胡春艳 张莲明：“好”政策的执行效果一定好吗？丨对话佳作076期
干部对完善国家治理体系，提升国家治理能力发挥着举足轻重的作用。然而，近年来“庸政懒政”“为官不为”等行为却屡见不鲜，基层避责现象也日益受到社会各界的广泛关注。2018年，中共中央办公厅颁布《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》明确提出建立容错纠错机制。容错纠错制度是鼓励干部担当、激励干部创新的重要政策设计，被誉为干部干事创业的“加油站”,但却面临着“叫好不看好”的困境。那么，容错纠错制度可以称为“好”政策吗？“好”政策的执行效果受到哪些因素的影响？什么在阻碍容错纠错制度的发展？中南大学公共管理学院的胡春艳教授和张莲明同学发表在《公共行政评论》2021年第3期的《“好”政策的执行效果也好吗?——基于容错纠错政策的实证检验》（点击阅读原文）一文，通过定量研究，构建了政策效果、政策质量与政策执行力三者间的一个理想分析框架，为容错纠错政策改进提供了具体的依据和方向。平台有幸邀请到两位嘉宾对论文延伸问题做进一步分享，以飨读者。
嘉宾介绍
胡春艳，中南大学公共管理学院教授、博士生导师，中南大学升华育英人才，国家自科基金项目和教育部学位与研究生教育学位论文通讯评议专家，地方治理研究院副院长兼秘书长，湖南省行政管理学会理事。主持国家自然科学面上和青年基金、国家社科基金重大课题子课题、教育部人文社科基金等10余项，参与多项国家和省级课题。已出版学术专著2部，译著1部，合作编写教材4部，在《中国行政管理》、《公共行政评论》等核心刊物上发表论文40余篇，在International Journal of Public Administration，Journal of Cleaner Production等SSCI/SCI国际期刊发表论文5篇。现主要从事问责制理论与实践、行政管理改革、地方治理等领域的研究。 张莲明，中南大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为公共政策分析、地方治理、环境治理、区域协调与发展。
访谈实录
Q1：请问您能否简单介绍一下发表在《公共行政评论》2021年第3期刊的《“好”政策的执行效果也好吗?——基于容错纠错政策的实证检验》一文？您是基于怎样的契机关注到这一研究议题的？
胡春艳&张莲明：一方面，对现实问题的关注。我国当前处于改革攻坚期的关键时期，需要一大批敢于担当作为、勇于探索创新的干部。但近年来“不敢为、不想为、不会为、乱作为”等现象时有发生，中央多次提出要建立干部激励和容错纠错机制，各地方政府也积极探索。然而，各地容错纠错机制却普遍陷入缺乏操作性、难以实现预期效果的困境，许多学者对此进行了多方面的分析与探讨，也引发了我们的关注。另一方面，受课题研究的推动。2020年初，笔者所在的中南大学地方治理研究院受湖南湘江新区委托，承担了“国家级新区容错纠错机制”课题，对 15个国家级新区的容错纠错工作实施情况进行了实地调查研究。在调研期间，我们听到多名干部反复强调说，“容错纠错是一项很有意义的政策，但可操作性不强，未来可能难以持续”。这种“叫好却不看好”的悲观论调激发了我们进一步的思考，容错纠错是不是好政策？好政策的执行效果会好吗？这促使我们在学理层面寻求深入解答。
《“好”政策的执行效果也好吗?——基于容错纠错政策的实证检验》一文试图以政策质量为切入点，构建政策效果、政策质量与政策执行力三者间关系的理想类型，再借助PMC指数模型对10项具有代表性的容错纠错政策进行质量评估，最终尝试确定容错纠错政策的类型归属。分析发现，容错纠错政策属于政策质量较高、政策效果一般、政策执行力较弱的政策。文章进一步指出，政策效果会受到政策质量和政策执行力的共同影响。即便在理想状态下，“好”政策的执行效果也并不一定好，还需注重增强政策执行力。在完全理性模式下，决策者往往在政策制定过程中付出大量心血，却往往很容易忽视政策执行过程中的各种要素。通过对容错纠错政策的分析研究，可以印证有限理性模式的科学性，即统筹协调政策制定与政策执行的系统关系，实现两者的有机衔接。
PMC指数模型：Policy Modeling Consistency指数模型（PMC-Index）是Ｒuiz Estrada提出的一种新型政策评估方法，包括建立多投入—产出表、设置变量参数、PMC指数计算、PMC 曲面绘制等一般性步骤。
Q2：请问“好”政策的界定范畴和标准是怎样的？为什么容错纠错“政策”可以用于分析“好”政策？国家级新区的容错纠错政策与其它行政单位相比，其独特之处有哪些？
胡春艳&张莲明：所谓“好”政策，是指在政策制定过程中具备较强的问题回应性、实施稳健性、目标合理性等特点的高质量政策。从政策议程的角度来看，政策问题无一不来自于社会问题，公共政策都具备一定的问题回应性、实施稳健性和目标合理性。因此，通过采用一定的方法、模型、标准等对某项政策的政策质量展开量化评估，无疑具有较强的实践意义。
容错纠错“政策”直接针对干部“为官不敢为”的症结，试图从内生动力的角度激励干部，是一项直面社会问题的政策，不仅合乎决策者的理性之思，也符合广大干部的现实之需，这也是调研对象普遍“叫好”的原因。但对政策质量的评估不能停留在主观感受层面，还应考虑各种影响因素进行综合评价。
国家级新区是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，对于带动和辐射国家的发展具有深远意义。例如，上海市浦东新区自1992年国务院批复设立以来，承担了改革开放、经济发展、城市治理等国家战略发展任务，未来将打造成为社会主义现代化建设引领区。可见，改革创新是国家级新区的主色，相比于其他行政单位，国家级新区的“新”是创新的新，是革新的新。正因为如此，国家级新区需要一大批敢为人先、勇于创新的干部，其工作也势必涉及很多“无人区”和“深水区”，犯“错”风险远高于普通行政单位，造成失误也在所难免。因此，国家级新区的干部更迫切地希望容错纠错政策能落地，以解除干部的后顾之忧。
Q3：文章运用了质性研究、PMC指数分析等多种公共管理领域相对新颖的研究方法，请问您是如何设计论证的逻辑和思路？
胡春艳&张莲明：根据政策周期理论，公共政策过程包括问题确认、政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等环节，理论上只要每个环节都不出差错，政策的预期效果就可以达到。作为政策周期中最重要的两个环节，政策制定和政策执行无疑对政策效果产生了重要影响。因此，本文构建了政策效果、政策质量和政策执行力三者间关系的理想类型。首先，政策质量与政策执行力相互作用，政策效果会呈现出四种不同的理想状态（详见下图）:
其次，确认容错纠错政策属于哪一类型。通过文献归纳可发现，目前已有不少研究指出容错纠错政策效果并不如意。结合调研中发现的问题，可以基本确认容错纠错的政策效果尚未达到预期目标。然后借助文本挖掘方法，使用ROST和Nvivo软件从容错纠错政策文本中提取相关变量，结合已有理论建立政策评估标准体系，再按照一定标准选取10项具有代表性的政策作为评估样本，将10项研究样本代入模型计算PMC指数，并绘制PMC曲面，以直观反映容错纠错政策质量的评估结果。结果发现容错纠错政策质量总体较高，但容错纠错政策效果并不如意。由此看来，容错纠错政策属于图中的第四种情况（象限四），即政策质量较高但政策效果一般、政策执行力较弱。由此确认了容错纠错政策的类型归属。
最后，基于研究发现提出政策建议。从提高政策质量和增强政策执行力的角度出发，文章指出：一要注重政策的持续更新与调适，以提高在政策时效、政策依据、政策内容和政策目标等方面的PMC指数；二要从兼顾统一性和特殊性的角度出发完善顶层政策文件，以寻求政策精读与政策弹性之间的平衡点；三要适当拓展政策的适用范围，切实满足基层干部的政策需求；四要增强政策执行，改善政策执行环境、执行方式和执行过程。
Q4：国家级新区的行政管理体制主要包括政府模式、管委会模式和政区合一模式等，请问对政策样本进行评估时，不同的管理模式对政策质量和政策执行效果是否会产生影响？
胡春艳&张莲明：国家级新区的行政管理体制是遴选政策评估样本的衡量标准之一，其余衡量标准还包括发文层级、地理位置等，力求保证评估样本的代表性和可比性。在研究过程中，通过对不同新区的容错纠错政策进行比较，我们发现不同的新区管理模式确实会对政策质量和政策效果产生影响。从各项政策的PMC指数来看，政策领域（X7）就直接受到新区管理模式的影响。以湖南湘江新区（P6）和广东南沙新区（P7）为例，湖南湘江新区是管委会模式，战略定位为经济功能区，较少涉及社会事务，因此其容错纠错政策在政策领域上并未涉及“社会”领域。而广东南沙新区采用的是政区合一模式，不仅承担辖区内管理社会事务的职责，在经济、政治及环境等放方面也有管理权限。在政策领域这一指标上，广东南沙新区的评分高于湖南湘江新区。
事实上，国家级新区的行政管理体制各有利弊，各有千秋，很难说哪一种模式更有利于提升政策质量和政策效果。就政府模式而言，它可以保证新区管理机构的行政主体资格，在政策制定和政策执行时更有利于新区的发展。而管委会模式也有优势，虽然其执法权相对受限，但有利于新区集中力量实现某一发展目标（比如经济发展）。至于三种管理模式具体会对政策质量和政策效果产生何种影响，则需要未来进一步微观考察和实证研究。
Q5：文章指出容错纠错政策的执行效果不佳，请问您认为目前阻碍容错纠错政策目标实现的主要因素是什么？
胡春艳&张莲明：当前国家级新区容错纠错政策面临的最大挑战是政策执行力不足的问题，其中核心问题在于容错纠错的界限范围难以确定。根据调研发现，国家级新区容错纠错的界限范围至少还面临着以下三个重要问题：
第一，容错还是问责？基于现实考量，干部的单项行为不可能同时适用于容错和问责机制，这表明两者之间很可能存在紧张甚至冲突关系。由于容错纠错的界限范围尚未明晰，政策执行主体很可能会陷入“容错还是问责”的两难境地。第二，创新还是违法？容错纠错政策的最终目标是激励干部开拓创新、担当作为，但将此理念具象化为具体操作机制时，却存在较大争议。一方面，基于“法治政府”的共识，公务员的一切行为都应遵循“法无规定不可为”的原则，即便是改革创新行为也是如此；另一方面，创新行为的前瞻性和法律法规的滞后性本身就存在相当大的张力，容错纠错机制若是无法突破一些旧规旧俗，则无多大实际意义，尤其是对于需要大量创新工作的新区而言。第三，日常事务还是探索创新？一种观点认为，容错纠错机制运行应仅限于探索创新工作领域，对于一般的日常事务则不适用；另一种观点认为，由于新区“人少事多”，不少日常事务也面临巨大风险，因此只要干部并无私心且符合容错情形，其为公之错、客观之错、过失之错都应予以宽容。
总之，由于国家级新区容错纠错政策的界限范围这一核心要素尚未确定，导致容错与问责、违法、创新等行为的边界难以明晰，其主观与客观、精确与模糊、人治与法治的判断标准也难以抉择，进而导致容错纠错政策难以操作、难以执行。
Q6：您所指出的容错纠错政策政策质量呈现出国家级—省市级—新区级“依次递增”的特征，请问不同政策质量下，政策执行面临的困境是否有差异？高的PMC指数是否应是国家级政策追求的目标？
胡春艳&张莲明：根据上图的理想分析框架，低政策质量的政策至少面临两个困境：提高政策质量和增强政策执行力。高政策质量的政策则可以专注于增强政策执行力。当然，政策质量本身就会对政策执行力产生影响。在某种程度上，强政策执行力的政策其质量是较高的，而高政策质量的政策其执行力却不一定很强。根据调研，许多干部认为容错纠错发挥实效的关键环节并不在于政策制定，而在于政策执行，可见政策执行力的重要性。高的PMC指数可以作为国家级政策追求的目标之一。实际上，作为政策执行单位，国家级新区的政策受到中央、省、市级政策的共同影响，如果政策弹性空间太大，或者出现政策冲突的情况，他们往往会陷入无所适从的尴尬境地。因此，省级乃至国家级政策需要进一步精准化、翔实化，对一些已形成普遍共识的政策标准以文件的形式固定下来，为基层政策的落地执行提供可操作性的指导。
据调研显示，当前国家级新区容错纠错政策存在省、市级政府部门对容错结果不认可的情况，这一方面是因为省、市级政府部门对容错纠错政策存在一定的顾虑，导致“不敢容”；另一方面也说明，容错纠错的政策共识尚未形成。这需要中央层面的努力，通过试点、表彰、介绍经验、发布文件等方式形成示范效应，以提高容错纠错政策的实践效度。
当然，国家级政策的作用在某种程度上是宏观指导性质的，许多规定相对笼统，这是导致其PMC指数相对较低的主要原因。国家级政策往往会保持一定的模糊性，以便地方政府和基层单位与当地实际相结合，因地制宜细化政策，达到政策执行的最佳效果。公共政策在不同行政层级上的模糊性或精准性是否影响其执行效力也有待进一步研究。
Q7：容错纠错机制为广大干部吃下了“定心丸”，但不少基层干部对容错纠错制度抱以“叫好不看好”的态度，基于您的调研，您认为当前如何才能使现有的容错纠错机制更有活力？
胡春艳&张莲明：“叫好不看好”是当前广大干部对容错纠错政策的普遍态度。大多干部认为，容错纠错对干部激励具有重大积极意义，但又同时认为容错纠错政策难以操作且难以持续。实际上，“叫好”可以理解为容错纠错政策质量较高，而“不看好”则可以说明其政策效果一般，并未发挥真正的激励作用。对于此种窘境，我们认为，增强政策执行力是关键一招，提高政策质量是应有之义，营造良好政策环境则是必要之举。首先，增强政策执行力，这需要明确容错主体的职责功能，界定容错对象的适用范围，明晰政策内容的界限标准，完善政策执行的流程方式等。其次，提高政策质量，注重政策的持续更新与调适，根据实际充实政策内容，拓展政策适用的领域等。最后，营造良好的政策环境，加强容错纠错政策的案例实践，提高各级政府机构对容错结果的认可度，必要时进行容错立法，厘清与问责追责机制的关系，在激励机制、绩效考核、干部选拔等机制的协同保障下发挥实效。
总的来说，容错纠错是新时代中央作出的战略部署，具有深远的积极意义。这是一项全新课题，从提出到建立再到运行也不过几年时间，需要社会各界给予该机制更多资源和宽容，给“容错机制”留足“容错空间”，促进该机制的发展壮大。《“好”政策的执行效果也好吗?——基于容错纠错政策的实证检验》一文希望得到广大读者的批评指正，更希望可以抛砖引玉，吸引更多学者关注容错纠错这一研究对象，丰富相关研究。我们也将继续跟踪关注容错纠错政策，未来将聚焦该政策的基层实施效果，重点分析其政策执行过程中的各种影响因素，揭示乃至破除政策目标实现的阻力。
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访谈：张珺 苏芮 成纪宏 吴芳 高姝蕊
编辑：成纪宏
审校：对话佳作版块团队