。世卫组织至今共宣布六次PHEIC。前五次事件包括2009年北美的H1N1流感疫情、2014年尼日利亚等国的脊髓灰质炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2016年美洲寨卡疫情、以及2018—2019年刚果埃博拉疫情。第六次PHEIC则为我们正在经历的新冠疫情。
如何快速并有效应对包含大流行性传染病在内的突发公共卫生事件，是世界各国一直面临的难题。其中，风险沟通是应对的核心环节。风险沟通是突发事件发生过程中采取的、使每个面临风险者都能做出知情决定保护自己、家人和社区的生存、健康和福祉不受威胁的干预措施。其最终目的是帮助和激励个体及时做出明确的决定并采取适当的自我保护措施，以降低事件可能造成的负面影响。国内外相关研究与实践表明，有效的风险沟通不仅能够挽救生命并减少疾病，还可以使各国和社区在面对突发公共卫生事件时维护其社会、经济和政治稳定。世卫组织因此在2005年修订的《国际卫生条例》中将风险沟通定为成员国必须具有的八项核心能力之一，以防控疾病和其他危险在国际范围内的传播。各个国家也日益意识到和强调风险沟通作为突发公共卫生事件干预措施的必要性和重要性。
另一方面，各国在应对突发公共卫生事件中的风险沟通实践频遇挑战。以美国为例，美国疾病控制与预防中心作为突发公共卫生事件的实际主要应对者，一直将设计和实施有效的风险沟通作为其核心措施。然而，多次突发公共卫生事件(如2001年炭疽袭击、2003和2004年流感疫苗短缺)中的风险沟通仍出现重大失误。就我国而言，新冠疫情的发现、发展和全面应对过程也暴露出我国在面对突发公共卫生事件时在风险沟通方面存在的不足。特别在疫情暴发的初始阶段，出现了一些沟通不畅的遗憾，成为公众讨论的一个焦点。这些都深刻提醒着应急管理者风险沟通在实践中具有高度的挑战性。
2.文献回顾
在信息接收者的层面，国内外目前最主要的研究成果是梳理出了五类影响个体在突发公共卫生事件期间的自我保护行为的因素，包括个体的人口学特征、认知因素、情感因素、所处的社交环境和所接触到的风险沟通措施。同时，研究发现，除人口学特征外，其他四类因素的影响方式取决于突发公共卫生事件的发生地点、发展阶段（初期、中期和末期）、事件特征、个体风险感知和防护行为的类别。
从信息发布者的角度，特别是针对政府的风险沟通实践，国外内相关研究尚处于起步阶段。总体而言，这支研究可大致分为两类。一类针对各级政府应对突发公共卫生事件的计划和预案中的缺陷，总结风险沟通的重要功能，强调其在事件应对各个阶段中的重要性和必要性，并呼吁制定相应的政策措施。另一类则在梳理和总结风险沟通过去实践和目前现状的基础上，提出公共部门所应遵循的基本原则和所应采取的重要策略。例如，目前国内外对于突发公共卫生事件风险沟通的实践指导原则已达成了一些基本共识，包括及时、坦诚、平等、开放与公开等。两类研究多为应然性研究，相关探讨缺乏必要的理论基础作支撑，以及基于理论的、有效的对策与措施研究，这在一定程度上限制了政府提高风险沟通与防控突发公共卫生事件的能力。对于我国而言，对风险沟通的重视与实施开始于2003年的“非典”危机。相关研究虽然后来随之丰富，但相较于国外对政府风险沟通实践的探讨，我国研究的关注明显不足。
在实践指导方面，世卫组织于2018年发布了《在突发公共卫生事件中沟通风险—世卫组织针对突发事件风险沟通政策和规范的使用指南》(以下简称“风险沟通指南”)，为各国建设和加强在突发公共卫生事件中沟通风险的能力提供了总体上的循证指导。然而，各项原则之间的逻辑关系是什么，而且如何通过实际的措施开展基于这些指导原则的风险沟通尚不明确。
本文力图填补这一研究空白。一方面，要提高公共部门在突发公共卫生事件中风险沟通的能力，需要构建一个系统的理论框架。该框架不仅需要涵盖突发公共卫生事件风险沟通的基本原则和要素，还需厘清各级政府之间、以及政府与其他利益相关者之间的互动关系与内容。另一方面，要让理论指导实践，需从以往的经验中总结出可有效落实理论的具体措施。因此，本研究全面收集、回顾和分析了世卫组织针对前五次国际关注的突发公共卫生事件发生后各国应对措施有效性的系统性循证评估，运用扎根理论（groundedtheoryapproach）的方法，构建出突发公共卫生事件风险沟通的理论模型。同时，本文在这些循证文献中辨识提炼以往应对中可有效落实该理论模型的最佳实践（bestpractices），以期为公共部门设计制定有效的风险沟通措施、有力防控包含大流行性传染病在内的突发公共卫生事件提供有益借鉴。
3.研究设计
突发公共卫生事件的风险沟通尚属一个新兴的研究领域，学界对该问题缺乏成熟的理论框架。随着全球化的加速发展，公共卫生事件的波及范围越来越广、发展速度越来越快，各国原有的风险沟通策略也需要进行调整以应对更多的不确定性。本研究选取了世卫组织针对前五次国际关注的突发公共卫生事件发生后各国应对措施有效性的评估报告，运用扎根理论对这一议题展开探索性的研究。
扎根理论是美国学者BarneyGlaser和AnslemStrauss提出的一种质性研究方法，旨在从经验资料的基础上建立出一个理论框架。研究者在研究开始前并没有理论预设，而是从直接的观察入手，运用归纳的方法对资料和数据进行分析整理，从而提取出研究理论。这种方法适用于研究人际之间、以及个人与社会之间的互动关系。它不仅可以创建新理论，还可以对已有的理论进行验证。因此，它主张研究者带着问题，对原始资料进行经验概括，自上而下地归纳出概念和命题。如图1所示，我们运用了见实译码（invivocoding）分三个步骤将文本材料进行了分析，即开放编码（opencoding）、轴心编码（axialcoding）和选择性编码（selectivecoding）。在开放编码阶段，我们对筛选出的所有文本进行逐字逐句以及逐个事件的编码，从而来识别一些主题并将其归类；在轴心编码阶段，我们将上一阶段的编码进行了归纳，并提取出主范畴；最后，将主范畴有机关联，并构建出理论模型。
3.2样本选择和资料收集应对突发公共卫生事件是世卫组织的一项重要职能。其重点是建立和维持国家、区域和全球能够抵御流行病和其他突发卫生事件的能力，并确保受影响的人群能够迅速获得包括健康促进和疾病预防在内的基本医疗救生服务。在前五次国际关注的突发公共卫生事件中，世卫组织均对其会员国在这些事件中采取的应对措施进行过系统性的循证评估并撰写报告，以指导未来实践。这些评估报告由世卫组织的研究人员及评估专家撰写，蕴含大量可有效防控突发公共卫生事件的具体实践经验。本研究旨在从这些报告中提炼实践经验，从而构建出应对突发公共卫生事件的有效风险沟通机制模型。
在文献筛选阶段，我们首先将世卫组织的“信息共享数据库”作为文献搜索的初始数据库。此数据库包含了世卫组织从上世纪五十年代至今的所有公开资料，包括研究报告、政策文件和期刊论文。我们将“风险沟通”（riskcommunication）作为关键词进行文献检索，并依次按照题目、摘要和全文对检索到的文献进行筛选。筛选标准为，检索到的文献是否包含世卫组织针对前五次国际关注的突发公共卫生事件中各国应对措施的系统性循证评估。其次，为了避免遗漏，我们还将世卫组织下属六个区域办事处的文献库进行了检索，文献检索及筛选方式与上述相同。文献来源如表1所示。
由于突发公共卫生事件的风险沟通尚属一个新的实践领域，因此世卫组织的相关文献还较少。根据上述原则，我们共筛选出了33篇文献，并组成了可供开放式编码的素材库，所有原始材料均为英文。在这些文献中，有的是针对某一次国际关注的突发公共卫生事件而撰写的报告，而有的则涉及到多次公共卫生事件，对文献的具体分类如表2所示。文献筛选好之后，在精读全文的基础上，我们从中识别出了五次事件中被世卫组织评估为有效的措施，以及世卫组织从失误的措施中总结出的经验教训，并将这些措施进行分类、归纳、和编码。编码遵循理论饱和原则，即文本资料不能够归纳出新的概念时，便被认为达到了理论饱和。
4.范畴提炼与模型构建
开放编码是将文本资料进行分解、归纳、进而概念化的第一个阶段。在这个阶段，我们的编码过程分为三个步骤：
（1）我们首先将所有文本资料导入NVivo软件中，并进行了逐字逐句的阅读。在阅读过程中对语句和案例抽象化，然后进行编号和命名。例如，许多文献中都出现了国家政府各部门合作、中央与基层协调、用何种方式与公众沟通等内容。因此在开放编码阶段，我们利用软件在文本上标注了抽象化的概念，用以在接下来的步骤中对概念进行归纳和进一步的提炼。
（2）第二步，我们归纳了相似案例，并对它们进行初始化概念编码。例如，在几个涉及各国应对埃博拉和寨卡疫情的报告里都提到了中央政府和基层政府协调发布消息的案例，我们便将这几个案例归为一类，编码为“中央与基层部门沟通，加强地方治理”。在这个阶段，我们一共归纳出16个初始概念，如表3所示。
（3）第三步，我们根据这16个初始概念的内涵和外延将它们抽象化，形成范畴。例如，“政府加强培训”和“政府建设有能力的团队”都属于政府的能力建设措施，我们便将它们归纳为“能力建设”范畴。经过这一过程，共总结出表3所示的10个范畴。
需要注意的是，由于世卫组织的循证文献大都是基于对各会员国在国家框架内进行风险沟通的评估而撰写的。因此，本文所筛选和用于分析的文献均聚焦于单个国家框架内的风险沟通实践，而非采用全球视野、关注国家与国家之间的互动。本文的编码范畴与模型构建结果也均是针对一个国家框架内的风险沟通。
4.2轴心编码
轴心编码是将开放编码所归纳出的范畴进行分析、比较，从而提取主范畴的阶段。在开放编码阶段，我们已经将原始文本分解为不同类型和等级的编码，并提炼出初始范畴。在轴心编码阶段，我们将提炼出的10个范畴进行近一步的提炼，归纳出三个主范畴。各主范畴和相应的初始范畴如表4所示。其中，国际合作、中央领导、央地协调被归纳至领导与协调这个主范畴。及时沟通、沟通不确定性、信息发布渠道、信息发布方式这四个初始范畴由于都涉及信息沟通方式，便被归纳到了信息与交流这个主范畴。战略计划、能力建设、财政支持这三个初始范畴都是风险沟通的保障条件，便被归纳到资源与保障这个主范畴。
4.3选择性编码与模型构建
选择性编码是将核心范畴进行深入研究，分析其内在关联，并梳理出一条“故事线”将碎片化的概念有机关联的阶段。经过选择性编码，我们将突发性公共卫生事件的风险沟通机制梳理出了一条清晰的线索：国际组织、各国中央和地方各级政府及基层社区领导者均为信息的发布者，这些信息发布者需承担起领导责任，并做好统筹协调、信息共享等工作。公众是信息发布的对象，上述信息发布者需要在沟通时效、沟通内容、沟通方式这三个方面都做好规划。此外，有效的风险沟通需要一定的资源和保障机制。不论是中央还是地方政府都需要制定风险沟通战略计划，进行风险沟通能力建设，并且需要设立专项资金以确保沟通工作顺利开展。构建出的风险沟通模型如图2所示。
为了检验突发公共卫生事件风险沟通模型的理论饱和度，我们从表2所述的每一类文献中各随机抽取出两份样本，将其导入NVivo软件，并再次按照前文所述的步骤依次重新进行开放性编码、轴心编码和选择性编码。经过分析，我们并没有发现新的概念和范畴，各个范畴之间也没有发现新的关系。此外，我们还将编码结果和模型交给了两位本领域的专家学者，也得到了他们肯定的反馈，说明图2所示的理论模型通过了理论饱和度检验。
5.模型阐释及最佳实践案例
5.1领导与协调
国际组织、各国中央政府和地方政府承担着信息发布的责任，因此需要做好信息共享、统筹协调的工作。从纵向来看，各国中央政府需要向国际组织寻求支持，并且及时与邻国沟通，同时也要在国内进行高效的领导。由于在公共卫生事件中，基层治理关乎国计民生，因此中央与地方之间的协调合作也至关重要。
5.1.1国际合作
随着国家与地区间的相互连结和相互依存度日益增强，突发公共卫生事件波及的范围比以往更广，造成的影响也更加深远。因此，发展跨地域、跨学科的合作，建立由事件的各个利益相关方组成的工作组或是委员会，从而促进信息共享变得尤为重要。许多专家学者也都提出有必要建立全球性的风险沟通机制。同时，为了确保信息的跨部门流动，还应建立分工明确的风险沟通团队，并且由沟通团队在应急工作人员之间建立协调机制。
2016年的寨卡疫情中，全球多个国家和国际组织在全球疫情警报和反应网络的框架（GlobalOutbreakAlertandResponseNetwork,GOARN）下组成了疫情防控的团队。在这当中，多个国际组织起到了组建信息系统和协调机制的角色。例如，联合国儿童基金会与受疫情影响国家的许多中小学建立起了联系，通过教育机构向儿童和青少年传播卫生及防疫知识，还为患寨卡先天综合征的儿童提供护理和支持指南。联合国人口基金会同世卫组织一道为受感染的妇女及其家庭提供医护支持，并且深入到各个国家的基层社区开展防疫教育活动。人口基金会还起草了一系列针对怀孕及备孕期妇女的防疫指南。联合国人道事务协调厅借调了联络官员至世卫组织美洲区域办公室，与世卫组织的工作人员合作监测和管理寨卡相应指标，并共同起草情况报告（situationreport）、内部信息摘要、及其他沟通性的文件。此外，世卫组织还和世界银行、美洲开发银行共同开发了一套评估和成本核算的工具，用以识别各国卫生系统应对能力方面的不足，并估算实施必要措施所产生的费用。
5.1.2中央领导
政府若要在突发公共卫生事件中做出快速反应并将人力和财务资源做出合理的调配，则需要分工明确且高效的领导团队。世卫组织的许多文献中都提到，将突发事件风险沟通纳入国家领导架构，同时在各级政府中制定分工明确的风险沟通法规、政策和框架在应对突发公共卫生事件中起着重要作用。此外，强大且高效的领导团队也能够为风险沟通提供持续性的保障。
2014年西非埃博拉疫情蔓延至尼日利亚首都拉各斯和港口城市哈科特港。尼日利亚是非洲的人口大国，而这两个城市的人口非常密集。拉各斯大学病毒学实验室在诊断出了埃博拉病例后立刻报告给了政府，而政府同世卫组织一同提前建立的应急中心在第一时间通过媒体向公众通报了疫情并做出了应急举措。尼日利亚政府首先迅速拨付了应急款，在发现疫情的两个城市建立了隔离中心并调派了医疗资源。同时，各级地方政府也做出了快速的响应，通过翻译成方言的地方广播和宣传手册向公众做疫情通报并宣传防疫知识。值得一提的是，尼日利亚政府还通过GPS系统对病例的接触者进行实时追踪，使拉各斯的追踪率达到100%，哈科特港的追踪率达到99.8%。在疫情结束时，尼日利亚全国仅有19例确诊病例，其中7例死亡。世卫组织的多个文献中还提到，在2014年的脊髓灰质炎疫情中，尼日利亚各级政府也作出了同样出色的反应，使疫情得到了快速有效的控制。
5.1.3央地协调
世卫组织的大量文献中都提到，基层社区参与在防控突发公共卫生事件中起着至关重要的作用。一方面，加强突发公共卫生事件防控中的基层参与和建立公众对公共部门的信任是相辅相成的。许多文献中都提到，在突发公共卫生事件中，公众更倾向于信任他们本地所熟悉的基层社区领导人以及教育工作者和医护工作者。因此，加强基层社区领导和工作者的参与在帮助当地公众树立信心方面有着积极的作用。另一方面，在突发公共卫生事件中并不存在一个放之四海皆准的应对措施，而基层工作人员的参与则可以将应对措施同各地实际情况相结合，从而制定出更加灵活有效的解决方案。
2016年初美洲地区暴发了寨卡病毒疫情。2016年5月，世卫组织联合拉丁美洲27国政府在这些国家受疫情影响最严重的的基层社区里开展了“蚊子安全意识周（Mosquitoawarenessweek）”活动，旨在让公众了解寨卡病毒的传播途径以及防范措施，同时也敦促各国政府加大疫情防控方面的财政投入。世卫组织与各国中央政府合作，为这些国家基层社区的管理者和宗教领袖组织了疫情知识的培训，并且强调了他们在疫情防控方面的重要作用。在获得基层社区领导和管理者的积极配合后，世卫组织又在各个社区举办了一系列防疫宣传活动。例如，哥伦比亚卫生与社会保障部和世界卫生组织一道进行了全国巡回式的防疫宣传，通过与基层政府和媒体的合作来发布防疫进展、传播防疫知识，从而使寨卡疫情在哥伦比亚获得了有效的控制。
5.2信息与交流
如前文所述，公众是信息发布的对象，中央与地方各级政府作为信息发布者需要在沟通时效、沟通内容、沟通方式这三个方面都做好规划。在沟通时效方面要做到及时，在内容上需要力求准确，并将不确定性告知公众，而在沟通方式上则需要对信息的发布渠道和方式都进行严格把控。
5.2.1及时沟通
信任是风险沟通的基石。建立并维护信任可以说是实施有效风险沟通的第一步和最重要一步，而建立公众对政府的信任则需要政府及时发布消息[3]。尤其是在突发公共卫生事件中，面对纷乱复杂的信息，公众容易产生焦虑和负面情绪，从而为事件的发展增加不确定性。而且公众对于公共部门的信任一旦被打破则很难重建。因此，需要公共部门向公众第一时间发布和更新突发事件相关的信息，并确保信息的可靠性，同时向公众提供相关服务。
2018年刚果民主共和国东部发生了该国历史上最严重的埃博拉出血热疫情，并且在2019年6月扩散至邻国乌干达。由于前期准备充分，乌干达政府在2019年6月11日发现第一例确诊病例之后便迅速做出了一系列举措有效地对疫情进行了控制，并且积极与公众沟通从而使公众增强自我保护意识并减轻恐慌。例如在疫情发生之初，乌干达卫生部便与世卫组织和国际红十字会等国际组织展开合作，多次组织专家小组会议商讨应对措施，并每天发布涉及疫情发展和政府所采取措施的情况报告。卫生部还和周边国家的医务工作者共同建立起了病例监控和筛查机制，并每天通过媒体向公众公布信息。此外，政府还迅速为受影响地区的居民提供了免费疫苗，并且为医护人员提供心理疏导。通过这些措施，埃博拉疫情在乌干达获得了迅速有效的控制，并且在疫情结束时仅有四例死亡病例。
5.2.2沟通不确定性
任何公共卫生事件都存在一定的不确定性，尤其是在面对一种未知疫情的情况下。公共部门如果对事件中的不确定性有所隐瞒，或是提供前后不一致的信息则会加重公众甚至医护人员的恐慌。公众对于不确定性的感知是不容低估的，而在信息过量的今天，公共部门对于突发公共卫生事件中不确定性的隐瞒则更有可能将公众推向不可靠的信息源，从而增加事件的不可控性。避免上述情况的最佳做法是向公众坦诚事件中的不确定性。
在回顾了世卫组织的相关文献后，我们并没有找到有效沟通不确定性的具体措施，但有些文献提出了在以往五次国际关注的突发公共卫生事件中可以吸取的一些经验教训。例如，2014年西非埃博拉疫情暴发时，西非一些国家的公共部门告知公众避免食用野生动物以及接触患者的体液。随着事件的发展，由于不能确定埃博拉病毒是否可以通过野生动物传播，有关部门在之后发布的信息里则没有提及食用野生动物传播病毒的可能性，并且也没有给出相应的解释，从而加重了公众对于病毒传播途径的困惑和对疫情的恐惧。最佳实践的缺失也体现了各国公共部门在突发公共卫生事件的不确定性沟通方面的不足。因此，如何向公众发布事件的不确定性，并且应对这些不确定性导致的后果是当今各国都应当研究的课题。
5.2.3信息发布渠道
全球化为疾病的传播带来了更大的不确定性，而随着自媒体时代的来临，过量且难以甄选的信息使得这种不确定性变得更加难以控制。近些年随着新媒体的迅猛发展，人们获取信息的渠道日趋多元化，社交媒体逐渐成为新型全球公共舆论平台，每一个人既是信息的终端又是信息的发布者。而在突发性公共卫生事件发生时，大量涌现并且难以辨别真伪的信息会加重公众的恐慌，使得事件向更加不可控的方向发展。世界卫生组织在其报告《流行病管理：重大致命疾病的关键事实》中提到了近些年公共卫生领域出现的一个新词汇：信息流行病（infodemic），并将其定义为各种信息的迅速传播，其中包括谣言、蜚语、及其他不可靠信息。信息流行病的对抗，离不开将新媒体纳入突发公共卫生事件的风险沟通战略中。近年来，越来越多的政府意识到，运用新媒体发布信息对于了解舆情、促进和公众的互动、以及监控谣言等方面有着较好的效果。同时，将社交媒体、传统媒体、和其他的沟通形式一同纳入沟通策略中也有益于信息的核实。
例如，在2014年西非的埃博拉疫情中，英国广播公司同即时通讯应用程序WhatsApp合作向其用户发布来自于世卫组织、联合国儿童基金会和美国疾病控制与预防中心的防疫信息。在同样发生于2014年的脊髓灰质炎疫情中，社交媒体也在风险沟通方面起到了积极的作用。例如，在尼日利亚，卫生部门通过向公众发短信的形式来追踪急性弛缓性麻痹病例。在叙利亚，某公司还开发了一款智能手机软件，用以追踪疫苗的覆盖率。索马里卫生部门还通过手机施行了一个健康促进项目，该项目主要包括两个部分：一个是通过互动式手机短信对公众进行防疫知识普及，另一个则是让公众用通过短信收到的优惠券去兑换肥皂、净水装置等预防性物资。这些沟通措施都在疫情防控方面取得了良好的效果。
5.2.4信息发布方式
在本研究查阅的多份文献中都提到，公共部门应当了解公众获得信息的渠道，并通过多种渠道发布一致的信息。文献中还提到，尽管新媒体时代信息源越来越多，但卫生部门官员仍然是公众认为最可靠的信息来源。因此，卫生部门应当在公共卫生事件发生之初便发布信息，并且采用公众易于接受的表述方式，从而预防谣言的滋生。
例如，哥伦比亚由于在应对登革热和基孔肯雅热疫情中积累了丰富的经验，卫生部门在2016年的寨卡疫情开始之初便做出了回应。哥伦比亚卫生与社会保障部迅速制定出了一套防疫战略措施，并传达到了840余个自治市政府。政府还通过问卷调查的形式深入基层，挨家挨户地调查公众的需求，并根据调查结果采用公众易接受的方式传播防疫信息。卫生与社会保障部还召开了一系列新闻发布会以公布防疫进展。拉丁美洲许多国家的基层政府在抗疫宣传中都采取了多样的方式，其中包括召集基层文体明星通过演出活动宣传防疫知识、在中小学开展卫生教育课程、组织社区扫除以切断传染源等。在此之后，世卫组织还和这些国家的基层管理者共同实施了一系列防疫措施，使寨卡疫情在2016年下半年获得了有效的控制。
5.3资源与保障
有效的风险沟通需要有健全的资源和机制对其进行保障。对于各级信息发布者而言，制定并及时更新战略计划是进行风险沟通的前提。而进行持续的能力建设和基本的财政支持是各级政府在面对危机时能够做出及时有效反应的保障。
5.3.1战略计划
战略沟通计划的制定应当具有前瞻性，从而使公共部门在公共卫生事件发生时能迅速做出举措。此外，近年的许多世卫组织文献中也指出，突发公共卫生事件的发展越来越展现出其不确定性，需要公共部门在行动的过程中不断对其战略沟通计划进行调整。战略沟通计划的制定应当是具有持续性的，而调整策略的前提则是利用多种沟通渠道收集各个利益相关方的意见，以采取灵活的措施。2018年刚果金暴发埃博拉疫情后，邻国卢旺达也制定了一系列疫情防控措施，并且在风险沟通方面作出了诸多努力。首先，卢旺达建立了一个联通所有政府部门的沟通平台，由政府发言人办公室进行监管，并且在各级政府中都提前制定了较为详细的风险沟通战略计划。整个政府沟通系统权责清晰、分工明确。全国防疫协调委员会定期举行会议，并且邀请与疫情相关的各个领域的利益相关方反映问题，对战略沟通计划做出适时调整。政府还设立有卫生事务沟通中心（RwandaHealthCommunicationCenter），负责处理公共关系及媒体沟通。沟通中心还开设了热线电话呼叫中心，以及时了解公众诉求。疫情防控期间政府召开的所有新闻发布会以及发布的所有公告都需要提前通过卫生事务沟通中心的审核。有关部门还定期召开会议，商议调整疫情防控措施，同时审议并更新埃博拉应急计划。
5.3.2能力建设
许多世卫组织的文献中都提到，公共卫生领域的风险沟通人员应该是一个常备的队伍，以应对不时之需。同时，应当为这些工作人员定期进行多种形式的培训，提高其对于公共卫生事件的敏感度和应对能力[35]。2019年，为应对来自邻国刚果金的埃博拉疫情风险，南苏丹做出了许多应对疫情的准备措施，其中便包括风险沟通方面的能力建设。例如，修订并且起草新的风险沟通培训课程和材料，其中包括简化标准操作规范和录制新的培训和教学视频。南苏丹政府还在基层社区中建立了一个有着44名训练有素的风险沟通培训人员团队，并且由这44人在各自生活的社区中为2000余名基层工作人员进行风险沟通培训。同时，还对中央和州一级的政府高级官员进行媒体沟通培训，以应对突发性公共卫生事件。但许多学者也指出，当前学界在突发事件风险沟通培训方面的研究还不够严谨，因此也很难对各国现有的这些培训材料和课程的效果进行评估。
5.3.3财政支持
由于近些年的多次突发性公共卫生事件中都体现出了风险沟通的重要性，许多专家学者都提出应当为风险沟通设立专款预算，从而使沟通工作能够在事件发生时及时开展，并且确保工作的持续性。但是，世卫组织在多个涉及风险沟通的报告中也提到，现有的文献中少有对风险沟通专款预算的提及。尽管世卫组织在2016年开始实施的应急卫生项目（WHOHealthEmergencyProgramme）中提到，项目预算应包含风险沟通专款预算，但是并没有对预算的使用做出具体说明。2015年，世卫组织建立了一项紧急情况应急基金（ContingencyFundforEmergencies），用以在公共卫生事件发生之初迅速启动资金作出响应[41]。然而在查阅了应急基金启动以来的相关文献之后，本研究并没有找到关于风险沟通预算方面的信息。许多文献还提出，资金问题一直是各个国家在灾害风险管理方面都会遇到的一个挑战，而且提供灾害应急资金的工作往往属于发展规划和救济规划之间的灰色地带，所以经常会受到两个部门的忽视，而资金的缺乏则会从一开始便阻碍风险沟通工作的进程和效果。
6.研究结论与政策建议
针对目前国内外风险沟通相关研究有总体指导原则、缺少内在逻辑及具体有效措施的现状，本研究全面回顾和分析了世卫组织针对前五次国际关注的突发公共卫生事件发生后各国应对措施的系统性循证评估，运用扎根理论的研究方法构建出了一个突发公共卫生事件风险沟通机制的模型，厘清了信息发布者、信息接收者以及风险沟通保障机制之间的逻辑关系。首先，国际组织、各国中央和地方各级政府既是决策部门，又是信息发布者，需要从纵向和横向上做好统筹协调和信息共享的工作。其次，沟通的有效性受多重因素影响。世卫组织的循证文献显示对信息的沟通时效、沟通内容和沟通方式这三个因素会明显影响信息接收者对危机的认知以及之后采取的防护行为。第三，风险沟通措施的实现需要一定的资源和保障机制，而战略计划、能力建设、专项财政支持则是以往各国应对突发公共卫生事件时确保风险沟通措施落地见效的最基本保障机制。
同时，基于分析与归纳结果，结合国情和这次疫情，本研究为我国今后在面对突发公共卫生事件时提供以下风险沟通方面的实践建议，以期为这类事件的成功应对提供参考。
第一，在信息发布者的领导与协调方面：
从二十一世纪的这几次国际性突发公共卫生事件来看，许多病毒的传播已经无法由一个国家来单独应对，而加强国际合作才是当今各国面对此类事件的必要选择。因此，公共部门应同相关国际组织和其他国家建立沟通协调机制，在今后面对类似事件时能够迅速实现信息共享，并及时开展合作。与此同时，世卫组织的许多文献都强调，没有一套风险沟通措施是放之四海皆准的。因此，风险沟通战略应当根据各个地区不同的社会、经济、文化背景进行设计。我国人口众多，社会结构复杂，应当充分依托基层社区组织制定符合当地情况的个性化风险沟通措施。此外，还应当将心理咨询援助纳入基层社区的风险沟通措施中。在新冠疫情中，我国大部分地区都采取了封闭小区、隔离人员等措施，在这种情况下，为当地公众与医护人员提供心理咨询援助是缓解社会焦虑、树立公众信心的重要举措。
第二，在针对信息接收者的风险沟通策略方面：在新冠疫情暴发之初，不少民众获得信息的来源是微博等新媒体，公共部门对事件的回应则相对滞后。这为谣言的滋生创造了条件，使风险沟通演变成了一场危机公关，也增加了事件的不可控性。此外，近年来由于新媒体的飞速发展，公众往往会从各种渠道接收到海量的信息。在这种情况下，公众对于可靠信息的需求比以往更加迫切，而公众从哪里获得第一手的信息也比以往更加需要公共部门的重视。因此，在突发公共卫生事件发生之初，公共部门对公众进行及时、主动和频繁的沟通往往会比有保留的沟通更能够帮助公众建立信心。
在信息过量的今天，面对突发公共卫生事件时，公众对于不确定性的感知力是前所未有的。向公众坦诚公布事件中的不确定因素是赢得公众信任、防止不可靠信息进一步传播的重要举措。此外，公共部门还需公布应对这些不确定因素可采取的措施。世卫组织的相关文献仅强调了公开不确定因素的重要性，但根据我国应对新冠疫情的已有经验，仅向公众告知疫情的不确定性并不足以消除公众的恐慌。除了坦承不确定因素之外，公共部门还应当根据这些不确定因素制定出一些应对的举措，并将这些举措一同告知公众。
此次的新冠疫情凸显了自媒体时代“信息流行病”的影响。但另一方面，若能在突发公共卫生事件中对新媒体进行战略性的应用，则可以达到更好的沟通效果。与传统媒体相比，新媒体的受众更广，信息传播更及时，互动性也更强。因此，新媒体不仅可以将风险信息更加迅速地传播给公众，还可以帮助公共部门及时了解公众对事件的看法和诉求，同时监测舆情、防控谣言。公共部门还可与有广泛社会影响力的专家学者及意见领袖合作，通过他们发布可靠信息、进行舆论引导，并利用其号召力和影响力与公众进行更加有效的互动。
第三，在风险沟通的资源与保障方面：
风险沟通是一项系统性、持续性的工作，需要制定一套具有前瞻性的战略，才能在公共卫生事件发生时将这项工作迅速并且有条不紊地开展下去。而伴随此次新冠疫情而来的“信息流行病”也凸显了公共部门制定一套适用于我国国情的风险沟通战略的必要性。同时，风险沟通战略还应将政府部门间的沟通协调机制纳入其中。在横向上，政府不同的职能部门之间应当建立起权责清晰、分工明确的风险沟通工作分配；在纵向上，中央和地方政府应当建立起一套规范化的信息收集和发布流程，以避免各部门或各级政府在风险沟通工作中各自为战。
世卫组织的许多文献中都提到，专业工作人员队伍和专项财政预算应该是风险沟通工作中常备的重要组成部分，以快速应对突发公共卫生事件。然而现阶段，大多数国家的风险沟通都不包含这两项内容[47]。而此次的新冠疫情也暴露出我国在上述这两个方面的不足之处。因此，公共部门应制定风险沟通财政预算政策，使中央和地方的公共部门都能够有应对突发公共卫生事件的风险沟通专项财政预算。同时，借鉴国际组织及其他国家的一些风险沟通人员培训经验，制定出符合我国国情的培训项目，并且在中央和各级地方政府中都建设起常备的风险沟通工作人员队伍。
第四，建立风险沟通的信息反馈环：
建立及时有效的监测和反馈机制对评估风险沟通措施的有效性有着重要意义。但是，世卫组织的文献中提到过，针对风险沟通措施有效性的监测和评估在大多数国家仍然是空白。许多专家学者在不同的报告和论文中提出过一系列定量和定性的监测和评估方法，其中包括问卷调查、深度访谈、媒体内容分析等。但绝大多数国家的卫生部门并没有形成一套系统性的沟通评估工具以及方法论框架。世卫组织的文献也提到，对风险沟通措施定期进行监测和评估并形成系统性的反馈机制才能够确保措施的及时性和有效性。此外，将社会科学调研纳入评估机制也是完善风险沟通措施的一项重要内容。公共卫生事件的复杂多面性需要跨学科的研究和治理团队相互协作、共同面对。对于我国而言也是如此，在对风险沟通措施进行评估时，需要对受措施干预地区的社会、经济、文化背景进行深入的调研，还需要运用多种研究方式了解当地公众对风险的感知以及对现行沟通措施的反馈。因此，将社会科学调研纳入风险沟通评估尤为必要。
风险沟通在国际公共卫生领域是一个较新的议题，在我国也处于起步阶段。在全球化进程加速推进的今天，制定和实施有效的风险沟通措施在减轻突发公共卫生事件造成的影响上有着至关重要的作用。过往的突发公共卫生事件，特别是几次国际关注的突发公共卫生事件对人类社会都造成了巨大的损失，但也留下了宝贵的经验。系统梳理和归纳这些已有经验，从中辨识优秀做法并构建出理论模型可为我国有效开展风险沟通、有力防控突发公共卫生事件提供有益借鉴。与此同时，我国抗击新冠疫情的举措成功遏制疫情扩散及其影响，为世界抗疫争取了时间，也为其他国家提供了很好的借鉴。日后应从中凝练经验，继续丰富应对突发公共卫生事件的最佳实践，不断推进全人类的健康与福祉。
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