仇叶：行政权集中化能破解基层治理转型的困境吗？丨对话佳作071期
党的十九届四中全会作出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大决定。基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化也直接影响民众对国家权力的感知与认同，对国家治理整体迈向现代化意义重大。近年来，国家逐渐调整纵向的权力分配结构，试图通过集中行政权，自上而下地塑造基层治理的统一规则体系，但行政权的集中与合理化困境，强化了行政体系对政治动员机制的依赖。在这样复杂的背景下，基层政府如何处置日益激增的治理任务？如何理解基层新兴起的“多中心模式”？压力体制下又如何提升基层的治理效能？武汉大学社会学院的仇叶老师发表在《政治学研究》2021年第1期的《行政权集中化配置与基层治理转型困境———以县域“多中心工作”模式为分析基础》（点击阅读原文）一文，对上述问题做了系统回答。平台邀请到仇叶老师对论文延伸问题做进一步分享，以飨读者。
嘉宾介绍
仇叶，武汉大学社会学院讲师，社会学博士，2019年毕业于华中科技大学，主要从事基层治理、土地制度等领域的研究，承担国家社科基金后期资助项目“地权结构与地方秩序比较研究”。目前已在全国十余省市驻村调查累计超过600天，在《政治学研究》、《中国行政管理》、《中国农村经济》、《公共管理学报》、《农业经济问题》等权威、核心期刊发表论文多篇。
访谈实录
Q1：请问您能否简单介绍一下发表在《政治学研究》2021年第1期的《行政权集中化配置与基层治理转型困境——以县域“多中心工作”模式为分析基础》一文？您是基于怎样的契机关注到这一研究议题的？
仇叶：我国当前处于国家治理现代化转型的关键时期，而基层治理转型是其中的重要组成部分。但在这一过程中，基层却普遍存在“形式主义”、“负担过重”、“政策落地”等一系列的现实困境，如何理解这些困境是学界当前关注的重要议题。近年来，笔者在基层调研时，反复听到基层干部强调，“中心工作越来越多，什么都是中心，什么都是重点”，“什么工作都需要统筹调度，按照中心工作的方式推动，各个职能部门都成了‘小政府’，都在统筹都在调度”。中心工作的泛化构成了县乡村三级压力的主要来源，并使基层治理普遍处于体制过热的状态，大量治理困境都与此密切相关。因此，如何理解中心工作的泛化，为基层治理转型困境提供解释构成了笔者的重要问题意识。《行政权集中化配置与基层治理转型困境——以县域“多中心工作”模式为分析基础》一文试图以“多中心工作”模式作为切入口，为基层治理转型困境提供一个整体分析框架，即从中央与基层的行政权配置结构与基层治理体系组织模式两个维度展开分析，建立基本的解释体系。文章认为，近年来国家逐渐调整纵向的权力分配结构，试图通过集中行政权，自上而下地塑造基层治理的统一规则体系。然而，行政权的集中与合理化困境，强化了行政体系对政治动员机制的依赖。基层政府逐渐被置于自主性收缩的强动员结构中，不得不应对日益膨胀的治理任务。在此过程中，“多中心工作”模式的启动，重组了县乡村三级治理体系。这一模式的形成代表着基层治理体系逐渐走向刚性化，从双向关联国家与社会的多元有机体，日益成为单一对上负责的压力应对体系，损耗了国家在基层的可持续治理能力与合法性生产能力。因此，“多中心工作模式”的形成事实上意味着基层治理体制陷入到总体性的转型困境中，也呈现了行政权过度集中带来的后果。
基于此文章进一步指出，基层治理体的现代化必须立足于治理体系更强的包容性与解决社会问题的能力，并考虑中国基层社会与国家能力的具体处境。应当走出行政权过度集中的单一改革路径，提升行政权的合理化能力，同时发挥基层政府的自主性与乡村社会的能动性，建构更加多元有效的规范体系。
Q2：文章提到“多中心工作”模式是通过高度动员来集中性解决某一重点问题，“运动式治理”也是在特定时间集中力量解决现实问题，您认为两种模式之间的关系是什么？
仇叶：“中心工作”是从工作重心与工作秩序的角度理解治理体制，它在最初意义上是指党委从众多治理任务重遴选出来的重点工作，区别于一般性的常规工作；“运动式治理”则是从治理模式的角度理解治理体制，是指政府采取动员化的方式推动某项工作的达成，区别常规的科层运转模式。由于中心工作的重要性，上级政府通常要求基层政府不计成本与代价地完成，并匹配相应的动员激励手段，因此“中心工作”通常具有动员式治理的一些基本特征，两者存在内在的关联，“中心工作”机制也就内在地包含了运动式治理的组织模式特征。
因此，本文中的“多中心工作”模式也就有两重意涵：一是中心工作的泛化与基层工作秩序的失序。它意味着“在一定时间内只能有一个中心工作，辅以别的第二位、第三位的工作”的治理秩序被打破，随着上级政府反复启动政治动员机制，基层政府越来越缺乏自主安排工作秩序的能力，大量的工作不得不进入“中心工作”的治理轨道；二是基层治理体制的过度动员化与组织模式转变。为了推动日益增加的中心工作，县级政府不得不强化对基层治理体系的动员程度，并建立更加通畅的压力传导与任务下达的组织模式，由此引发县职部门的督查化、乡镇政府的过度动员与村级组织的行政化，导致基层治理体系陷入刚性组织结构。
Q3：文章指出，科层制是强规则统一性，低政治动员性；行政包干制是低规则统一性，高政治动员性。您认为规则统一性与政治动员性是怎样的关系？国家治理体系现代化需要怎样的规则统一与政治动员配置？
仇叶：政治动员是中国国家治理的常用工具，它能够打破科层体制的相对惰性运转状态与专业分工的组织模式，实现集中力量办大事，在短期内快速推动特定治理目标的达成。这是我国制度体制优势的体现。但基于政治动员的属性，它应当更多应用于一些应急性、战略性的重要治理事务与治理情境中，以弥补常规科层体制的不足。
当前的问题在于大量常规工作被“中心化”、“动员化”了，治理事务与治理手段产生了一定程度的错配，这不仅不利于治理任务有效完成，反而加重了治理体系的负担。随着国家治理体系的现代化，国家既要保留政治动员手段以应对特殊情境，但更需要提高常规治理能力，具备常态化解决问题的能力。多元的治理工具与有效的分类治理能力是国家治理能力提升的重要内容之一。
Q4：文章提到行政权的集中与合理化悖论是引发基层治理困境的重要原因，那么您认为治理的现代化与理性化是怎样的关系？
仇叶：治理现代化是十分复杂的过程，本文也只展现了其中的一个面向。在韦伯提出科层制理论以后，理性化与现代化建立了密切的关联，一个按照科层规则运行的治理体制成为一种理性化的现代化方案。但事实上，伴随着对韦伯理论的反思，越来越多的研究指出：一方面，完全的理性化在实践中通常难以达成，看似理性的规则设置反而有可能走向“理性悖论”；另一方面，理性化并不是国家治理的核心目标，公共价值与社会需求的重要性被不断提及。这给予治理现代化更大的想象空间。中国治理现代化转型的复杂性，一方面在于基层社会还是制度体制都仍然处于转型过程中，还未进入到较高现代化与理性化的阶段；另一方面又要跳脱出单方面强调理性主义的窠臼，自主探索国家转型的方案。正是在这一背景下，国家过快集中行政权试图自上而下提供一套统一规则的转型路径存在局限性，它既无法满足制度体制理性化程度演进的要求，也不利于探索现代化的多元方案。因此，治理现代化既伴随着制度体制理性化的普遍进程，但也必须考虑这一进程的客观速度，以及国家具体的治理能力与社会基础，在此基础上探索有效的基层治理现代化的建设方案与转型路径。Q5：在基层治理任务不断膨胀的情况下，您认为什么样的工作更容易被基层政府纳入“中心工作”？“多中心工作”之间是否会存在冲突？“多中心工作”形成了一种怎样的治理文化？
仇叶：一般来说，基层政府有一定的安排工作秩序的自主性，能够在一定程度上均衡中心工作与常规工作的关系。当前的问题在于，随着行政权的集中化配置而上级政府又缺乏建立合理的常规任务推动机制的背景下，越来越多的治理任务按照政治原则进行目标设置与动员推动，这导致基层政府只能够将这些任务纳入“中心工作”的范畴，引发中心工作的泛化。显然，当大量的工作都要按照“中心工作”机制推动时，基层治理的协调性弱化，即大量不需要耗费如此大人财物的工作也按照中心工作的规格进行运转，基层政府集中力量办大事的能力事实上被削弱。正是在这一意义上，“中心工作”机制很大程度上成为基层政府强化压力、推动工作的一种手段，“多中心工作”本身就意味着“中心工作”的去中心化，各项工作之间的联动性必然下降。
我认为，“多中心工作”形成了一种“过度讲政治”的治理文化，即不区分治理事务的特性差异、轻重缓急，一律按高标准、严要求、快执行的方式推动，并匹配大量督查问责的政治化手段，这既导致当前治理体系对政治动员机制的过度依赖，阻碍了治理体系的合理转型，也不断损耗基层干部的内生治理动力，基层干部为了规避问责风险，过于强调“讲政治”，而缺乏对政策真正的理解与因地制宜的执行，整个治理体制处于一种高度紧绷的政治氛围中。
Q6：在基层治理中，刚性治理与柔性治理并存，您认为刚性治理与柔性治理分别适用于怎样的情境？又如何实现刚柔并济？
仇叶：柔性治理并不是指国家规则的软化，而是一种治理手段，或者说是一种国家与社会的互动模式。如果进行粗暴划分，那么，关乎较为严肃的国家执法与管理规范的领域，需要刚性治理；与之相对的，社会治理、公共服务等领域，显然需要更加柔性的治理。但事实上，基层治理是国家与社会的交界面，属于一线治理领域，在大部分治理情境中，国家权力都需要柔性化地与社会互动。例如，农村房屋违建处理是典型的执法领域，但在具体执行过程中，同样需要执法人员与农民进行反复互动，减少社会冲突。这一类的例子还有很多，柔性治理的应用情境远比想象中的要广泛。在这一意义上，柔性治理很大程度上是基层治理的重要品格，也是国家治理能力的重要体现，它与刚性规则并不相悖，是以柔性之治理手段达成共识性规则的一种体现。随着国家向服务型政府转型，这一品格的重要性将不断凸显。从这一角度，就必须尊重基层治理的特殊性，国家在监督基层政府，强调各项政策规则必须切实落地的同时，也需要赋予基层政府采取多元治理工具的手段与空间，实现治理的刚柔并济。
Q7：我们关注到您本硕博均毕业于华中科技大学，求学期间就已在《中国行政管理》《公共管理学报》等核心刊物上独立发表多篇文章，能否与我们分享一下您学生时代的科研经历？您对研究生在文章写作与投稿上有哪些建议？
仇叶：感谢《公共管理共同体》对我科研经历的关注。我于2008年进入华中科技大学学习，2010年十分幸运与贺雪峰老师相识，并加入贺雪峰老师当时在华科支持的读书会，此后就一直跟随贺雪峰老师从事基层治理的研究。回顾学生时代的科研经历，我认为以下几点十分重要：
一是要打好基础，在研究生期间多读书，敢于读硬书。研究生是科研生涯中十分重要的阶段，我们的研究精力充沛，对学术道路充满憧憬，是真正科研启蒙的时期。这一阶段，不应当陷入到自我消耗中，过度卷入做项目、写文章这些事情中，事实上，没有牢固的基础与科研能力，再认真也很难做出好的研究。大量阅读经典著作对研究生至关重要，我从本科到研究生期间阅读的社会科学经典超过200本，贺老师指导的读书会成员基本都能达到这一阅读体量。大量经典阅读是一个研究生形成理论想象能力、深层次思维能力、科研兴趣志向的基础条件，将为我们一生的研究奠定重要基础。这一过程一开始可能需要一些意志力，但阅读过程中生发的理论感悟与成长自觉事实上是十分愉悦与宝贵的体验。
二是要研究真问题，形成真解释，做真正饱含热情的研究。当前，中国处于重要的社会变革时期，各个领域的经验现象涌现，形成了无比丰富的现象群。可以说，这是一个大时代，是一个呼唤社会科学研究的重要时代，大量的问题需要社会科学研究者进行解释与分析，能够以学者的身份与视角，观测我们国家各个层面的巨大变革，是十分幸运也是有挑战的事情。我想只有感知时代的脉搏，研究真问题，做出真解释，我们的研究才是有生命力的，研究者也才能够热情饱满、意志坚定地投入到持续的研究中，使得上劲，做得出好研究。要做到这一点就需要真正扎根到中国的经验中，在经验的长期浸泡中，形成提炼与解释。作为一名青年研究者，我还处于成长过程中，但这始终是我努力的方向，也希望未来能够做得更好。
三是要处理好投稿与研究的关系，有主体性有信心。我在博士期间也面临过投稿挫折期，大概有一年时间反复收到各种退稿信。在这个时候，有些学生会花过多的精力琢磨写作与投稿，但实际上，投稿失败更大程度上是研究能力还有较大的短板。我的经验是，写作一定要训练，但更重要的还是要有足够硬的点子与想法作为文章的支撑，花更多的精力在研究上，好的点子即使表达上有一定的缺陷，但不少也能够得到认可。因此，需要有一定的主体性，不要被投稿牵着鼻子走，而是做出真正好的研究，不少期刊还是十分友善的。
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编辑：成纪宏
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