“议程超载”下地方政府如何完成任务？——以A区建筑垃圾治理过程为例

编者按

在压力型体制下，地方政府一方面要接受自上而下的“中心任务”，另一方面要面对自下而上来自公众、地方利益群体的新议程来源，由此产生的“议程超载”使得地方政府陷入“内外夹击”的困境，对政府内部治理结构与运作程序产生冲击。针对这一现象，华中科技大学讲师蔡长昆及博士研究生沈琪瑶在《“议程超载”下地方政府如何完成任务？——以A区建筑垃圾治理过程为例》一文中，提出了“政策议程-分散响应”分析框架，分析了地方政府在面对“内外夹击“困境时基于注意力分配的分散响应以及由此产生的治理结果与制度冲突。

摘要

地方政府需要在事务复杂、利益多元和震荡的组织环境中回应外部冲击以完成任务。作为应对多样性外部冲击的典型案例，A区政府在治理建筑垃圾的过程中应对“内外夹击”困境时，在“议程超载—分散响应”框架下，对于特定地方政府而言，由于治理事项的复杂性和地方政府治理能力的不足，双重压力夹击造成了“议程超载”，地方政府一般并不是作为一个整体进行响应，而是通过强、弱注意力分配，由各部门专业化、分散化地应对“议程超载”，但“分散响应”可能造成制度冲突，降低地方政府治理能力，产生复杂的治理结果。

作者简介

蔡长昆，男，华中科技大学公共管理学院讲师，从事制度分析与公共政策、治理理论研究；沈琪瑶，女，华中科技大学公共管理学院博士研究生，从事制度分析与公共政策研究

文章结构

一、问题提出
二、文献综述和分析框架（一）文献综述（二）分析框架三、“议程超载”与“分散响应”（一）“议程超载”：从“边缘事项”到“中心任务”（二）“分散响应”：各部门多样化的治理策略四、制度冲突与治理结果（一）议程超载、分散响应与制度冲突（二）讨论：议程输入、地方政府响应与治理后果五、结论

一、问题提出

国家政策的有效性关键在于地方政府的实现。改革开放以来，社会发展在中国政策议程中扮演越来越重要的角色。随着中国的发展理念从经济发展逐渐向社会发展转移，地方政府要面临越来越多的自上而下的“中心任务”的委托；尤其是随着政治系统的逐步开放，地方政府还要面临越来越多的来自社会的挑战。在中国“事权下沉”的结构下，地方政府常常会陷入治理事务的多样性、复杂性与治理能力和动力不足的矛盾中。“在治理能力没有显著提升的情境下，地方政府如何应对外部冲击以完成任务”成为学界关注的焦点。
目前，有关“地方政府何以完成任务”的研究主要采用“压力—回应”框架，包括“压力型体制”和“社会参与”两个视角。从压力型体制视角来看，地方政府行为模式受任务委托方的层级、政策类型及其复杂程度等因素影响，一般会根据自身利益、偏好和政治激励采取多样化的行动策略，如“政策变通”与“软硬兼施”、“选择性执行”、“应对”与“消极执行”等；从社会参与视角来看，随着地方政治和政策过程的逐渐开放，社会主体也影响着地方政府的“压力—回应”逻辑。此外，基于地方政府面临的复杂情境，一些学者也开始转向“双重压力”下地方政府行为模式的研究。总体来看，已有研究主要将地方政府视为一个整体，在一定程度上忽略了地方政府内部的多主体性以及结构的复杂性，且对“压力—治理能力”失衡的特殊情境缺乏深入讨论。在某些情境下，地方政府并不具备充足的治理能力以执行日益增多的复杂的、跨边界的政策。对于特定的地方政府而言，在“强压力—弱治理能力”的情境下往往面临“如何完成任务、各主体遵从何种响应逻辑、治理结果如何”等问题。
为回答上述问题，本研究采用案例研究法，选取A区建筑垃圾治理为案例。该案例提供了一个典型的情境，A区政府在治理过程中受到来自内外部的双重压力，即事实上面临“议程超载”的困境。同时，该案例也展示了完整的治理过程，与研究问题具有较强的适应性。笔者于2019年11月至2020年2月深入A区开展田野调查，获得丰富的案例资料：一是与区政府、城管局、环保局相关负责人和工作人员的访谈材料，包括A区建筑垃圾治理过程、各部门职责以及治理方式等内容；二是大量二手资料，包括相关政策文件、文献档案、各消纳点相关数据等。
本研究建构了“议程超载—分散响应”框架，对A区政府的行为逻辑和机制进行了剖析。研究发现：一是由于自身事务繁杂和事项的复杂性，地方政府可能陷入治理能力困境，即缺乏相应的治理机制和能力以应对新生复杂事务的挑战，此时，内外压力“夹击”会造成“议程超载”；二是地方政府并不是作为一个整体去回应外部冲击，而是遵循注意力和议程分配的逻辑进行回应，即各职能部门根据其职责范围、部门利益进行分散和差异化响应；三是“压力—治理能力”是否匹配将带来复杂的行为模式和治理结果，依据二者的强弱匹配，地方政府可能会采取四种行为模式：即“社会动员”“卸责”“分散响应”“政策实验”（“政策创新”）。

二、文献综述和分析框架

（一）文献综述
当下研究表明，地方政府身处事务复杂、利益多元和震荡的组织环境中，面临来自上级政府、直接利益相关者、社会等多重压力。
在这种情境下，压力型体制构成了地方政府任务完成过程的基本制度框架。上级政府控制着下级选任、晋升等行政资源，在“目标责任制”下压力被层层传导至地方政府。地方政府通常要面对上级党委、政府和职能部门等多个委托方，各委托方权威呈现党委—政府—职能部门依次递减的三元差序格局，这会带来不同的政治承诺和问责压力。随着政策链条的“下沉”，各层级的政府拥有不同的决策空间，地方政府往往根据政策的“软硬”程度“选择性执行”。
地方政府既嵌入在条块结构中，也嵌入在地方治理体系中。行政力量并不是塑造基层政策执行过程的唯一因素，利益相关的社会行动者同样影响地方政府行为。一方面，随着政治系统的开放和网络媒体的发展，在现有制度安排无法完全回应公众需求时，公众会选择借助互联网平台，通过“闹大”的方式升级焦点事件，构成地方政府对外负责的压力。维护社会秩序稳定的“一票否决”风险迫使地方政府必须及时予以回应。另一方面，政府有效回应社会需求和期待是现代国家治理的重要内容，但地方政府被日益复杂和增多的社会问题困扰，难以在短期内尽数回应。在注意力稀缺和资源有限的约束下，地方政府往往采纳“回应式议程设置”策略。这种“回应”既可能是实质性地解决问题，也可能是用提上议程或产出政策的方式进行“应付”。
总体来看，当下研究表明，地方政府的组织环境包括政府输入和社会输入两个维度。依照这两个维度的强弱情况，地方政府会适应性地转换行为模式（见表1）。

根据上级压力的大小和社会压力的有无，地方政府有五种行为模式：一是程序化，即在上级政府和社会压力均较低或不存在时，按照已有制度安排和组织程序完成任务的模式。这些任务通常既未被纳入上级政府的中心工作，也未受到社会公众的普遍关注，地方政府按照既定业务流程，“程序化”地完成任务。二是应付和摆平，即在面对较强社会压力时，运用多种策略主义行为，如拖延、安抚、收买等方式，在短期内快速回应公众需求，缓解政府压力的模式。三是选择性执行和变通，即在政府压力强度中等的情境下，根据自身利益偏好和政治激励选择“政策变通”、“应对”或“消极执行”等模式。政策的“变通”也会通过上下级间的“共识式变通”来实现，这种“共谋”已成为制度化的非正式行为。
一旦上级政府的压力持续增大，动员就会成为重要的行为模式，即行政动员和社会动员分别为第四、第五种模式。行政动员是指在上级政府的高压之下，通过行政系统内的动员，集中注意力，整合冲突的利益和碎片化、多样化的部门，调动资源以完成任务。随着跨边界问题的复杂化和增多，在资源约束和部门分割的情境下，常规的程序化运作模式会失效，“行政动员”被启动。行政动员主要发生在政府内部，以完成特定任务为目标，旨在解决政策执行过程中的困难。社会动员则是指在上级政府和社会的双重高压之下，通过调动意识形态和情感，广泛动员多主体参与以完成任务。在政策执行过程中，社会动员可以有效地提高政策的公众可见度，同时也意味着地方政府作出了政治承诺，显示了极强的政治信号。这既有利于集中体制内外的注意力和资源，又有利于提高公众的认同和配合度，重构社会参与，促进政策目标的实现。
虽然已有研究对地方政府面临的复杂任务情境及行为模式展开了多样化的讨论，但是仍然存在一些困惑。第一，已有研究主要以“块”状政府为研究对象，将地方政府视为一个行动整体，忽视了地方政府内部的多主体性。地方政府可能并不是作为一个整体响应压力，而是利用“条块”结构进行消解；不同部门的应对逻辑和策略可能存在差异。所以，要打开地方政府的“应对黑箱”，需要将地方政府视为一个松散耦合的“组合体”，讨论压力是如何“分解”“内化”“消解”在地方政府内部结构中的。第二，已有研究忽略了“压力—治理能力”失衡的特殊情境。社会动员的实现假定了地方政府的“强”动员能力，但随着中国逐渐从“发展型政府”转向“服务型政府”，越来越多的社会治理任务———包括环境保护、社会福利供给等成为“中心任务”。“中心任务”间的注意力分配可能与地方政府的治理能力并不匹配。所以，假定“中心任务”会带来“社会动员”，忽略了地方政府的治理能力扮演的“中介”角色。
如是，本研究的核心问题是：在“压力—治理能力”失衡的情形下，地方政府如何“消解”内外部压力以完成任务；其行为逻辑和治理后果如何。

（二）分析框架政策议程设置是政策过程的核心环节，决定了特定的议题如何引起政府关注并进入政府议程。政治系统的有限注意力及其面临的多任务情境，使得议程设置成为一个政治注意力竞争的过程。地方政府的议程虽然具有稳定性，但随着政治系统的逐渐开放，政府作为一个开放的组织系统，面临多方的议程冲击。从政治系统内部来看，通过“顶层设计”和内部推动，上级决策者直接将某些议题置于地方，形成跨层次的任务震荡。从社会议程设置来看，议题涉及的利益相关群体通过正式或非正式的机制表达政治诉求，推动正式议程。在此情境下，任务被完成的可能性、力度以及执行效果等均与地方政府的注意力分配模式密切相关。
1. 作为开放系统的地方政府是分散响应外部冲击的。组织的本质就是吸纳环境的不确定性。功能分化的科层制结构是应对环境不确定性的重要机制。组织不是作为整体，而是专业化、程序化地响应环境冲击的。同时，随着政府体系的日益精细化和复杂化，政策资金、项目审核、过程监管等资源和任务被分散于各专业部门，各部门间由于缺乏制度性协调机制形成了“孤岛现象”。此时，一旦遭遇强烈的环境震荡，整体性的“社会动员”便难以实现。如何将稀缺的注意力资源在松散耦合的地方政府内部进行分配，构成了理解地方政府响应环境冲击的关键机制。
2. 治理能力影响着地方政府的策略选择。地方政府治理能力包括两个维度：一是行政控制能力，即提供政策执行所需要的“凝聚力”的能力；二是社会动员能力，即依靠有限的政策资源，动员多主体参与的能力。依据两种能力的强弱组合，地方政府有着不同的动员模式，但对于某些“新”的、复杂的事项，其往往无充分的治理能力。这种短缺既可能是由于问题本身的跨边界性，使得地方政府缺乏治理制度、组织和协调能力，也可能是由于问题本身的模糊性，使得地方政府或者特定部门缺乏识别问题、确定目标以及设计和实施政策工具等能力。
通过整合分散响应逻辑和治理能力，本研究构建了“议程超载—分散响应”分析框架（见图1）。

第一，低治理能力的地方政府在遭遇双重压力的冲击时，可能会面临“议程超载”。所谓议程超载，是指地方政府面临多样化、复杂和震荡的外部任务的冲击，没有配备充足治理能力的情境，即议程的重要性和注意力的分配与相应的治理资源和能力的分配不匹配。
第二，由于多任务情境、知识的不完备性和环境的不确定性等因素存在，注意力成为稀缺资源。根据原有的制度安排以及各部门的环境暴露状态，地方政府会按照原有的功能逻辑将任务分配给相应职能部门，任务分配的过程也是注意力分配的过程。各部门会根据自身的注意力输入状态和自身的职能、权力、利益等进行分散响应。分散响应可能形成复杂的制度安排，制度安排之间的互动关系，特别是冲突以及整合的可能性，决定了最终的治理结果。

三、“议程超载”与“分散响应”

（一）“议程超载”：从“边缘事项”到“中心任务”在中国分权结构及“晋升锦标赛”的背景下，在地方，建筑垃圾治理问题相对边缘，其治理力度受到地方政府中心工作的“牵动”。2016年以前，A区的建筑垃圾处置主要采用原地破碎消纳和消纳点消纳，区政府并未正式介入。2016年，市城管委要求各区按“自行、对口、调节、异地”原则进行建筑垃圾消纳。A区作为中心城区，需要将建筑垃圾定点运送到作为远城区的C区消纳点，但由于转运成本高，“黑作坊式”的消纳点成为建筑公司的首选。于是，“黑作坊”之间逐渐创建一个较为松散的“行业协会”，既寻求业务机会，也共享“政策风向”和规避管制、投诉风险等。各临时消纳点均由“行业协会”成员公司包揽，由“行业协会”自治。
随着城市的扩张，大型基础设施建设项目快速启动，建筑垃圾“围城”形势日益严峻，原有“灰色化”治理引致了巨大的“负外部性”。在这一情形下，地方政府面临攀升的内外部压力。建筑垃圾治理从“边缘事项”转变成“中心任务”。
1. 自上而下的政府压力随着环境污染带来的经济社会发展风险引起党和国家的高度重视，“环境保护”作为三大攻坚战之一上升为国家战略。2017年4月，A区所在市在中央环保督察中被点名批评：“建筑垃圾违规堆填于鱼塘、蓄洪垸、农田等低洼之地，导致城市防洪防涝能力下降。”建筑垃圾治理正式进入市政府政策议程。对市政府而言，要实现将建筑垃圾治理议题转化为政策，需对区政府施加强的政治压力，以“抢夺”区政府注意力。市政协及市政府均主动推进议程设置：2018年8月，市政协审议并通过了《关于加强建筑垃圾资源化综合利用的建议》重点提案；市政府正式下发《关于成立建筑弃料资源化利用工作专班的通知》，要求各区政府牵头成立“建筑弃料资源化综合利用工作专班”（以下简称“渣土专班”）负责具体工作。2018年9月，市政府办公厅发布《关于进一步做好建筑弃料规范处置促进资源化利用工作的通知》（以下简称《通知》），明确了建筑弃料处理的原则和方式、框定了各部门职责范围、设定了“数字”任务目标。
2. 由外而内的社会压力2016年8月，A区某临时消纳点周边的居民因不堪其扰，向“市长专线”投诉。作为主管部门，城管局并未受理该投诉，而是以污染问题为由转给环保局受理。环保局虽然认定该消纳点属违法运营，但因无取缔权限，只能按环境污染问题处理。各部门的“踢皮球”和环保局的“以罚代管”并未真正奏效，消纳点仍时开时停。2018年11月，居民借助媒体曝光，导致社会舆论升级。适逢市政府正全面推进“建筑垃圾资源化”工作，舆论进一步高涨，产生了恶劣影响。
（二）“分散响应”：各部门多样化的治理策略内外压力的夹击促使建筑垃圾治理议程的升级，迫使A区政府采取策略以应对困境，但区政府并不是“铁板一块”的利益共同体，不同部门对议程输入的感知、偏好均存在较大差异。区政府作为主体责任单位，需同时关注和应对政府的内、外部冲击；城管局作为主管部门，则更关注来自政府内部的压力传导；环保局被裹挟到治理过程中，被动应对来自外部的冲击。由于各主体需应对的冲击类型以及自身利益诉求存在差异，其治理策略也不尽相同。
1. 城管局：完成任务作为业务主管部门的城管局，应然地成为建筑垃圾资源化利用的治理主体。其主要任务为推进所在区的建筑垃圾资源化利用工作，完成政策目标———“到2019年上半年，基本形成较为完善的建筑弃料资源化利用和治理体系；到2020年底，建筑弃料资源化利用率达到60%以上”，但市城管委仅审批通过了7家建筑弃料再生材料厂，且均安置在远城区，A区并无合法消纳点。此外，彼时正值该市某大型赛会活动前期，A区内大量的市政工程同时开工，建筑垃圾消纳压力较以往更大。
由于建筑垃圾治理受到“非对称分权”制度环境的制约，“政策性集权”和“事务性分权”共同形塑着地方政府行为逻辑。建筑垃圾消纳点的审批权和建设许可权都集中于市政府，日常监管工作则分散于各部门。这使得A区城管局虽然是业务主管部门，但实际上无权给予消纳点合法身份。同时，建筑垃圾治理超出城管局的治理能力。一方面，作为综合执法部门，城管局的职能范围极宽，建筑垃圾治理属其偏弱的职能，未配备相应的执法能力；另一方面，建筑垃圾与城市的快速扩张相关，扩张的监管需求与城管局的监管目标、技术并不匹配。于是，在监管过程中，“突击整治”“运动式执法”等工具被频繁使用。
(1）非正式实践如前所言，城管局并不具备实质性的“政策性权力”。为完成“建筑弃料不出区”和资源化利用的任务，城管局“动用一切手段”推进工作，构建了多种非正式制度。
首先，联系闲置土地管理方，为企业解决选址问题。A区的临时消纳点均属于由街道拆迁指挥部管理的拆迁后闲置用地。于是，城管局充当企业和拆迁指挥部的中介，协助双方开展土地租赁、渣土运输等事宜的谈判，以促成消纳点的建设。在城管局的“协助”下，2019年2—3月间，A区先后设立了3家建筑弃料消纳点。
其次，给予消纳点“准合法”身份。A区的消纳点虽未经发改委立项和规划、环保局审批，但已在工商局注册登记和城管局登记备案，即在无明确管理细则的情境下，允许“消纳点”存在。此外，城管局采取了相应监管措施：安装监控设备，实施全过程监控管理；要求企业使用全密闭车辆进行运输；做好弃料数据和运输台账；做到建筑弃料全覆盖，增设雾炮机等降噪防尘措施。消纳点得以“准合法”化。
再次，默许消纳点的违法行为。城管局虽出台了管理措施，但实际并未严格执行———对消纳点的违法经营行为和造成的环境污染问题“睁一只眼，闭一只眼”，遵循“不出事”逻辑。只要未引致投诉，消纳点便可持续运营。在日常监管中，城管局不会作出实质性惩罚，而是“警告”；企业则会配合城管局进行象征性整改。通过这种策略，城管局的执法活动变得更为“温和”，甚至成为城管局和企业之间的“表演”。
最后，鼓励企业以非正式方式解决投诉危机。面对居民投诉，城管局更倾向于“大事化小”，鼓励企业与投诉居民私下解决———通过赠送米、油、钱等物资和委托社区工作人员上门宣传、做工作等方式。例如，某新型材料有限公司经营者主动慰问居民并赠送米、油等，无果后仍积极与居民协商，最终“以每月6,000元作为补偿”达成和解。
(2）回应性执法当地方政府面临“管也不行，不管也不行”的双重困境时，往往采取“管但不能管出‘事’来”或“日常监管中，管但不‘真’管”等行为策略，在多重压力之间实现微妙的平衡。任务导向的城管局在监管中多采取回应性执法即“象征性执法”和“运动式执法”交替使用，呈现“时松时紧”的状态。例如，在居民集中投诉爆发前，A区城管局多选择“象征性执法”，默许消纳点经营，只对其建筑垃圾来源、去向、运输路线等易监管的行为进行管控，有意忽略其造成的环境污染和扰民问题。同时，城管局对消纳点的作业要求也极易达成且效果显著。城管局便以此证明自身已履行监管职能。而在集中投诉爆发后，城管局则改变日常监管策略，采取“运动式执法”，并极力促成企业和居民私下和解。若和解失败，则与外围监管者———区环保局开展“联合执法”活动，不得已才会取缔消纳点。
2. 环保局：回应诉求与规避风险为“完成任务”，临时消纳点成为城管局“不得已”的选择，但对环保局而言，这种临时性却变成其“死结”。A区环保局作为被迫进入治理场域的外围监管者，其核心目标是回应居民诉求和保护部门利益，但作为一个相对弱势的部门，环保局并不具备相应治理权力和能力。此时，则会采取一系列策略回应公众诉求，规避风险。
(1）联合公众环保局虽然负责全区的环境监管，但其权力受限，无法从源头解决消纳点造成的污染问题。于是，环保局便联合公众向区政府施压，以期区政府“出面”。如前所言，环保局通过实地考察发现，投诉频发的消纳点未办理营业执照及审批手续且未通过环评，属于“黑作坊”，但这已超出环保局的责任范围。于是，环保局将结果反馈至“市长专线”平台，并向区政府和相关职能部门发函，却未收到任何答复。
上报无果后，环保局转而将调查结果私下告知居民，同时鼓动居民再次向“市长专线”平台投诉，并将单纯投诉“污染问题”改为投诉“消纳点违法运营问题”。环保局借居民之手给区政府施压并将压力传导至相关部门，以期从源头解决该问题：“希望借此将‘黑作坊’赶走，以绝后患。”
(2）提前干预环保局的“应付”策略并不能长期有效抑制投诉事态的升级。2018年11月，消纳点重新开业，公众不再信任政府转向通过媒体曝光，导致事态迅速升级。在公众看来：“此处被处罚后依然不停产必定存在‘猫腻’，只有将此事‘闹大’，才有可能彻底解决问题。”
此事件经媒体曝光，引起了市、区政府的高度重视。为“稳定”舆论，区政府立即召集城管局、环保局、工商局和街道办商讨解决方案。在区政府看来，“必须处理人，才能给公众一个交代”。最终，由街道办代表区政府将消纳点“强行关停”；新闻报道中提及的城管局和环保局的相关责任人被“各打五十大板”。为了避免市政府问责和出于“保护干部的角度”，区政府回避了该消纳点的违法经营问题，并未追究工商局等部门的责任。环保局则认为遵循“谁审批、谁监管”的原则，自己并不负主要责任，却被“打板子”，“实属‘误伤’”。
“背锅”之后，环保局成为“惊弓之鸟”，此后，在建筑垃圾的监管上均采取高强度监管策略，即“可管可不管的都管、可罚可不罚的都罚”。2019年，为了避免“重蹈覆辙”再受“牵连”，环保局提前介入，对三处消纳点开展了全面调查。经调查，这三家消纳点使用的土地并不是工业用地，均未遵守“三同时”规定，且未办理环评。因此，环保局将调查结果上报区政府，谨慎地试探区政府的态度。在区政府仍无意出面处理后，为了保护部门利益，环保局处罚了三家消纳点，并上报处罚结果以避免被无故问责。
(3）最大化调用正式制度环保局与公众联合施压策略并未奏效，但作为投诉受理单位，必须给公众一个“说法”。于是，环保局借用正式制度，依据自身职权进行环保处罚；或作出超越自身职权的处罚，再交由区政府实施。例如，2019年，为了避免投诉再次爆发，环保局以三处消纳点均未通过环评为由，责令其“恢复原状”。“责令恢复原状”为环保局规避了两大风险：第一，不仅处罚了消纳点“未批先建”行为，而且由于“责令恢复原状”类似于“关停取缔”，环保局无须处罚其污染环境行为；第二，环保局并无权执行“责令恢复原状”处罚，只能上报区政府，由区政府出面组织执行。如此，环保局在履行了自身职责、回应了公众诉求的同时，通过将“烫手山芋”转交给上级政府，避免了问责风险。
3. 区政府：责任规避与完成任务作为建筑垃圾资源化利用的责任主体，区政府需兼顾内、外部冲击：一方面需要借助消纳点完成政策目标，但无法解决企业合法性问题；另一方面，需要回应公众诉求，避免出现大范围负面事件，但“完成任务”仍然是其首要目标和核心动力。
(1）推卸责任面对“内外夹击”困境，区政府选择“置身事外”，将压力下沉至城管局和环保局。为了推进建筑垃圾资源化利用工作，市政府发文要求各区区长牵头成立“渣土专班”，但A区政府并未牵头组建“渣土专班”，仅“联系了区规划部门，为弃料消纳点提出选址的口头建议，且未出台正式文件”。“渣土专班”名义上为区政府的派出机构，实际上成为城管局的内设机构，形同虚设。同时，区政府在转发市级《通知》时，未征求相关部门意见，便“擅自”修改文件：第一，删除了有关区政府职责的描述，以此将自身“摘”出，合法化其“缺位”行为。例如，删除原文件中“区人民政府是本辖区建筑弃料管理工作的责任主体，负责组织、协调本级部门和单位开展相关工作，加强本辖区建设、拆迁工地等场所建筑弃料的管理”的陈述。第二，单列了环保局的职责，即“区环保局负责建筑弃料资源化处置场的环评有关工作，并对生产企业生产加工过程的扬尘噪声进行监管”。通过明确和强化环保局的职责，实现压力转移。
(2）与城管局“合谋”在“党管干部”“对上负责”的政治体制下，上级政府通过人事任免权、目标责任制等建立了系统的激励结构，以引导和控制下级完成政策目标。对于区政府而言，其核心动力仍是完成“建筑垃圾资源化”目标，于是选择与城管局“合谋”。一方面，默许城管局利用非正式制度完成任务。在土地、审批等环节上，既给城管局提供“方便”，也默许其他部门的“缺位”。与此同时，为消解城管局的公众压力，在与城管局协商沟通后，单列了环保局的职责。另一方面，私下劝阻环保局勿将消纳点的违法经营事实“公之于众”，明确表明“建筑垃圾资源化利用是全市的重点工作，直接关系到区的年终考核排名，且其他区均采取相似的方式在处理建筑垃圾”，并要求“环保局站在全区的立场上，在履职的同时配合相关工作”。

四、制度冲突与治理结果

（一）议程超载、分散响应与制度冲突在本案例中，A区政府的治理能力与建筑垃圾治理问题的复杂性、“缝隙性”并不匹配，加之内外议程的同时输入，造成议程超载。在此情境下，区政府并不是作为整体回应，而是通过注意力的强弱分配将不同议程的压力传导至城管局和环保局。城管局和环保局则基于自身职责和部门利益进行制度化响应（见图2）。

具体而言（见表2），第一，“建筑垃圾资源化”作为自上而下的政策议程进入地方场域，区政府的核心目标是“完成上级任务”。此时，通过强注意力分配将任务分配至城管局。作为业务主管部门，城管局承担来自区政府的政策压力。在“非对称分权”的限制下，城管局只能通过构建非正式制度与企业“合谋”，进行“准合法化实践”。于是，在区政府、城管局和企业之间建构了复杂“非正式安排”，并耦合于城管局的内在职能。第二，非正式制度带来了严重的“外部性”。为了稳定局面和转移问责压力，区政府通过弱注意力分配，将环保局拉入治理场域。此时，环保局有意地联合公众，向区政府施压，在施压无效后，则寻找制度和政策工具以规避风险。于是，在区政府、环保局和公众之间的各种正式制度被最大化调用，但脱耦于环境治理的内在过程。区政府的缺位和任务导向行为使得“耦合的非正式制度”与“脱耦的正式制度”产生冲突，相互“掣肘”，进一步降低了治理能力，加重了“议程超载”，导致建筑垃圾治理结构进一步模糊化、碎片化，最终降低了治理能力和效果。

（二）讨论：议程输入、地方政府响应与治理后果1. 地方政府面临来自科层系统内部和社会的多重议程冲击一方面，自上而下，原有的边缘事项可能成为地方政府新的“中心任务”；另一方面，自下而上，公众、地方利益群体等逐渐成为地方的新议程来源。外部压力也可能将“边缘事项”推向中心。无论以何种方式，“边缘事项”上升为“中心任务”都会对地方政府的治理结构和运作过程产生冲击。由于地方政府对于“边缘事项”的治理能力本就存在缺陷，在内外压力“双重夹击”的情境下，原“边缘事项”可能超越地方政府治理能力，造成“议程超载”。
2. 地方政府本就是一个“混合组织”，而非“铁板一块”的利益主体，是由目标、利益诉求和能力等均存在差异的多个部门组成松散耦合的地方政府会深刻影响政策执行的逻辑。各部门内部的组织环境（如与业务指导部门、其他党政部门之间的关系）和外部的组织环境（如服务的对象、任务环境和技术环境等）均存在差异。因此，地方政府并不是作为整体应对议程超载，而是各职能部门遵循专业化、分散化的响应逻辑，基于冲击类型重构问题，进行差异化响应。
总体来看，特定职能部门响应的制度逻辑包括两个维度，即制度化的类型和制度安排的方式。制度化的类型包括正式制度和非正式制度；制度安排的方式包括制度脱耦和制度耦合。其中，制度耦合是指组织将制度“外壳”与组织的核心技术实践进行整合和统一；制度脱耦是指组织通过将制度本身隔绝于自身的技术内核和组织实践，以保护组织的核心功能和技术流程不为组织的制度要求所冲击。根据两个维度，可得到四种可能的制度安排（见表3）：一是“正式制度的象征性执行”，即在政策执行过程中，特定部门通过制造象征性符号、利用表现性活动等来替代实际的政策执行；二是“摆平”，即特定部门通过非正式手段被动和消极地回应公众诉求；三是“专业化”，即地方政府通过将特定政策任务分配至特定部门或组织，进行规范化、流程化的执行；四是“合谋”，即特定部门通过非正式方式与其他部门或组织联手应付环境冲击。“专业化”和“合谋”都是耦合于部门自身的职责和技术流程，但二者采用了不同的制度进行响应。

3.“议程超载—分散响应”框架说明“双重压力”并不一定会带来动员式执行压力和治理能力是否匹配会影响地方政府的行为模式选择和治理结果（见表4）。当“强压力—强治理能力”时，动员可能被启用，有效治理可能实现；当“弱压力—弱治理能力”时，地方政府可能“卸责”，即通过责任规避或转移等策略以部分甚至不执行政策，造成问题“无治”；当“强压力—弱治理能力”时，“强压力”会造成“议程超载”，是否有制度冲突效应决定了治理效果；当“弱压力—强治理能力”时，“政策实验”或“政策创新”可能会出现，且往往能够实现有效治理。

五、结论

在中国，突发环境事件会造成环境公共利益处于紧迫的侵害状态，对其进行正确处置是地方政府履行公共服务职能的必然要求。随着地方政府在经济社会发展中扮演越来越重要的角色，地方政府承接着越来越多的任务委托和外部挑战，但其治理能力可能并未随之提升，因此，还要规范和监督地方政府行为的调整，利用法律制度、监督程序加强对地方政府行为调整的规范、约束和监督，降低其行为调整的随意性，进而提升其治理能力。
目前，有关“地方政府如何完成任务”的研究大多将“地方政府”作为整体，且忽略了“治理能力”因素。本研究建构了“议程超载—分散响应”分析框架，通过追踪A区建筑垃圾治理过程，揭示了在“议程超载”情境下，地方政府的分散响应逻辑及结果。第一，“议程超载—分散响应”框架重申了地方政府治理能力的重要性。充足的治理能力意味着地方政府能够有效管理和应对议程的输入，进行注意力资源的分配。第二，这一案例说明，地方政府是由“具有特殊利益结构和效用偏好”的多行动主体构成，且遵循差异化响应逻辑。第三，A区的议程超载及其治理过程和结果也为地方政府在动荡的任务环境中如何完成任务提供了实践启示。一是“议程超载”的本质是任务环境和治理能力的不匹配，强的社会参与和有效的治理间的关系可能是模糊的。地方政府需要组织外部的议程输入，强化“议程缓冲器”的作用，保证政府议程的弹性和稳定，避免造成议程超载；二是动员作为一项制度工具，可在短时间内集中注意力，整合和重新分配资源，打破部门间的合作壁垒，地方政府作为各部门间协调的“促进者”，应将各部门“拧”成一股绳，避免产生制度冲突。
本研究也存在一些缺陷：第一，单案例研究虽然可以深入地方肌理，摸清压力传导路径及各主体的差异化感知和策略，但所获得的“策略”和“结果”可能是特定的，其外部效度存疑；第二，需进一步讨论的是“一旦面临议程超载，分散响应的制度冲突是否可以避免”“在‘压力—治理能力’不匹配的情况下，地方如何才能实现有效治理”。

本期来源：《行政论坛》2021年第5期编辑：王丹杨校审：牛坤在
审核：光涵

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