May Farid 李慧：草根组织如何影响政府政策？ | 对话佳作 074期
截止2021年1月，中国社会组织登记数量已超过90万家。在近十余年来，中国社会组织经历了2008年的“公益元年”，2016年《慈善法》出台等重大发展节点，逐渐广泛参与到社会治理的不同层面与多个维度中。在提供社会服务外，社会组织与政府的互动成为其影响政府政策的一座桥梁。一线草根组织在日常运作中，也能够凭借其专业知识与资源，推动政府行为的改变，使丰富的制度变迁得以实现。本土草根组织与地方政府如何进行互动？这些互动对政府政策产生了怎样的影响？
香港大学的May Farid与李慧老师发表于VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 2021年6月刊的论文Reciprocal Engagement and NGO Policy Influence on the Local State in China，对河北、宁夏与云南的草根组织进行了历时十余年的研究，系统回答了草根组织如何影响政策这一研究问题。平台邀请到两位老师对论文延伸问题做进一步分享，以飨读者。
嘉宾介绍
May Farid (华媚）是一位比较政治学家，研究当代中国及其他地区的国家-社会关系。她是香港大学社会工作及社会行政学系讲师。她的研究集中在公民组织与国家政策和实践之间的相互作用，以及这种动态互动对发展和治理的影响。作为一名比较政治学家，她主要通过国家与社会关系的视角探索这种动态，并重点关注当代中国。她拥有牛津大学博士学位（DPhil），博士研究探索了基层民间组织与当地政府部门之间的互动，并在此期间在中国农村进行了广泛的实地考察。在加入香港大学之前，她曾在一个国际基金会的中国项目组工作7年，帮助开展民间组织机构能力建设项目，之后为国务院发展研究中心开展了4年的研究项目，关注少数民族地区发展。点击以下链接了解更多她的研究：
个人网站：
www.mayfarid.com
ResearchGate主页：
https://www.researchgate.net/profile/May-Farid
李慧是香港大学政治与公共行政学系的助理教授（2018至今），她的研究主要关注社会组织管理、合作，公民社会及公众参与。她关注的议题包括：公民如何参与到政策过程中去，社会组织如何影响政府决策，社会组织如何提高能力和领导力来加强自己的影响，政府如何管理社会组织等。她近期的研究项目包括：1）环保社会组织的政策倡导、领导更替及跨组织合作，2）境外非政府组织在中国的运营及战略变化，3）政府与社会组织合作的影响因素。在加入香港大学前，她从美国南加州大学普莱斯公共政策学院拿到博士学位（2011-2016），后就职于美国中佛罗里达大学（2016-2018）。点击以下链接了解更多她的研究：
个人网站：
https://lihuipa.weebly.com/
ResearchGate主页：
https://www.researchgate.net/profile/Hui_Li290
访谈实录
Q1：可否请两位老师介绍一下您发表于VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations的论文Reciprocal Engagement and NGO Policy Influence on the Local State in China的主要内容？
May Farid 李慧：首先非常感谢公共管理共同体平台组织者及读者对我们文章的关注。我们的文章于2020年被Voluntas接收，2021年见刊。文章主要关注的是小规模、本土草根组织与地方政府之间的互动机制。我们长期关注中国民间组织和政府的关系，在过去几年内收集了大量的访谈数据，May更是有着丰富的实务经验，这篇论文是我们对NGO组织理论与实践的进一步思考和总结。
我们发现，草根组织和地方政府之间都想要建立一种互惠互动（reciprocal engagement）的关系，这种关系主要包括三个维度：亲近沟通，相互支持，联合行动。然而，在现实中，有些草根组织能够建立互惠互动关系，有些却面临重重困难。这种差异直接影响了草根组织能在多大程度上发挥政策影响。如果一个草根组织跟地方政府建立了良好的互惠互动关系，那么它可以在不同层面上去影响政府决策，包括影响政府部门的内部工作流程，政策执行，以及政策修订。反之，如果一个草根组织跟地方政府无法很好互惠互动，那么它所能发挥的政策影响也将非常有限。我们进一步界定了3个影响互惠互动-政策影响关系的边界条件（boundary conditions）并分别提出了理论假说。
Q2：本文主要的访谈于2015年进行，在研究的进展中，聚焦的问题与重点发生了怎样的变化？
May Farid 李慧：我们认为要深入、全面理解草根组织跟政府部门之间的互动关系，不能仅仅依靠硬性数据，而需要细心且长期的田野调查，也就是要融入到这种环境和关系网中。近年来，西方的政治学者越来越关注政治民族志(political ethnography) 和参与观察 (participant observation) 研究 (可以参考 Fu 和 Simmons 于2021年发表在Comparative Political Studies 的 special issue）。
May在开展田野调查前，在实务界有多年的工作经验，为田野调查奠定了很好的基础，这也是我们能够顺利的与草根组织和当地政府部门进行深入访谈的重要原因。第一轮调查时我们主要关注的是政府和草根组织之间的互动模式。到了第二轮田野调查时，草根NGO的发展和法律环境已经发生了较大的变化，我们侧重了解了这些变化对草根组织产生了什么样的影响。我们成功跟进了多个第一轮访谈过的草根组织和政府部门。然而，我们也发现不少草根组织在此期间因为资金缺乏或无法注册等原因已经停止运营了。所以在第二轮调研中，我们包含了一些新的NGO，希望能拓宽我们的视野。
Q3：这一研究的实施过程非常严谨扎实，完成了针对多类型主体的166个访谈，您在田野调查的过程中遇到过哪些困难，是如何克服的？
May Farid 李慧：首先，因为我们关注的群体比较具体，定位这些组织比较困难。一方面，我们通过查阅现有资料来不断完善草根组织的名单；另一方面，我们通过滚雪球抽样的方式来获得更多组织的联系方式。其次，在调研过程中，大部分受访者态度开放、认识超前、理解深入，很愿意与我们分享他们的经历。同时，也有些受访者出于某些顾虑不愿意接受访谈，所以我们进一步解释了我们研究的目的，通过多种方式跟受访者建立信任关系。这种信任对田野调查的深度和质量非常重要。
Q4：本文的研究对象为河北、云南与宁夏这三个省份的草根组织，研究地区的选取有哪些现实考量，这会对研究结论产生哪些影响？
May Farid 李慧：首先，既有研究主要关注在北京、上海、广州等大城市运作的比较知名的民间组织，而我们之前在工作过程中积累的经验表明，欠发达地区的民间组织的现实和运作机理可能非常不同，所以我们想要重点关注欠发达地区草根组织与政府的关系。
我们选取云南、宁夏、河北这三个省份，每个省我们选了两个城市作为研究点。选取的六个城市在地理位置、经济发展、民族构成方面显著不同，有些是省会或大城市，有些是更偏远的小城市或县城。这些机构代表了一大批在欠发达地区默默运作的草根组织，他们为当地的民众和社区做出了巨大的贡献，加强了地区的自我发展能力，成为自上而下大发展规划和政策的重要补充。通过这些有目的的选择，我们希望能够构建一个多元的、有代表性的样本，来更全面地研究中国草根组织与地方政府的互动。
Q5：“Reciprocal Engagement”是本文的核心概念之一，您具体是如何理解这一概念的，该概念可以与哪些理论进行对话？
May Farid 李慧：我们提出reciprocal engagement（互惠互动）这个概念主要是受两方面的启发：合作治理理论和田野调查中的发现。我们的reciprocal engagement的概念受到合作治理理论的影响，在Emerson, Nabachi,和Balogh的经典合作治理文章中，他们提出了合作治理的框架，该框架的核心是合作互动过程，包括三个要素：有原则的参与(principled engagement)，共享的动机(shared motivation)，以及共同行动的能力(capacity for joint action)。该框架为我们提供了很大的理论指引，帮助我们更好的理解了合作治理中不同主体之间的互动。
在田野调查中我们访谈的草根组织与政府官员们都非常关注民间组织与政府之间的互动问题，他们详细介绍了这种互动关系在理想中应该是怎样的以及在现实中是怎样的。基于访谈数据，我们构建了“互惠互动”这一概念，进一步丰富了合作治理理论在中国语境下的应用，这种理论与数据之间的循环往复对于发展和应用理论非常重要。
Q6：您认为草根组织在影响政府政策方面，与其它NGO有哪些区别？塑造政府内部工作方法、推动政策执行与影响政策修订这三个机制对于非草根组织是否适用？
May Farid 李慧：人们通常认为草根组织的作用主要是提供社会服务，很少去考量他们在政策层面发挥的作用。不得不承认，这些草根组织往往没有其他NGO所拥有的优质的政治资源，也没有大量的经济资源来帮助他们施加影响力，他们通常也不会采取对抗性的策略（contentious approaches）去影响政府。所以，他们影响政府政策的能力看起来非常有限。
但是我们的研究表明这种预设有待商榷，因为其独特性，草根组织在政策过程中也可以发挥重要作用。在我们研究的草根组织中，有些组织的负责人是退休的乡村教师或普通的大学生，他们在开展具体社区发展项目的同时，也会紧密把握此领域的政策动向，努力学习和政府打交道的方式方法，试图努力影响政府决策。这些草根组织是当地发展和外界知识和资源交换之间的重要枢纽，他们的一些创新项目和方法往往可以作为当地政府部门的参考和学习对象。
Q7：草根组织的资源和能力水平会在何种程度上影响NGO对政策的作用，从草根组织自身出发，您认为应如何提高其政策影响的质量与强度？
May Farid 李慧：草根组织的资源和能力非常重要，直接影响了他们能够在多大程度上参与和影响政策。在这篇文章中，我们主要关注的是相对欠发达地区的小型草根组织，一些组织认为自己太弱小，完全没有能力参与影响政府决策。然而，也有一些组织有一些专业技能、知道政府的内部工作流程，认为自己可以影响政府的内部工作方法、政策执行以及修订。
至于什么因素影响了民间组织影响政策的能力，在我们的其他研究中（比如Li, Lo, and Tang, 2017; Li, Tang, and Lo, 2018; Li, 2019; Farid, 2019），我们发现主要有以下几个方面。第一，获得政府资助的社会组织更有可能影响政府决策。政府对社会组织进行资助是一个“敲门砖”，是双方建立互信的开始，同时政府资助提高了社会组织的能力，让他们有更多的机会和可能去影响政策决策。第二，有政府关系的组织更有可能影响政府决策。比如，社会组织可以聘用在任或退休政府官员作为领导人（现有规定可能不太允许这么做了）或理事会成员，因为他们非常了解政府内部运作，也有着很好的人脉来打通政府关系。第三，组织的专业化影响他们的政策倡导能力。规模较大的民间组织在能力允许的情况下，可以成立专业的政策团队，深入了解政府政策和运作，把握参与的时机和门路，有针对性的参与。他们也可以跟当地政府合作开展项目，努力发展政策示范项目。最后，作为民间组织，要不断加强自己和政府的关系，提高专业性和治理能力，明确自己的定位，这样才能在不断竞争的环境中立足。
Q8：本文提出了关乎三个NGO政策影响效果的命题（政策灵活性/联系经验，NGO与政府活动范围重叠程度，政治气候），您认为未来可以在此基础上开展哪些质性或定量的研究？
May Farid 李慧：在理论建构的过程中，界定理论的边界条件非常重要。我们根据田野调查，提出了三个条件。第一个条件主要关注区域差别。我们的研究主要关注三个区域--云南，宁夏和河北。我们发现，相比其他两个地区，在云南省，地方政府与境外组织和草根组织互动较多，所以对草根组织的态度更为友好。同时，作为边境省份，云南省在政策和创新方面有着更高的自主权，政策灵活度较高。因此，我们提出，互惠互动和政策作用的关系会受到地区政策灵活度和民间组织发展经验的影响。
我们关注的第二个因素是政府部门间差异。我们发现不同政府部门在跟草根组织互动时的出发点和诉求不一样，比如民政部门更多关注民间组织的合法合规性，而不愿意跟草根组织发生更为深层次的合作和互动；然而，环保部门或者教育部门却可以跟草根组织在环境保护、地方教育方面构建更实质性的项目和合作。因此，草根组织和政府部门在政策议题和工作手法上的重叠程度会影响互惠互动和政策作用的关系。
第三，由于我们的研究数据跨度时间较长，我们能够观察到政府和草根组织关系在时间维度上的变化。我们发现，政府和草根组织之间很少能够建立实质性的合作关系，政府购买服务也很少能让小型草根组织受惠。同时，由于境外组织管理法的出台，境外组织和草根组织的合作受到了很大影响。整体上来看，草根组织的生存环境发生了很大变化，他们影响政策的方式方法也会相应变化。
我们用扎根理论方法发展了这三个理论命题，更多的研究可以收集关于政府官员和民间组织对双方合作互动的大样本数据来探讨、检验这些理论命题的适用性。比如，我们主要关注的是环保和教育类的组织。其他类型的组织，比如那些关注劳工、女权或者艾滋病的团体，跟政府的互动过程会截然不同，地区差异或者政府部门间的差异模式也会不一样。第二，我们主要关注的是欠发达地区的小型草根组织，中国的民间组织团体多种多样，比如包括官办NGO，党办NGO，境外NGO，草根NGO。这些组织分布在不同的区域，而这些区域在经济发展水平、制度开放性、及文化背景上都有很大差异，这些因素都会影响民间组织和政府的互动过程。还有，随着整体大环境的变化，民间组织和政府关系在时间维度上变化很大，然而，现有的纵向研究还相对较少。总之，中国的民间组织和政府互动（包括互动和冲突）是一个很重要的研究命题，我们希望更多的学界同仁加入到这个讨论中来，贡献更多、更高质量的研究，我们也很乐意跟大家一起学习、探讨！
参考文献
[1]Emerson, K., Nabatchi, T.,& Balogh, S. (2012). An integrative framework for collaborative governance. Journal of Public Administration Research and Theory, 22(1),1-29.
[2]Fu, D., & Simmons, E. S.(2021). Ethnographic Approaches to Contentious Politics: The What, How, and Why. Comparative Political Studies, 00104140211025544.
[3]Farid, M. (2019). Advocacyin action: China’s grassroots NGOs as catalysts for policy innovation. Studies in Comparative International Development, 54(4), 528-549.
[4]Li, H., Lo, C. W. H., &Tang, S. Y. (2017). Nonprofit policy advocacy under authoritarianism. Public Administration Review, 77(1), 103-117.
[5]Li, H., Tang, S. Y., &Lo, C. W. H. (2018). The institutional antecedents of managerial networking in Chinese environmental NGOs. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 47(2),325-346.
[6]Li, H. (2019). Leadership successionand the performance of nonprofit organizations: A fuzzy‐set qualitative comparative analysis. Nonprofit Management and Leadership, 29(3),341-361.
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访谈：成纪宏 高姝蕊 苏芮 吴芳 张珺
编辑：张珺
审校：对话佳作版块团队