朱照南：NPO参与政府购买服务如何基于社区、面向未来？| 对话佳作070期
2020年2月财政部发布的《政府购买服务管理办法》指出“政府购买服务应当突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关，有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的项目。”社区是社会治理的细胞，非营利组织在社区层面是重要的政府服务项目承接主体。政府、非营利组织、居民委员会与平台型组织共处这一场域，多重行为逻辑交叠，关系错综复杂。非营利组织在社区层面承接政府购买服务时遇到了哪些挑战，形成了怎样的应对策略？官僚逻辑、官僚逻辑、专业逻辑与关系逻辑如何共同作用于组织间关系及服务提供的过程？德克萨斯大学奥斯汀分校研究员朱照南、纽约城市大学亨特学院助理教授赵荣与北京师范大学教授陶传进于2021年3月在VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations发表论文Chinese NPOs in Service Contracting at the Community Level: Challenges and Strategies，对上述问题做了系统回答。平台邀请到朱照南老师对论文延伸问题做进一步分享，以飨读者。
嘉宾介绍
朱照南，北京师范大学管理学博士，北京七悦社会公益服务中心联合发起人，现为美国德克萨斯大学奥斯汀分校LBJ公共事务学院RGK公益与社区服务中心研究员（Research Scientist）。主要研究方向为非营利组织管理、非营利评估。在VOLUNTAS、《中国非营利评论》、《中国第三部门研究》、《中国社会组织》、《社会建设》等国内外期刊发表多篇学术论文，由社会科学文献出版社、中国经济出版社等出版学术专著四部。个人公众号：非营利评估，个人邮箱：zznan@utexas.edu。
访谈实录
Q1：可否介绍下您与赵荣、陶传进老师发表于VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations的文章Chinese NPOs in Service Contracting at the Community Level: Challenges and Strategies的主要内容？
朱照南：我们的研究主要关注的是政府购买社会组织（我们在下面的回答中会将社会组织与NPO混用，指代的是同一类主体）提供社区服务的过程中，社会组织面临的挑战以及他们采取的应对措施。我们主要从制度逻辑这一理论视角对这一问题进行了分析。我们发现社会组织参与政购项目进入基层社区提供服务，面临一个非常复杂的制度环境，在这个环境中官僚逻辑、管理逻辑、专业逻辑和关系逻辑共同存在，并且对社会组织提出了不同的要求。多重制度逻辑的共存和冲突为社会组织带来了诸多挑战，主要包括权力失衡、合法性危机和问责困境。然而，我们也发现社会组织自身也具有能动性。在复杂制度环境中，社会组织可以整合多种制度逻辑，进行自主的策略选择。例如借助中介平台的力量平衡与政府的权力失衡；采用妥协的策略与社区居委会共享合法性；通过提高自身专业能力和扎根社区去建立专业合法性；以及兼顾向上问责和向下问责的要求。
我们研究的主要价值在于将中国当前正在广泛开展的政府购买这一政策实践中的微观细节呈现出来，并且借助制度逻辑这一理论视角将中国现实情境中的问题放置到国际学术话语体系中进行讨论。这样做的意义是，一方面可以让国际读者了解中国的现实问题和独特的社会情境；另一方面可以让中国读者去了解和思考其他国家是如何分析和讨论这一问题的，有哪些可以借鉴的经验。
Q2：本文主要的访谈于2015年进行，在研究的进展中，聚焦的问题与重点发生了怎样的变化？
朱照南：随着政府购买社会组织服务政策在各级政府、各部门的广泛开展，我们所关注的问题依然存在，而且愈加普遍。在政购过程中，政府与社会组织的互动越来越多，这两种主体所遵循的制度逻辑存在很大差异，彼此间分歧和冲突越发明显。加之社区层面和居委会、居民互动过程的复杂性，社会组织面临的上述三大挑战依然严峻。
经过近几年更多深度参与政府购买社会组织服务的实践和深入基层社区的调研，我们目前关注的问题慢慢聚焦于两个方面：
一个是关于中介型平台/第三方评估的作用。2018年财政部出台了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，越来越多地区开展政购项目时会借助中介平台、第三方的力量进行项目筛选、绩效评估和财务审计等。我们在研究中提到的HUB平台模式已经在多地实践。这就产生了一些愈加重要的、值得关注的问题，即中介平台、第三方评估机构到底对社会组织和政府购买服务项目的效果产生了怎样的影响？不同的评估模式和评估路径有哪些不同的影响？中介机构如何能够弥合不同制度逻辑之间的冲突，达成合作治理？
另一个是关于基层社区中微型社会组织的培育和发展。我们发现不论是政府推动的社区治理改革还是政府购买NPO服务在社区开展项目，最终都会进入到一个更加微观的层面，就是社区居民的参与和自我治理。所以，我们在文章中呈现的那个社区服务体系的图，其实还需要再增加一个主体，就是居民自组织。如何能够真正激活和实现这种居民自组织的良性运转，是我们认为当前社会治理改革的前沿。（这个话题我们在第8题的回答中也有所涉及）
图：W街道公共服务供给体系的主体
这些问题也是我们当前正在开展的新研究关注的核心问题。也希望与更多的朋友就这些相关问题的进行交流和讨论。
Q3：文章所关注的官僚、管理、专业与关系这四种逻辑之间呈现怎样错综复杂的关系？
朱照南：在基层街道政府购买社会组织提供社区服务时，多种主体之间产生了直接的互动。正是在这些具体的互动过程中呈现出了不同制度逻辑的竞争和冲突。
一方面，政府和NPO之间的互动主要呈现出了官僚逻辑、管理逻辑和专业逻辑的竞争与冲突。需要指出的是，在新公共管理运动的大背景下，政府部门同时兼具官僚逻辑和管理逻辑两种制度逻辑的特征，既强调自上而下的命令和决策机制，又引入市场化的竞争机制和绩效管理机制。由于NPO相对于政府而言处于弱势地位，因而更容易被政府的运作逻辑所影响或嵌入。但是，NPO自身又具有社会使命，强调专业服务，NPO一旦真正进入社会问题解决的轨道就会产生一套特有的专业逻辑。这几种不同的逻辑在政购项目的具体执行过程中逐渐显现，包括在服务对象选择、服务内容确定、服务绩效评估等方面会产生一定的分歧甚至冲突。
另一方面，在服务提供过程中，NPO与社区居委会、社区居民之间的互动主要表现为专业逻辑和关系逻辑的竞争与冲突。由于社区居委会作为中国基层的社会管理部门具有较强的政治合法性，同时长期与居民互动建立了以居民党员和积极分子为主的关系网络。居委会作为原有的社区服务提供主体，在开展社区服务时呈现出官僚、政治逻辑和关系逻辑的混合模式。当NPO进入社区时，需要借助居委会的力量与服务对象建立联系，在社区慢慢获得的合法性。这种情况下，处于弱势地位的NPO也很容易被居委会原有的制度逻辑所影响甚至同化，丧失自身的独特性。
Q4：不同规模、资金状况和服务领域的NPO在社区购买服务中面临的挑战与采取的回应策略有哪些差异？
朱照南：当我们这样提出这个问题的时候，其实背后隐含的是资源依赖或理性选择的理论视角，即外部的资源条件会对组织策略产生决定性影响。已经有很多研究从这些视角去讨论过NPO的生存策略，也已经有很多有价值的发现。但是，我们的研究主要是从制度逻辑理论出发，提供一个不同的观察视角。制度逻辑理论作为制度理论的一个新的分支，很好的将DiMaggio和Powell (1983)强调的制度的物质-实践维度与Meyer和Rowan (1977)关注的文化-符号维度结合起来，这一视角引导我们关注组织在同样情境、相似条件下的差异化选择（organizational heterogeneity），为组织的能动性提供更具深度的理解。具体来说，我们更想讨论的其实是在政购环境中，即使是同样规模、同样资金状况和同样服务领域的NPO，也可能因为遵循不同的制度逻辑而做出不同的策略选择。一个组织或组织领导人的底层信念、价值认同、注意力焦点等可能会比有形的物质条件更能决定和影响其行为策略。当然，在这篇文章中我们没能很好的探讨这一问题。我目前和另外的合作者在写的另一篇文章就这一问题做了进一步的讨论，我们发现相同类型的社会工作机构在新冠疫情期间，在不同制度逻辑的影响下出现了三种不同应对模式。希望日后有机会再跟大家做进一步的交流。
Q5：NPO所采取的这些回应策略在多大程度上解决了其所面临的困境，这对社区服务提供有哪些影响？
朱照南：我们在文章中提到的几种回应策略是对多个NPO策略的整合和概况。具体到单个NPO来说，每个组织会有不同的侧重，最终会发展出不同的模式。我们在调研中其实也发现大部分的NPO会受到强大的官僚逻辑和管理逻辑的影响，更多是采用妥协策略，陷入不断完成短期任务的恶性循环，而无法专注于发展自身专业能力，也就无法真正为社区提供高质量的服务。但是，也有少数优秀的NPO始终坚守专业价值，能够超越制度限制，实现有机生长。这少数的优秀组织的特点及其发展路径非常值得进一步挖掘，我们从中才能看到政府购买最终实现战略目标的希望和政购体制改革的方向。
需要指出的是，社会组织在政购服务中面临的困境是一个系统性问题，虽然我们这篇文章中强调NPO自身的能动性和他们的应对策略，但是如果想要从根本上解决这些困境，还需要政府、中介平台/第三方评估机构和社区居委会等多个主体的共同行动。
Q6：以HUB为例的中介平台是政府购买NPO服务的体制中的一个关键配置，但其本身也面临生存和发展困境，这会对非营利组织产生哪些影响？中介平台应如何更好发挥其作用？
朱照南：我们在前面对于第2个问题的回应中也已经提到，当前政购体制改革的一个核心话题就是对于中介平台/第三方评估机构的作用机制的探讨。理想状态下，“政府+中介平台+社会组织”这种结构中，三者各自发挥自身优势，最终实现合作治理和公共服务的有效供给。我们用“专业嵌入行政”（这一说法由陶传进老师提出）来描述这一模式。其中中介平台的作用非常关键，一方面他要能够帮助政府完成政购资金和项目管理的任务，另一方面，中介平台也承担促进社会组织能力成长的职能。这一模式的理想化运作也是化解当前政购过程中NPO面临的困境的重要路径。
然而，在具体实践过程中，我们看到一些地方政府虽然在形式上引入中介机构，但是并没有赋予他们自主权，没有将责任主体的地位转移出去，很多中介机构又成为政府的附庸，又回到了原来官僚体制的老路。此外，由于我国社会组织中介机构的发育也非常不成熟，很多中介机构自身能力不足。这就导致很多社会组织抱怨中介平台像“二政府”、不专业，反而加重了他们的工作负担。
要真正发挥中介平台的作用，就需要政府能够对选择的中介平台充分的支持和信任，将责任和权力都真正交于第三方，让中介平台真正成为责任主体，为结果负责。而中介平台也需要不断加强自身能力建设，不断追求公正和专业，这样才能树立自身品牌，为政府和社会组织所信任和尊重。
Q7：您对NPO绩效评估的理论与实践有深入的了解，您认为适合当前中国社会治理改革和政府购买NPO具体情境的评估模式具有哪些特征？在评估过程中应如何平衡不同主体的需求？
朱照南：当前在政府购买社会组织服务的实践中，对社会组织的绩效评估主要存在两种主要模式：“监管型评估”和“支持型评估”。对于这两种模式也存在很多争论。我们认为在当前社会组织能力弱小的情况下，不适宜于做过于严格的监管，否则就会让他们进入到逐渐萎缩的发展道路，无法发挥其自身的优势。“支持型评估”的核心理念就是通过评估过程去引导社会组织去不断探索解决社会问题的模式、提升服务的技能。陶传进老师带领的北京七悦社会公益中心团队一直在实践中推动“支持型评估”这一模式。
“支持型评估”对于评估机构的能力要求非常高，需要超越对财务规范、档案管理等这些表层指标的关注，超越对投入、产出等动作性指标的关注，甚至超越对“社会效果（outcome）”、“社会影响（impact）”这些结果指标的关注，而是进入到社会项目运作的核心地带，去把握一个社会项目在复杂实践中的生长脉络，了解现实情境中项目人员面临的关键问题和解决方案、核心技术。只有这样，评估人员才真正能够在评估过程中准确的判断一个项目发展的阶段、如何给予支持和帮助。这就像一个园丁，根据不同植物的生长阶段和面临的问题做出判断，在什么情况下浇水、什么时候该施肥、什么时候除草、什么时候杀虫。这套理论我们已经在《公益项目模式：理论框架及其应用》一书中有更加详细的阐述，各位朋友如果感兴趣可以进一步阅读了解。
这样深度的支持型评估，其实就已经涵盖了“监管”的职能，而且是可以避免NPO“造假、做秀”的深度监管。这样的评估才可以更好的帮助政府对公共财政资金负责，也更好的为公众和项目服务对象负责，实现整个问责系统的良性运转。我们在北京、成都等地深度参与市级、区级及多个街道政府部门、以及残联、妇联等各种政购项目，作为第三方评估机构嵌入到政购体制当中，积极践行这一评估模式，也已经初步取得了一些积极的效果。我们相信这种评估模式是当前政购改革、甚至整个社会治理改革转变“一管就死、一放就乱”的死循环，进入良性发展轨道的关键突破口。
Q8：您认为良性的非营利组织与社区居委会、居民之间的关系是怎样的，这有赖于哪些因素去构建？
朱照南：这个问题涉及到当前社区治理改革的前沿地带。在既有的社区服务供给系统中社区居委会承担太多政府自上而下分派的行政任务，无暇顾及居民真实的需求，引入外来社会组织或在社区内建立社区社会组织就是为了能够扭转这种局面。但是，我们发现社会组织有被社区居委会的官僚逻辑和关系逻辑同化的风险，即又陷入原来自上而下的运作方式，陷入形式化的服务提供，无法真正达到改革的目的。
所以，改革的关键不在于是不是引入或建立了很多社会组织，真正的变革是转变基层社区服务系统中主导性的制度逻辑，是建立一套以居民真实需求为核心、以自下而上自主运作的社区社会组织为主体的、真正的居民自我治理新体系。而建立这样一个新的治理体系的核心要素主要包括四个方面：第一，激活社区内的真实需求。具体的操作策略可以使用社区微创投的形式，用少量资金激励社区骨干积极组织社区活动，例如舞蹈队、太极队、环卫队等；第二，责任主体转移。让社区组织或NPO成为独立自主的责任主体（风险责任+服务责任），而不是政府或居委会的附庸，这是社区治理改革的关键中的关键，是治理体制创新的根本所在。第三，资源支持。包括资金资源和能力建设等多种资源支持。需要指出的是，资源支持者在提供资源时，要避免叠加对社区组织的控制，要真正尊重他们的独立性和自主性。第四，组织内部实现民主治理。这是社区自组织实现可持续良性运转的保证。不过，组织内部民主治理的实现还是要以组织真正能够成为责任主体为基础前提。
总之，我们认为一个良性的社区服务、社区治理新体系就是培育和支持社区自组织、外来非营利组织等各种行动者成为独立自主负责的主体，沿着自下而上的脉络生长，遵循社区服务的专业逻辑运作。
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访谈：成纪宏 高姝蕊 姜宝卿 吴芳 张珺
编辑：张珺
审校：对话佳作版块团队