王玉龙：战时话语如何提效政策行动？| 对话佳作072期
2020年上半年，面对突发的新冠疫情，国家政策号召“打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战”；2020年下半年，面对黑社会等社会治安问题，中央政法委提出要打好“专项斗争收官战”、“除恶务尽歼灭战”、“源头治理持久战”、“巩固提升法律战”，以“四大战役”推动扫黑除恶常态化……战时话语已不仅仅适用于应对重大安全事件，现在也常被用于政府的日常行政活动之中，成为我国治理模式的一个突出特征。由此产生了一个值得我们关注的问题：在我国，战时话语何以成为政府组织在开展政策行动时普遍的策略选择？在政府解决治理问题、实现治理目标的过程中，战时话语又是如何提升了政府政策行动的效率和效能？山东大学政治学与公共管理学院王佃利教授和山东师范大学公共管理学院讲师王玉龙在《中国行政管理》2021年第4期发表论文《战时话语如何提效政策行动？——基于城市发展“攻势”的个案研究》，对上述问题做了系统回答。平台有幸邀请到本文的通讯作者王玉龙老师对论文延伸问题做进一步分享，以飨读者。
嘉宾介绍
王玉龙，山东师范大学公共管理学院讲师，管理学博士。2020年毕业于山东大学，主要研究方向为城市治理、城市政治等，在《中国行政管理》《行政论坛》《东岳论丛》《学术论坛》等期刊发表多篇学术论文，参与《邻避困境：城市治理的挑战与转型》《古城更新：空间生产中的城市振兴》等专著编写工作。
访谈实录
Q1：您可以简单介绍一下您在《中国行政管理》2021年第4期发表的《战时话语如何提效政策行动？——基于城市发展“攻势”的个案研究》一文吗？
王玉龙：作为王佃利教授的硕士、博士，很高兴也很荣幸在毕业后能够有机会再次和王老师合作，在王老师指导下完成对地方政府“战时话语”应用这一现象的研究。
本文通过对D市发动“攻势”作战解决城市发展与城市治理突出问题的实践进行个案研究，考察地方政府缘何倾向于在常态治理中使用非常态情境下的“战时话语”来部署和推进政策行动。一方面，战时话语体系依赖于科层组织自上而下的权力流向，在D市各层级快速塑造共识、全面自我施压、广泛治理动员；另一方面，D市也围绕战时话语开展起顶格组织、顶格决策、顶格控制的“顶格作战”机制，重塑了地方组织运作机制。
可以说，战时话语从话术向话语体系升级，建构起了重塑政府行动的一整套话语规范，战时话语的应用也从短期的任务部署向地方宏观治理战略绘制扩展，并逐渐应用于常态化、秩序化的治理活动中，从而增强了其对政策行动的赋能。但战时话语自身非常态、非常规的行动机制是否可以持续，战时话语滥用等风险，在这一过程中也需要审慎的判断。
Q2：您是基于怎样的契机研究“战时话语”这个议题的？在资料收集、研究分析、撰写文章过程中遇到哪些困难？
王玉龙：“战时话语”在我国的治理应用由来已久。我国各级政府往往使用“XX攻坚战”“会战”“战役”等来表述近期突出的治理任务和政策行动，特别是此次疫情防控，战时话语的使用更为普遍，也呈现出良好的治理效果。为何在当前稳定、常态的治理情境中，各级政府对“战时话语”青睐有加？这一问题一直吸引着我们的关注。近年来D市的“攻势”作战，其影响规模、话语形式、政策行动都具有较强的典型性，这为我们关注的问题提供了一个有价值的研究切口。因此，我们期待通过以D市个案为切口的观察，逐渐接触地方政府以“战时话语”引导政策行动这一现象。在研究过程中也遇到了很大的挑战，这些挑战集中在四个方面。
第一个挑战是搜集何种研究资料。我们面临多种可能的研究方法和路径选择，而不同的路径所获得的资料类型和分析走向都会有所差异。后来我们将对“小切口”的观察定位在D市战时话语如何建构、战时话语引导下的政策行动机制是如何塑造的。从这个角度看，本文主要依据D市相关的政策文本资料，能够直接观察战时话语是如何建构的，并识别D市政策行动的过程及其阶段性特征。
第二个挑战是厘清战时话语的概念。战时话语源自于我国政府实践，它的表现形式很清晰，就是政府倾向于使用指称军事活动要素的话语，来表述和建构政策行动。但同时，“战时话语”和“运动式治理”、“领导重视”等典型的治理现象也有所联系，对于后者，目前已经有许多学者做出了丰富、精彩的理论研究。在研究战时话语时，我们既需要联结现有相关研究的理论进展，又需要厘清战时话语同相关概念之间的区别。基于D市战时话语体系构建的特点，我们发现战时话语的应用呈现出从短期具体任务的治理向描绘地方宏观治理战略拓展的特点，并且在地方政府“顶格作战”行动机制中，建立起由各层级领导者共同嵌入的行动指挥链。
第三个挑战是寻找战时话语背后的理论依据并进行对话。“战时话语”是我国治理实践中一种典型的现象，而当我们寻找和回应与之契合的理论依据时，遇到了很大的挑战。最初，我们尝试联结西方后现代公共行政的“话语理论”等，但愈发感觉到其描绘的和我国治理实践有差异。后来在反复的修正中，我们转向“战时话语”同政策行动之间关系的理论解释，在借鉴国外相关研究成果的同时回归对国内实践的理论智识。这一研究过程也让我们进一步感受到本土化理论提炼的重要性和迫切性。特别重要的是，在课题研究和写作的过程中，“小切口·大问题”工作坊的专家们对文章进行了多轮的讨论和指导，就本文的理论基础提供了大量宝贵的批评和针对性建议，帮助本文在反复修改中不断校准研究理论对话的立足点。
第四个挑战是“战时话语”所涉政策实践的敏感性。在研究的过程中，战时话语难以避免地涉及到一些具体、敏感的政策领域，而作为研究切口的D市，则经历了领导层的变动。这对我们分析论述、以及对“战时话语”进行判断时的表述，提出了较高的要求。在文章最后，我们也对此进行了谨慎的分析判断。
Q3：“场域”是公共管理研究关注的核心概念之一。D市在探索建立战时话语体系的过程中，是否形成了一种特殊的环境“场域”？
王玉龙：D市战时话语体系建构以及由此推进的各项政策行动，是对城市近年来发展问题、发展困境的诊断与回应，也包括对标国内其它城市时发现“追兵越来越近，标兵越来越远”的焦虑。这种焦虑经由高层管理者在不同场合的表态，逐渐传导、渗透进全市治理系统，形成了紧张、高压的氛围。D市战时话语体系从政策文件中的构建，到转化为各层级的具体政策行动的过程中，由市委市政府主要领导、政府职能部门形成的指挥体系，以及贯穿市、县区、街道、辖区的顶格作战机制，形成多层级、多部门的复杂行动网络。
与此同时，通过将战时话语体系转化为“顶格作战”的政策行动机制，在信息流动、人员配置、资源调配等方面，D市也形成了一套适应于将“战时”的非常态治理行动应用在常态化治理情境下的具体规则与秩序。
Q4：您认为战时话语是政策提效的方法、表现还是结果？
王玉龙：当前地方更多地将战时话语作为提高行动效率的方法。战时话语是对政策问题的重新表述乃至再建构，以突出相关政策问题的紧迫性，提升解决相关问题的政策行动的优先级。这种政策问题的建构方式，也通过地方治理体系的共识塑造，为整个系统所接受。进而，战时话语意味着地方政府以非常规的方式配置、使用各类治理资源以达成行动共识。而当战时话语进一步发展成具有一整套系统概念的话语体系，形成了系统、完整的话语和行动规范时，“战时话语”所内蕴的紧迫感、治理压力和权力指向则更深刻地内化为各层级主体的行动遵循。
战时话语提效政策行动，有一个关键的概念就是行动机制。在应用于大量具体、紧迫的治理任务时，战时话语下的政策行动，是在短期内突破传统科层制的机制约束来调配治理资源传递信息，从而提效政策行动。这种方式有效却难以长期维持，最终要回归常态的科层秩序。而当战时话语逐渐扩展到常态化的治理情境中，通过战时话语体系重新表述和建构治理问题、行动环节，重塑一整套行动机制，则是战时话语在常态治理情境中提效政策行动的关键。正因如此，D市基于战时话语所形成的“顶格作战”机制，对于研究和解释战时话语提效政策行动，就显得十分重要。
Q5：您认为战时话语体系的构建与地方公职人员的作风和偏好是否有关系？
王玉龙：在相关案例的研究中，我们发现战时话语的表达、使用和扩散，与地方公职人员的行为风格有着密切的联系。一方面，战时话语在地方政府系统自上而下地进行扩散，所以地方政府高层领导者在表达政策问题、政策行动中的话语策略就十分重要；另一方面，战时话语的治理效能最终要落实到具体的政策行动上，战时话语能否构建起系统、高效的行动机制，避免沦为停留在政策文件中的“文字游戏”，也要依赖于指挥链条中各节点的行动。
Q6：福柯认为“话语即权力”，您认为战时话语背后体现了怎样的治理权力分布与流动？
王玉龙：战时话语的扩散以及政策提效，与垂直性的权力流向是互嵌的。从话语本身来说，战时话语原本就是在军事领域指称军事活动的相关要素，本身就蕴含着“服从”“统一指挥”等权力关系。而当战时话语被应用于地方政府的政策活动中，这一特征在实践中被保留，生产出科层制系统中的权力符号。从战时话语引导下的政策行动看，战时话语提效政策行动的过程至少涉及三个治理环节：行政系统内部的共识重塑、地方政策行动的自我施压，以及广泛高效的组织动员。在这一过程中，战时话语凭借垂直性权力结构，其内蕴的权力属性快速激发并扩散，由此建立的政策行动机制，则凭借战时话语的共识引导和行动施压，得到了以非常规方式调动各方治理资源的能力。
Q7：文章指出，战时话语的使用推动政策提效，您认为其对政策公共价值的实现有哪些影响？
王玉龙：战时话语往往被地方治理者用于提高政策行动效率和效能的主要手段，其内在依赖于一种突破传统科层制行动机制约束的组织动员和资源配置手段。从积极的意义上看，战时话语有助于凝聚多方治理主体共识，在短期内达成其所指向的政策目标，并实现相关政策目标内蕴的价值追求。但另一方面，由于地方治理中政策目标和政策任务是复杂、多元的，治理资源的倾斜，是否能够保证复杂政策任务和多重价值之间的平衡，仍有待谨慎的分析和进一步的考察。
Q8：文章提到“战时话语对政策行动可能带来的多重影响”，今年年初，新华社撰文批评过度使用“战时状态”容易造成过度紧张，您认为战时话语的频繁使用是否存在潜在的风险？
王玉龙：战时话语过度使用可能带来的风险是必须关注的。一方面，战时话语本身存在风险，战时话语与垂直性的权力流向互嵌，对地方高层核心领导者的作风、偏好是高度依赖的，核心领导层的更迭对于战时话语及其政策行动的稳定性而言是不可忽视的挑战；战时话语引导一种非常态的行动方式，其治理效能如何固化、多重目标间如何平衡都是必须关注的问题。另一方面，战时话语对政策行动的影响也存在风险，当大量的行动被战时话语所建构，“战时”与“平时”的边界极易被模糊，导致政府官员、地方公众的心理懈怠，从而丧失其自我加压、资源调配等方面的优势，容易沦为单纯表述问题的“文字游戏”。
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编辑：高姝蕊 吴芳
审校：对话佳作版块团队