治理资源、“治权—治责”与第一书记差异化帮扶 ——基于西部N省四个贫困村庄的案例比较

编者按


进入“后扶贫时代”，乡村振兴需要国家选派的驻村干部具备更强有力的帮扶行为，但已有研究多立足于组织结构、激励机制等角度对第一书记的帮扶行为进行阐释，却始终无法解释结构地位、激励条件基本相同的第一书记，为何在提供帮扶资源时表现出较大的行为差异？故而，本文采用多案例比较方法，尝试建构帮扶资源和治理资源的类型学划分，以期丰富第一书记帮扶行为的解释图景。

●作者简介
●汪大海，北京师范大学政府管理学院教授、博士研究生导师，主要研究方向为公共管理、新型城镇化。李江涛，北京师范大学政府管理学院博士研究生，主要研究方向为乡村治理、基层治理。

摘要



第一书记驻村帮扶是打赢脱贫攻坚战、全面推进乡村振兴的中国式治理机制。以往对第一书记帮扶行为的研究倾向于去揭示组织结构和激励机制的单边界定作用，较少关注村庄这一侧因素的反向界定作用。基于四个贫困村庄的案例比较发现，虽然面临基本相同的结构地位和激励条件，但是村级组织的自致治理资源差异、“治权—治责”水平差别，促使第一书记分别采取全面帮扶、选择性帮扶、被动帮扶和帮扶悬置等四种行为。研究丰富第一书记帮扶行为的解释图景，增进对第一书记与村干部之间治理主体关系的认识，表明增加村级组织的自致治理资源从而提升其“治权—治责”水平，是改善第一书记帮扶效能、巩固脱贫攻坚成果和推进乡村振兴的可行思路。





文章结构
一、问题提出二、文献回顾：组织结构、激励机制与治理主体关系三、解释框架：治理资源、“治权—治责”与帮扶行为（一）治理资源与“治权—治责”（二）自致治理资源与“治权—治责”（三）“治权—治责”与第一书记帮扶行为四、研究方法与背景介绍五、案例比较：差异化的帮扶行为（一）Z 村：全面帮扶（二）S 村：选择性帮扶（三）G 村：被动帮扶（四）T 村：帮扶悬置六、结论与讨论

一、问题提出

干部驻村帮扶既是我国扶贫开发“六大工作机制”之一，也是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、全面推进乡村振兴的有力抓手。从2013年开始，全国累计向贫困村和软弱涣散村选派300多万名第一书记和驻村干部，他们不仅在落实扶贫政策、提升帮扶精度、建强基层组织等方面发挥关键作用，而且还将在全面推进乡村振兴的征程中发挥更大作用。所以，持续关注和研究第一书记的帮扶行为有着重要实践价值。
在精准扶贫背景下，干部驻村帮扶是精准配置资源的重要机制，第一书记在提供帮扶资源、加快村庄脱贫方面扮演关键角色。帮扶资源是指第一书记为帮助贫困村庄脱贫，依托派出单位和其他渠道获取的项目、资金和发展机会等物质性与非物质性资源。提供帮扶资源是第一书记驻村帮扶的核心构成，本文用其表征第一书记的帮扶行为。2019年，笔者在西部N省S市L县调研过程中观察到一个令人困惑的现象：在相同脱贫进度的县域内，第一书记之间的帮扶行为有较大差异，比如，有的第一书记竭尽所能地提供包括扶贫产业、基础设施项目等在内的各类资源，有的第一书记在提供帮扶资源时有所保留，还有的第一书记对提供帮扶资源并不积极主动。
已有研究多从组织结构、激励机制出发对第一书记的帮扶行为进行解释，然而，这些研究能解释在同一地区、派出单位结构地位基本相同时，第一书记之间相同的帮扶行为倾向，却不能解释结构地位、激励条件基本相同的第一书记，为什么在提供帮扶资源时表现出较大的行为差异？对这一问题的回答既有助于拓展对第一书记帮扶行为的认识，也有助于为巩固脱贫攻坚成果和推进乡村振兴提供有益启示。

二、文献回顾：组织结构、激励机制与治理主体关系

关于第一书记的帮扶行为有两类研究进路。组织结构和激励机制是第一类研究的主要视角。组织结构视角认为，科层组织结构是影响第一书记帮扶行为的基本因素。科层组织结构是由其权力关系塑造的，因此可将其看作控制权在各层级、部门之间的分配方式。科层制的核心是权力逐级向上集中，上级部门掌握着目标设定、资源分配和监督奖惩权力。派出单位在科层组织中的结构地位由其类型和层级决定。许多研究观察到，派出单位类型显著影响着第一书记贫困治理绩效。财政局和发改委等强势部门派出的第一书记资源获取能力强，通过争取大量资源帮助村庄脱贫，普通部门派出的第一书记则难以提供相同的帮助。大量研究证实派出单位的层级越高，第一书记贫困治理绩效越好。原因在于，高层级的派出单位占有丰富资源且对体制内外资源调动能力强，第一书记凭借单位资源优势和科层权威帮助村庄快速脱贫。
激励机制视角认为，动机是理解第一书记帮扶行为的窗口。一是压力型体制下避免政治问责的动机。第一书记面临上级下达的脱贫任务和考核指标，没有如期完成任务或工作中出问题将受到政治问责。在压力型扶贫模式下，本级党委政府也将脱贫任务分解到所辖部门，派出单位脱贫任务完成情况、第一书记驻村表现直接影响单位年终考核绩效。为应对检查考核，他们有动力向村庄提供资源。也有研究发现，完成任务的“时间压力”成为影响第一书记行为选择的关键因素。二是获得更好晋升前景的动机。精准扶贫是提高政绩显示度的平台，积极落实各项惠农项目可以形成外显成效以释放政绩信号，政绩激励第一书记为村庄提供短期产生成效的扶贫项目。另有观察发现，驻村经历对第一书记的晋升前景非常有帮助，他们驻村工作表现是未来晋升的重要参考点。
第二类研究从第一书记与村级组织的治理主体关系入手。谢小芹用“接点治理”“双轨治理”概念，描述第一书记制度与村支书制度交织互动形成的治理结构，认为第一书记可以融合国家、村级组织和社会的利益与诉求。刘建生等人使用“双轨双层”概念，来说明第一书记和村级组织分别作为“国家治理”和“基层治理”力量共同应对村与户这两个治理对象。他们发现第一书记增强了村庄获取项目、资金和信息的能力，村干部则发挥信息优势协助其改善村庄治理。还有学者提出“粘合治理”概念，强调第一书记将政策目标、单位资源和基层干部与村民的利益进行粘合的功能。可见，国家介入与村民自治不是互斥关系，而是协调共生的共栖关系，第一书记没有打破村庄原有权威和秩序结构，而是谋求与村级组织合作。虽然新近研究发现，第一书记与村级组织还存在妥协与对抗关系，但其核心变量框定在派出单位层级方面，对村庄这一侧缺少关注。
已有研究对于理解第一书记的帮扶行为有重要启发意义，但还存在以下不足：第一类研究虽然很好地解释了结构地位、激励机制基本相同的第一书记之间相同的帮扶行为倾向，但却难以解释在结构和激励条件基本相同时，第一书记之间的帮扶行为为何存在较大差异，所以需要考虑是否有其他重要的解释变量。第二类研究虽然强调第一书记与村干部之间的互补与合作，但对村庄这一侧影响因素关注不够，他们的互动似乎与所处村域环境无关，是在超越具体场景的“真空”中进行。
本文尝试弥补以上两个方面的不足：笔者认为，第一书记的帮扶行为不只是组织结构和激励机制单边界定的结果，村庄这一侧的反向界定作用也很关键。在提供帮扶资源时，第一书记要考虑村庄需求、农户动员和社会风险等因素，这些因素与村级组织“治权—治责”水平紧密关联。村级组织的治理资源决定其“治权—治责”水平，而正式治理资源是平均化且不足的，因此差异化的自致治理资源导致村级组织“治权—治责”水平有所差别。第一书记还必须先对村级组织“治权—治责”水平进行评估，才能决定获取何类和何种规模的帮扶资源。
换言之，只有引入村级组织的治理资源和“治权—治责”等变量，才能对第一书记帮扶行为的差异提供更完整的解释。

三、解释框架：治理资源、“治权—治责”与帮扶行为

（一）治理资源与“治权—治责”对权力的理解有不同的理论传统：马克斯·韦伯关注基于权威的支配及这种“命令权力”的合法性基础；米歇尔·福柯悬置了合法性问题，把权力的支配效应归因于调度、计谋、策略、技术、运作；彼得·M.布劳强调权力源自不平等交换关系基础上的单方面依赖；安东尼·吉登斯综合了这些权力观，将权力同资源联系起来，认为资源是权力得以实施的媒介，权力的生产依赖对配置性资源和权威性资源的调集。在乡村治理研究领域，张静和李昌平从配置性资源角度探讨了“治权”问题。申端锋借鉴吉登斯的观点进行更全面的阐发，他认为治权是指村级组织凝聚、配置治理资源从而进行有效治理的能力。治理资源有两类，即“物质性资源主要是指村级组织所拥有的物质和财政资源，包括集体土地和集体企业等；权威性资源指村级组织支配农民的手段与制度，诸如综合治理、‘两工’（劳动积累工和义务工）制度等”。这意味着，取消农业税及后续配套改革削弱了村级组织的治权。
取消农业税弱化了村级组织的财政能力，中西部的村级组织只能依靠上级转移支付维持运转，而土地和林业制度等一系列政策的调整，也使村级组织失去规制村民的经济杠杆。另外，“两工制度”的取消掏空了村干部的动员和强制能力，牟利型钉子户、灰黑势力等离散力量快速崛起，公共品供给再次陷入困境。基于正式制度获得的资源是平均化的“常量”而且普遍不足，所以需要根据获取途径对治理资源进行分类。一类为正式治理资源，即指村级组织基于正式配置制度获得的物质性和权威性资源，包括上级转移支付和集体土地以及合乎国家法律规定的可用来治理村民的制度等；另一类为自致治理资源，即指村级组织自有的或使用半/非正式方式获得的物质性和权威性资源，如地方性规范、村庄社会团结度和积分制度等。本文考察的治理资源框定在自致治理资源方面。
取消农业税也脱卸了村级组织的治责。在农业税取消之前，村级组织与村民之间相互依赖，村干部面临严厉税费任务考核，他们必须回应村民公共品需求以换取村民配合税费收取；在农业税取消之后，村干部不再有求于村民，也就不再有动力回应村民的需求，无须增进集体利益以获得村民服从，因此，后农业税时代的中西部村级组织的“治权—治责”普遍不足。需要指出的是，因为正式治理资源是基于正式配置制度获得的，这使村级组织首先取得对村民的制裁权力，所以正式治理资源生产的治权不必然产生治责。而对自致治理资源而言，其生产的治权往往与治责相统一。例如，彼得·M.布劳认为，领导者的“权威依赖下级集体中的共同规范，这种规范约束其个体成员服从上级的命令”“下级的集体则用普遍服从该上级的命令来交换他的领导为共同福利作出的贡献”。杜赞奇和张静也指出，将文化网络、公共身份作为权力基础的村庄领袖，只有增进共同利益才可以在强制之外获得社会服从的威望力量。因此，本文考察的“治权—治责”框定在自致治理资源方面，治责是指村级组织凝聚和配置治理资源进行乡村治理的动力、意愿和职责。
（二）自致治理资源与“治权—治责”村级组织拥有的自致治理资源是有变动空间的增量，可以部分地改善“治权—治责”不足的状况。这里考察的自致治理资源是：村庄社会团结度，即用于衡量血缘、地缘等先赋性关系对村庄人际关联的凝聚程度；利益—责任连带机制，即能构建村级组织与村民之间相互依赖的连带关系，达成干群间权利义务总体平衡的治理手段。
村庄社会团结度与村级组织“治权—治责”水平呈正相关。社会团结度高的村庄会营造舆论压力，对村干部形成一致的评判标准。密集的社会网络使村民有更多机会对村干部的工作表现从表示赞扬或羞辱，到实质上给予支持或拒绝服从。社会问责机制产生的荣誉和地位感等道德激励将更有效，村干部有动力回应村民诉求并为集体利益作贡献。村干部的权威来源也向村庄社会倾斜，依托村庄社会提供的公共舆论、动员网络和道德基础，从村民那里获得服从来组织成功的集体行动；社会团结度低的村庄无法形成一致的评判标准。它们是以地缘和血缘为纽带组合而成的多姓村庄，社会问责效力和村干部组织集体行动的能力被削弱。村干部主动回应村民需求的积极性不足，村民对其施加社会约束的可能性和力度较小。
利益—责任连带机制的差异导致不同村级组织的“治权—治责”水平有差别。利益连带是指村级组织将可以赋予村民的权利、利益与村庄治理的要求、目标勾连起来，以动员和规制村民遵守各种规范，履行对村庄和国家的相关义务。如果村民不遵守治理要求中的规范，就可能无法得到村级组织所能给予他的权益和保障。质言之，村级组织对任何事务不是简单地进行一对一处理，而是扩散到违规者的其他权益直至作为成员应享有的集体福利上。责任连带是指村级组织因为对村民负有诸多责任，若其中一项没有做好，就很可能成为村民配合村干部完成村级治理任务的谈判条件。比如，在向村民收取税费时，村民就会拿村干部未处理好的事情作为谈判筹码；村民能对村干部进行反制约，迫使他们回应和解决自己提出的诉求。当村庄社会团结度低时，村级组织若能创设特定治理手段将利益—责任连带机制维持得好，其“治权—治责”水平就高；反之，“治权—治责”水平就低。
（三）“治权—治责”与第一书记帮扶行为帮扶资源与派出单位的类型和层级密切相关。“国家占有与控制资源是按照行政权力授予关系，分配至各级不同类型和级别的政府部门中，不同的单位按照距离国家权力中心的远近，获取所分配的资源”。根据单位组织与国家的关系及其不同功能，分为党政机关、事业单位和企业等三种类型。虽然派出单位在科层组织中的结构地位决定了第一书记资源获取能力，但正如乔尔·S.米格代尔指出：“国家在融入新团体、接触旧团体的同时，发现自己在塑造社会的同时也被社会塑造了。”作为“社会中的国家”的典型，第一书记的帮扶行为也必定为村级组织“治权—治责”水平所形塑。
村级组织“治权”水平会影响第一书记的帮扶行为。这里首先需要考虑帮扶资源的风险问题。根据曹正汉和周杰的风险论观点，在帮扶资源落地的过程中，因为可能出现管理纰漏和其他责任问题，造成村民利益受损而引发村民不满，或者因为无法获得村民支持，以致资源无法落地而引发上级问责。这均会威胁第一书记的政治前途。据此，笔者将帮扶资源分为两类：一类为高风险帮扶资源，即指其落地过程中容易出现责任问题或动员村民难度较大，可能造成村民利益受损或资源无法落地，典型例子是发展扶贫产业；另一类为低风险帮扶资源，即指其在落地过程中不易出现责任问题或动员村民难度小甚至无须动员，典型例子是节日慰问品。村级组织“治权”水平越高，村干部越能得到村民服从和压制不配合者，从而降低了资源落地过程中的潜在风险。因此，在派出单位的类型和层级相同的情况下，第一书记引入高风险帮扶资源的可能性随着村级组织“治权”水平提升而增加。
村级组织“治责”水平会影响第一书记的帮扶行为。有研究发现，第一书记对于村级组织和干部的依赖关系。前者由于缺少基层的地方性知识、社会关系和本地权威，他们必须依赖后者配合，才能完成技术性扶贫考核指标。村干部能向第一书记提供别处不能轻易获得的“服务”，第一书记因此产生对他们单方面的依赖。根据彼得·M.布劳的观点，这种单方面的依赖会迫使第一书记服从“服务”提供者，进而确立村干部对他们的支配地位。村级组织“治责”水平越高，村干部越有动力回应村民诉求和增进集体利益。他们会以各种方式向第一书记施加压力，从而敦促后者提供各类帮扶资源。由于单方面的依赖关系，在派出单位的类型和层级相同的情况下，第一书记提供帮扶资源的数量会随着村级组织“治责”水平提升而增加。
基于以上理解，第一书记帮扶行为的解释框架可以表述成：Y=f（R，PR，TH，μ）
Y为第一书记帮扶行为；R为村级组织自致治理资源状况；PR为村级组织“治权—治责”水平；TH为派出单位的类型和层级，用以表征第一书记资源获取能力；μ为第一书记帮扶行为的制度环境约束变量，特指其面临的激励条件。而因变量Y，即第一书记帮扶行为包含四类行为：一是面对“治权—治责”水平高的村级组织，资源获取能力强的第一书记采取“全面帮扶”，即他们实际提供帮扶资源的数量最多，而且愿意提供高风险帮扶资源；二是面对“治权—治责”水平低的村级组织，资源获取能力强的第一书记采取“选择性帮扶”，即他们实际提供帮扶资源的数量较第一类少，而且考虑到风险因素，他们会放弃引入高风险帮扶资源；三是面对“治权—治责”水平高的村级组织，资源获取能力弱的第一书记采取“被动帮扶”，即在资源获取能力弱且受到村干部施压的情况下，他们不得不通过拼凑各类“小微”帮扶资源来回应村干部的要求；四是面对“治权—治责”水平低的村级组织，资源获取能力弱的第一书记采取“帮扶悬置”，即在资源获取能力弱而又没被村干部施压的情况下，他们提供帮扶资源的数量最少甚至不提供。

四、研究方法与背景介绍

研究第一书记帮扶行为差异是“为什么”的问题，基于案例分析的定性研究方法契合问题类型。本文属于解释性案例研究，即案例中包含的一些事实被作为自变量，另一些则被视为因变量，基于案例分析揭示核心变量之间的因果关系。由于全国范围内系统收集数据比较困难，个案研究又难以保证信度和效度，本文采用多案例的方法加以改进。本文遵循三个原则选取案例：一是典型性，即依据第一书记的派出单位类型、层级和村级组织的自致治理资源、“治权—治责”水平，选择属性特征明显的案例进行比较，保证研究结论具有概推性；二是其余变量可控性，即采取“最相似案例”的选择策略，除了核心变量以外，其余变量最大程度相似；三是数据可获得性，即能进入贫困村庄进行深度访谈和参与式观察来获取一手和二手数据。
基于以上原则，笔者于2019年8—10月在西部N省S市L县选择Z村、G村和T村及 P市M县的S村等四个贫困村庄进行田野调查。2019年11月至2020年4月，进行网络回访。L县和M县是相连的两个国家级贫困县，四个贫困村庄的第一书记都是2017年到村的。Z村第一书记CY来自S市C局，G村第一书记QZ来自S市BS学校（处级单位），T村第一书记SL来自S市事业单位（处级单位），S村第一书记MS来自P市M局。所选案例包含党政机关和事业单位两类，对其行政层级也进行了控制，由此形成了组织结构基本相同的两组案例，从而使研究更加可控且可靠性更强。
第一书记面临相同的激励条件。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，设定了十项工作职能。L县和M县归总为宣传党的政策、参与精准脱贫、建强基层组织和推动乡村善治等四类；在业绩考核上，两县印发的《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的实施办法》规定，乡镇党委根据其日常考勤、日常履职和工作总结等实施常规考核，非常规考核则主要依托各种检查和督查。需要指出的是，地方政府并没有将提供帮扶资源作为考核第一书记的指标；在激励问责上，年度考核和期满考核的结果将作为他们日后提拔任用的依据，被评为优秀有助于晋升，而称职以下等次则会影响其政治前景。凡有第一书记和工作队员被免职撤换的，派出单位的主要负责人将失去年度评优资格。
通过对四个村庄的横向对比分析，按照“治权—治责”水平高低将村级组织划分为两种类型。
一是“治权—治责”水平高的村级组织：G村有382户、1894人，下辖4个自然村7个村民小组，是以傣族和傈僳族为主体的高社会团结度村庄（村支书和村主任分别是傈僳族和傣族）。村庄还保留着“寨老”制度，寨老是宗教活动、红白事务以及矛盾调解的民间权威，因此村庄是村民超越家庭的认同和行动单位。高社会团结度是公共舆论、动员网络和社会规范等自致治理资源的聚合表征，村干部更易获得村民服从，更容易规制搭便车者和其他不配合者，从而增强组织集体行动的能力。高社会团结度也会产生对村干部的一致评判标准，社会问责提供的道德激励和问责压力比较有力，使得他们有动力增进集体利益和回应村民诉求。
利益—责任连带机制在Z村维持得较好。Z村有391户、1450人，下辖6个自然村8个村民小组。2015年，Z村建立了两项半正式的制度：一项为“黑名单”动态管理制度，即针对不执行上级政策和违反村规民约的村民，经三次劝导无效，由村两委会议讨论后纳入村级“黑名单”，村干部将暂缓为“黑名单”户办理开具证明等村级业务；另一项为“办事卡”制度，即规定村民在办理村级业务时必须持有组长开具的办事卡。办事卡是用来规制违反村规民约情节较轻者，比如无故不参加义务劳动的农户，组长将暂缓为其开具办事卡，直到缴纳“违约金”为止。依托这两项制度将业务办理与治理任务捆绑，村干部动员村民和规制搭便车者、不配合者的能力得到增强。村民也可依此对村干部进行反制约，迫使后者关注和解决自己的合理诉求。这样，既可以激励村民监督村干部，也可以向村干部施加问责压力。村干部如果“徇私”将招致村民不满，成为村民下次“就事论事”的谈判筹码。
二是“治权—治责”水平低的村级组织：T村是低社会团结度的村庄，由341户、1369 人组成，下辖5个自然村6个村民小组。S村有421户、1669人，下辖8个自然村13个村民小组，也是低社会团结度的村庄。这两个村庄的公共性日益消解，社会网络和规范规制村民的效力相对不足。而且村级组织没有创设特定治理手段强化利益—责任连带机制，村干部完成政策任务依赖人情动员和其他“摆平术”，缺少制度化的利益—责任连带机制支撑，村级组织的正式权力运作蜕化为私人间人情或物质交换。村民协助完成一次任务，村干部就欠其一次人情，而人情动员和“摆平”不配合者要以其他利益补偿为条件。“治权—治责”水平低的T村和S村村干部无法有效规制不配合者和其他离散力量，缺少增进集体利益的积极性，村庄治理相对低制度化和低组织化。

五、案例比较：差异化的帮扶行为

通过观察和访谈发现，因为四个村庄自致治理资源存量各有不同，村级组织“治权—治责”水平就有差别，进而导致第一书记差异化的帮扶行为。
（一）Z村：全面帮扶在Z村，强的利益—责任连带机制产生“治权—治责”水平高的村级组织。“小组长用办事卡约束老百姓，要让老百姓个个拥护他，他就得要在寨子上干点实事，老百姓反映给他的问题，村上要有一定的能力去帮他解决”（20190821 村副支书 ZW）。2017年，Z村主干道已经全部硬化，但入户路还是“烂泥路”，改善这一现状成为村民的普遍诉求。村干部将这一诉求向第一书记“摆”出来。在C局局长到村走访调研时，他们借此机会向领导“要钱”，局长“表态”给215万元帮助村里解决困难。得益于这笔资金，Z村入户路实现100%硬化。
“治权—治责”水平高的村干部会主动考虑增进集体利益。“为了在家服侍老人的、领娃娃这些人能苦得生活费，就想搞电子元件扶贫车间……先是‘麻烦’第一书记带我们瞄了以后，又找到C局去联系才把这个产业引进来”（20190821 村支书 GJ），进而建立了电子元件扶贫车间，吸纳了60名留守妇女居村就业。L县在2018年开展人居环境提升行动，村干部认为，“寨子边的洼子都是垃圾，垃圾大门外头甩，东西乱堆乱放，主要是硬件设施跟不上，至少要有垃圾桶。有垃圾桶以后，这又牵扯到垃圾焚烧炉”（20190821 村支书 GJ）。村干部专门建立人居环境“一户一档”，确定每户的人居短板解决方案和资金预算，通过第一书记获得C局85万元帮扶资金。
同时，村干部更有能力获得农户服从和规制不配合者。“开会无故不来，不缴纳保洁费，村组上形成决议的事项不执行，小组长就不给你开办事卡，办理贷款 、开证明和分户口等村上不给你盖章”（20190821 村监委会主任 YF）。2015年以前，农户主要靠卖核桃、烤烟和外出务工取得收入，但是收入不太稳定，村干部希望发展能稳定增收的产业，然而，引进产业既存在动员农户难的问题，也会因产业失败而引发农户不满。第一书记在提供高风险帮扶资源时必须先要评估潜在的风险，CY书记补充说，“土地流转、扶贫车间和养殖这些，很花时间也很可能动员不起农户。搞这些产业的时候，我们也要看村上得不得力”（20190823 第一书记CY）。“治权”水平高的村级组织因为能降低资源落地时的风险，从而增强了第一书记引进扶贫产业的信心。  典型例子是CY书记引进的纹党参基地项目。基地建设需要流转部分农户的土地，但农户对基地发展前景都有疑虑，而且地块土质“要厚要净”，部分有此类地块的农户就不愿意配合。村干部采取实地考察、党员带头和干部包干等方式进行动员，最后以500元/亩流转土地158亩。其中，“黑名单”制度对于规制不配合者至关重要。村支书解释说，“村里搞产业结构调整，我们规划着这块地种什么，你说你不种，那么你就要把土地转出来，不转就要用‘黑名单’来治你了”（20190821 村支书 GJ）。总体来看，CY书记提供的帮扶资源涵盖了六种类型，资金高达770万元（见表1）。
表1 CY书记提供的帮扶资源类型
（二）S村：选择性帮扶“治权—治责”水平低的村干部敦促第一书记提供帮扶资源的动力不足，然而，第一书记MS还是根据S村的需求和困难，结合工作队自身优势协调到太阳能路灯和20万元道路硬化资金。两项资源落在村支书所在的MG自然村，这招致其他自然村农户的不满，他们绕过村干部将此事反映给镇政府，但这并非村支书“徇私”，而是因为道路硬化需要农户自筹部分资金，其他自然村的农户由于不太信任村干部，而且还认为国家要免费给自己盖房修路，所以在筹资方面无法达成共识。而村支书在MG自然村有着较高威望，更容易组织成功的集体行动。
S村有1544亩茶园，但茶叶加工和销售问题制约农户增收。农户自炒自晒的“干茶”品质低，多以10—20元/斤的低价出售给中间商。2018年，P市LR公司计划在M县N镇建茶叶初制所，就近收购农户的鲜叶进行初级加工。LR公司的鲜叶收购价是每斤8元，按照 4—5斤鲜叶产一斤“干茶”折算，每斤“干茶”能直接增收15—20元。MS书记先联系到LR公司，希望他们到S村建茶叶初制所。初制所需要占用农户LG的1亩地，但双方因为“地盘”价格问题僵持住。遗憾的是，村干部没能进行有力的动员。初制所最终落地在同镇的GT 村，该村只有250亩茶园，但优势是村干部准备好了“地盘”和厂房。
2019年，M县引进香料烟产业，作为“一把手”工程要求各村种植。S村的任务是种植200亩香料烟。由于村干部对普通农户的动员能力不足，迫于压力只能要求“有利益关系”的村组干部、护林员和保洁员种了135亩香料烟。MS书记还试图引进火龙果产业，先向DH和 XC自然村45户农户发放600棵果苗试种。由于村干部对此并不积极，第一书记最终放弃了火龙果产业计划。村支书解释说，“一出问题，老百姓就会怪你村干部。除非是上面压下来，说是任务，不干不得。现在动员老百姓搞产业是麻烦事情”（20190812 村支书 ML）。
在这种情况下，MS书记引进高风险帮扶资源的意愿不足。“争取到其他产业发展机会，他们也不一定想干。一个是能不能动员、说服老百姓的问题；一个是村干部每个月才2200—2400元左右，还要摘茶叶，整整其他的，也没有动力干”（20190811 第一书记 MS）。2018年以后，MS书记主要提供低风险帮扶资源，包括200万元的民族团结示范点项目，给贫困户和党员提供100台净水器（1600元/台）、捐赠价值1万元的学习用品以及0.9万元的贫困户慰问金。其中，因为DH和MC自然村有部分布朗族农户，MS书记就为两个自然村争取到民族团结示范点项目，用于道路等基础设施建设，而学习用品、贫困户慰问金等则属于“常规动作”。
（三）G村：被动帮扶社会团结度高的村庄能产生一致的评判标准，村干部面临强烈的社会问责压力。“我们还有1个自然村干道没硬化，2个自然村入户路和场院硬化还没完成。老百姓就议论了，其他村有路灯、活动场所，漂漂亮亮的，怎么我们没有，是不是村上把钱吃了。我们很没面子”（20190910 村支书 ZD）。第一书记QZ来自事业单位，除了工作经费以外，派出单位既没有配套项目，也未提供获取资源的相关渠道，所以招致村干部的不满。“我们单位没有项目资源……有次一起吃饭的时候，ZD支书还因为这个事情当场发火”（20190908 第一书记 QZ）。
鉴于自己的处境，QZ书记结合单位的职能职责，力所能及地争取一些“小微”帮扶资源为当地群众办好事实事：2.5万元的小学课桌椅，3.5万元的云视系统平台设备，向贫困户小学生捐赠价值1万元的校服，给贫困户的1.5万元慰问金，向市体育局争取到价值1.5万元的2副篮球架和2个乒乓球桌。当MN自然村进山务农道路涵洞被山洪摧毁时，QZ书记向单位争取了3.3万元用于涵洞维修。他解释说，“弄不到大的项目，我们就争取做一些实实在在的事情，希望这些努力，能够得到村干部和农户的认可”（20190908 第一书记 QZ）。
高社会团结度村庄产生的内生性权威，对村干部的行为具有极大影响力。2019年，SBT和BY自然村3个小组完成组内干道硬化，后续要硬化入户路和场院，他们通过“寨老”反映诉求。“‘寨老’告诉我入户路平整拓宽、采沙搅拌村民自己负责，硬化磨平的压工也由村民自己筹资，只希望村上能出一点水泥，但我们没钱。比如通往其中5户农户的道路长200米，宽3米，厚度15公分，一个立方要6包水泥，计算后这段路就需 20吨水泥”（20190910 村支书 ZD）。村干部强烈希望QZ书记帮助解决资金缺口。为此，QZ书记专门回单位向分管领导汇报了G村的需求与自己的困难，后续协调到20万元入户路和场院硬化资金，还通过校长向市委组织部争取到30万元的党建活动室建设资金。
村干部也有能力和意愿引入风险较高的资源。比如，村干部就主动争取到万亩咖啡园示范基地项目，他们使用村庄社会网络、社会规范和民间权威动员农户流转土地，建成200亩咖啡种植示范基地。而且村干部还成功动员MN自然村农户完成7.5公里村干道建设。2019 年，ZD支书争取到各级统筹资金390万元。由于道路要拓宽到3.5米，他又动员MN自然村农户自筹29万元来拓宽和平整路面。
（四）T村：帮扶悬置“治权—治责”水平低的村干部敦促第一书记提供帮扶资源的动力不足。2016年，N省实行扶贫目标、任务、资金和权责等“四到县”，即省财政厅把项目审批权限下放到县、扶贫专项资金“整块”下达到县、扶贫目标和任务分解落实到县、实现责任与“财力”相匹配。县级政府因此获得资金自主权，可以围绕扶贫任务和规划，自行确定具体扶持项目并审批。
县级因此存在一个项目“基本盘”，项目报批、分配围绕贫困村/户脱贫退出指标，目的是补齐各项短板。“‘四到县’实施以后，扶贫项目就在县的‘盘子’之内。党委政府就要考虑，你的这项短板是否影响脱贫，影响脱贫就必须解决。如果不影响脱贫那么就会放一放。把其他涉及脱贫的短板补齐再来解决你的问题。好单位挂的村子，补齐短板的速度要快得多。像饮水、危房改造和道路硬化这些实实在在的脱贫退出短板，政府迟早会帮你解决资金……没必要给驻村干部压力”（20190905 村支书 WL）。
在这种情况下，SL书记提供帮扶资源的意愿不足。“2018年我们单位是3万元（购买活动室桌椅），2019年是6万元。因为2018年有审查组的去到单位，核实情况以后，就觉得我们单位的扶贫资金太少了，所以2019年增加到了6万元，用于人参果种植的管道建设。另外还有8000块的贫困户慰问金”（20190904 第一书记 SL）。质言之，9.8万元的帮扶资金，不是来自村干部的压力，而是每个单位在挂钩村要投入一定资金的政策要求。SL书记补充说，“单位是那种清水衙门，资金不太充足。村干部也知道不会有特别大的资金。所以也没有办法，剩下的就是地方政府统筹了”（20190904 第一书记 SL）。
总体而言，第一书记的帮扶行为不单单是组织结构和激励机制单边界定的结果，村级组织的自致治理资源和“治权—治责”水平的反向界定作用也很关键。虽然政策上要求派出单位投入资源，但对提供何种规模的资源没有统一规定。项目“四到县”以后，补齐脱贫退出短板也由地方政府统筹。在提供帮扶资源方面，第一书记面临来自正式制度的压力并不大，提供大量的帮扶资源，也只是在工作业绩上锦上添花。因此，第一书记往往会根据实际情况，采取差异化的帮扶行为（见表2）。
表2 四个案例村庄村级组织的治理资源、“治权—治责”水平与第一书记帮扶行为

六、结论与讨论

现有对第一书记帮扶行为的研究多从组织结构和激励机制两大视角展开，在此基础上，笔者提出调研中面临的困惑，即结构地位、激励条件基本相同的第一书记，为什么在提供帮扶资源时表现出较大行为差异。研究发现，尽管面临基本相同的结构地位和激励条件，但村级组织的自致治理资源差异、“治权—治责”水平差别，促使第一书记分别采取全面帮扶、选择性帮扶、被动帮扶和帮扶悬置等四种行为。以往对第一书记帮扶行为研究倾向于去揭示组织结构和激励机制的单边界定作用，本文则强调更应关注村庄方面的反向界定作用。由此，期望在以下三个方面提供一些可能的启发。
第一，中西部村级组织的治理资源和“治权—治责”不足已经成为乡村治理研究的隐含前提，但是却很少被推上研究的“前台”。本文尝试建构了帮扶资源和治理资源的类型学。按风险程度，第一书记提供的帮扶资源可分为高/低风险帮扶资源。帮扶资源虽然风险程度不同、数量存在差别，但需要与村级组织的治理资源、“治权—治责”结合起来才具备分析价值。治理资源分为正式和自致两种类型，正式治理资源是平均化的“常量”，而自致治理资源则成为影响“治权—治责”水平的关键变量。这为解释在基本相同的结构和激励条件下第一书记帮扶行为差异提供了分析基础。
第二，通过把村级组织的自致治理资源和“治权—治责”引入对帮扶行为的分析，本文希望丰富第一书记帮扶行为的解释图景。结构地位和激励机制的解释路径存在明显不足：第一书记是在超越具体场景的“真空”中运作，他们的行为似乎与其所处的具体环境没有关系。笔者认为，帮扶行为取决于第一书记和村级组织的匹配情况，是在特定村庄条件下通过特定压力和风险抑制机制内生形成的，甚至可以说是“治权—治责”水平高的村级组织促成了更加“有为”的第一书记。引入村级组织自致治理资源和“治权—治责”等变量，可以提供更完整的解释。
第三，对村级组织的自致治理资源、“治权—治责”水平与第一书记帮扶行为的考察，为把握第一书记与村庄内部治理主体，即村级组织（村干部）之间的关系提供了微观证据。变量的不同组合构建出不同类型的治理主体关系，比如全面帮扶反映了合作互补的治理主体关系，被动帮扶中的治理主体关系则趋于紧张。虽然选择性帮扶、帮扶悬置中治理主体关系表现得较为“和谐”，但削弱了第一书记的帮扶效能。进言之，虽然因村选派第一书记对于增强村庄资源获取能力是重要的，但是思考如何增加村级组织自致治理资源从而提升其“治权—治责”水平，对于改善第一书记帮扶效能、巩固脱贫攻坚成果和推进乡村振兴或许更具现实意义。
本文仍有一些不足：选取的四个案例有一定的局限性，后续可引入其他省份的代表性案例以对结论进一步补充与验证；因为案例分析中对因变量的考察只框定在提供帮扶资源方面，后续可以聚焦帮扶行为的其他方面对结论进行丰富和验证；另外，对四个案例进行共时性的比较分析，不可避免地忽略历时性因素的变化，后续可以追踪研究巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接、全面推进乡村振兴阶段第一书记帮扶行为及治理主体关系的差异。

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文章来源：《行政论坛》2021年第4期编辑：杨旭校对：蔡龚涛审核：光涵END