注意力、模糊性与决策风险：焦点事件何以在回应型议程设置中失灵？——基于40 个案例的定性比较分析
编者按
焦点事件对政策议程的触发作用塑造了当前的“回应型”议程设置模式，本文聚焦于易被忽视的“触发失灵”现象，运用清晰集定性比较分析方法（csQCA）,从“注意力”“模糊性”“决策风险”三个维度分析并设置前因条件，研究得出了致使议程触发“失灵”的原因。本文采用的研究方法及行文逻辑值得学习，尚有的不足也值得探究。本文的研究将为政府政策议程设置提供有益参考。欢迎大家阅读与留言讨论！
作者简介
武晗，华中科技大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共政策。
王国华，华中科技大学公共管理学院教授，研究方向：公共政策分析、舆情信息研究。
摘要
焦点事件对政策议程的触发作用塑造了当前的“回应型”议程设置模式，这一现象业已引起学术界的广泛关注。现有研究大多聚焦焦点事件成功触发议程的各类因素，忽视了对那些未能进入政策议程，即“失灵”事件的研究。本文基于政府决策的注意力分配、模糊性环境以及决策风险，构建了焦点事件失灵的分析框架，进而通过 40 个案例的定性比较分析对其进行了验证。研究发现，抽象的议题诉求是失灵形成的必要条件，事件的非政府指向和偶发、单发特性也具有显著的推动作用。焦点事件的失灵不仅与议题的聚焦能力有关，还受到问题界定和议题诉求政治相关性的影响。在此基础上，本文识别并归纳了三类致使焦点事件失灵的政策不作为，并从政府决策的事实和价值层面对上述现象进行了探讨，对进一步改进政策议程设置有所启益。
1 问题提出
如果将决策过程视为“如何解决问题”的过程，那么政策议程就是确定“解决什么问题”的过程。在一个相对开放的政治系统中，媒体议程、公众议程与政府议程之间的影响、互动与制约构成了政策议程的实质。随着政府对社会需求的有效回应成为当前衡量公共治理绩效的重要标准，公众议程在政治生活中的地位和重要性持续提升，我国的政策议程设置越来越表现出一种“回应型”特征。“回应型”议程设置是指政府以回应公众需求，缓解社会压力为目的，直接将公众关注的议题纳入决策程序的一种议程设置过程。典型的事例包括“孙志刚案”引发的收容遣送制度终结、“毒疫苗事件”对疫苗管理法出台的促进等。一般情况下，舆论影响公众议程，进而改变政策议程，要经历复杂的方案论证和多重协商，而焦点事件则凭借聚焦能力，借助互联网等新媒介的传播扩散，短期内形成对政府的巨大舆论压力，将上述过程极大缩短，从而起到一种议程设置“催化剂”的作用。面对突如其来的压力，政府往往将议程设置作为一种平息焦点事件的策略性工具。
现有研究主要从事件属性、媒体作用、领导重视等方面审视焦点事件对政策议程的触发作用。学者们认为，焦点事件通过聚焦能力暴露社会问题、揭示潜在危害，打破政策平衡。多起事件的叠加和权威媒体、高层领导人的关注成为焦点事件触发议程的重要条件。作为一种特殊的信息传达机制，焦点事件能够打破官僚体制的信息垄断，倒逼其解决问题。本文发现，上述研究忽视了对问题另一面的分析与探讨——虽然“回应型”议程设置模式近年来赋予焦点事件在公众、媒体和政府之间的独特作用，但并非所有焦点事件都能成功触发政策议程。因此，本文将那些未能触发政策议程的事件定义为“失灵”的焦点事件，“失灵”现象指的是决策者面对焦点议题没有选择出台政策或其他干预措施，而是采取一种不作为或“冷处理”的应对方式。 本文的研究问题在于，上述失灵的焦点事件具有哪些共性特征？哪些因素导致了焦点事件在这一议程设置模式中的失灵？这种“失灵”现象的背后是否存在着某种持续、稳定的制度性原因？本文在已有成果的基础上，从“注意力”“模糊性”和“决策风险”三个维度构建分析框架探讨上述“失灵”现象的原因，并通过多案例的定性比较分析进行验证。
2 文献回顾与分析框架
2.1 相关文献回顾
焦点事件作为一种政治体系的外生性冲击，不仅对政策议程的创建产生了扰动，也改变了传统议程设置的顺序节奏。国外的相关研究以构建系统的分析框架为主，如 Cobb、Elder和 Anderson 等学者提出的理性模型认为，焦点事件通过聚焦能力揭示隐藏问题、凝聚关注并形成外在压力促使问题进入政策议程，其触发议程的概率取决于事件被关注的程度。柏克兰进一步指出，焦点议题进入议程还须引起决策者的兴趣或满足其某种政治需要。金登构建的多源流理论则更为关注决策的模糊性环境，焦点事件进入议程是一个非理性的机会性过程，只有那些满足一些基本“幸存”标准：如问题清晰、技术可行、有明确备选方案且价值可接受的社会议题, 才能打破模糊性的限制并最终形成政策产出。
由于议程设置与国家权力的制度化分配方式密切相关，国内的研究通常从议程创建的体制环境入手，在借鉴西方理论的基础上挖掘影响焦点事件触发议程的本土化因素。随着网络时代的到来，许多学者注意到焦点事件的传播属性，认为新兴媒体能放大社会问题，实现舆论的裂变式传播和有效动员，助推其触发议程。也有学者聚焦中国情境下的现实治理方式，例如对“闹大”“领导批示”等政策现象的关注，将焦点事件界定为社会问题不断政治化的过程。由于官员“避责”和“邀功”两种组织激励的作用，那些在官员考核中“一票否决”的事件、高频发生的事件以及凸显政绩的事件更易获得决策者的青睐；而对“政策空转”和“象征性执行”等现象的剖析则表明，具体化的政策目标、政策方案的管理和技术可行性是影响议题能否进入议程的重要因素。此外，社会抗争领域的研究显示，虽然政府回应与焦点事件的影响力和社会关注度呈正相关，但决策者会优先处理社会治理方面的议题，政治性议题通常被回避或搁置，因为后者形成了对国家权力正当性的挑战，已有研究对上述观点进行了实证检验。
可见，现有研究虽对影响焦点事件“失灵”的原因和因素有所提及，但仍相对零散，且并未明确将其作为独立的研究问题进行理论探讨和实证检验。这不仅形成了政策议程研究领域的一个“盲区”，也无法全面地对我国政府回应的方式和特征进行描述总结。从本质上看，无论是理性视角下的挑选择优，还是有限理性视角对机会结构的强调，政策议程归根结底是一个对信息的搜集、评判和利用的过程，即与决策相关的哪些信息是可获得、可操作且具有政治可行性的。这构成了本文建立分析框架，探讨焦点事件“失灵”现象的总体思路。
2.2 分析框架：影响焦点事件“失灵”的三类因素
（1）问题感知：决策的注意力分配
政策议程涉及问题的感知、界定和筛选三个要素，第一步便是感知问题。现实中政府的问题感知受到“注意力瓶颈”影响，集中表现为注意力的稀缺性。由于短期内政府对某一议题的关注往往意味着对其他问题的忽视，政策议程呈现为一个时效性很强的问题排序和筛选过程，这可能导致某些量级低、范围小且缺乏舆论热度的事件无法引起决策者的足够关注。一般认为，事件属性和媒体作用构成了衡量聚焦能力的两个维度。
事件属性是焦点事件本身的构成要素，包括事件的范围、热度、发生频率、时机和类型等。一般而言，事件的影响范围越大、持续时间越久、对公众的刺激程度越大。反之，就无法整合公众与媒体议程，提升聚焦能力。同时，类似事件的多发、叠加也能显著影响聚焦能力，因为其更易被公众视为制度性的政策漏洞或决策失败，助长了民众要求政府变革的压力。此外，事件发生的特定时机，如西方国家的周期性选举、我国党和政府的重要会议召开等，也会显著提升焦点事件的影响。如有学者在对“网约车”政策的研究中发现，政策出台前后恰逢党的十九大召开，规范共享经济发展的会议精神提升了决策者对相关焦点事件的重视程度。除此之外，聚焦能力还受到事件类型的影响。在不同的社会文化体系和政治环境中，公众对不同议题的关注有显著差异。如种族平等、枪支安全等议题在美国受到重视；分配公平、社会法治、环境保护等议题在中国更受关注。而我国独特的官僚体系和政绩考核制度也塑造了地方领导对“问责类”和“政绩类”焦点事件的高度重视。
除事件属性外，媒体作为沟通公众议程与政策议程的桥梁，通过对事件进行有选择的反复报道、扩大冲突和争议，也能显著提升曝光率和关注度，助推其成为社会焦点并进入政策议程。传统的议程设置理论注重媒体对公众注意力的引导，哪些议题能成为焦点事件、事件影响力的大小都受到大众媒体制约。随着互联网时代到来，网络政治参与赋予了公众象征性的政治主体角色，各类社交平台等新兴自媒体给与公众自主选择议题的权利，放大了焦点事件的议程触发作用，尤其是在制度化参与渠道尚不完备的中国。正如学者指出，当前中国的政策议程正由政府主导向多元互动转变，“自上而下”与“自下而上”的设置模式交替作用。在这一环境下，网络自媒体能见微知著，主动选择议题并孕育焦点事件。此外，自媒体与传统媒体的互动也能显著增强焦点事件的社会影响。与新兴媒体不同，官方权威媒体作为“组织喉舌”，主要社会功能仍是政策宣传，对焦点事件的报道既有传播性质，又有释放政策信息的属性，且对政策议程的影响更为显著。所以它们成为观察和预测事件政策走向的窗口。
由上可知，对焦点事件触发政策议程是否会“失灵”，注意力视角提供了事件属性和媒体作用两类可经检验的因素。其隐含假设是：并非事件本身的客观事实，而是公众和政府对事件的关注影响其能否触发政策议程。这也恰好解释了为什么在回应型议程设置模式下“焦点事件的激烈程度和发生方式往往比议题本身更重要”。
然而，对决策注意力的广泛关注却在一定程度上忽视了政府议程选择的理性成分。而且，从解释力上考虑，上述因素也无法解释，为什么一些焦点事件造成了广泛影响，受到了政府关注，却仍出现了“失灵”。这是因为，问题感知仅是议程设置的第一步，它传递了公众要求政府解决问题和改变现状的某种“必要性”，但一项政策的出台，还需考虑政府时下是否具备解决问题的能力，以及解决问题的主观意愿，即“可能性”的问题。所以，在决策者获取政策问题的相关信息后，还需进一步对这些信息的可执行性、价值可接受性进行界定、排序和筛选。
（2）问题界定：决策中的模糊性
在有限的时间和资源条件下，只有当问题被清晰界定，政府才会考虑将其纳入议程并进行方案匹配，否则即使政策出台，也极易因目标不明和“选择性执行”导致政策“空转”甚至失败。所以，议程设置不仅是对冲突的回应，还来源于对社会问题的界定与评判。然而，随着多元社会的发展，公共组织决策越来越受到模糊性（Ambiguity）困扰。模糊性是指对同一现象或问题有着多种思考方式的状态，不同的思考方式代表相互竞争的解读，实质是一种理解社会问题的价值争议或矛盾冲突。例如关于核电的应用，支持者认为它是一个高效的环保举措，但反对者则将其建构为一个存在安全隐患的议题。不同于私营组织的营利目标，公共问题本身就具有高度的模糊和不确定性，政府决策面临众多的含糊、混乱和价值冲突，这从根本上形成了“政策问题和偏好都不清晰”的模糊性决策环境，为决策者界定问题和目标带来了复杂的“技术性困难”。
所以，结合政府决策的模糊性环境，焦点事件触发议程取决于它如何被定义为问题。首先，焦点事件要与现实存在的问题相结合、与潜在的威胁相结合，同时要产生对问题新的解读和界定；其次，一项议题除了应被广泛关注，还必须包含明确可感知的政策诉求以及一致的价值共识。焦点事件之所以在回应型议程设置中发挥显著作用，一方面得益于聚焦能力带来的多方关注和舆论压力，为政策出台形成必要性条件；另一方面，焦点事件的问题识别作用能帮助决策者界定政策问题，匹配备选方案，为模糊性决策带来靶向效应，为政策出台提供可能性契机。所以，即使决策者关注了某一议题，但如果它的目标和诉求不够清晰、存在价值争议或者缺乏解决问题的可行方案，无法有效降低政府决策的模糊性，那么其触发议程的概率会大为降低，相关的方案筛选、排序也自然无从谈起。
（3）问题筛选：决策中的风险
即使克服了注意力和模糊性等客观因素的限制，焦点事件触发议程仍有可能“失灵”，这通常是决策者基于政治价值和风险评判下的“有意为之”。理性的决策者在做出任何选择之前都面临着“风险-收益”评判：只有预期收益大于为风险所支付的成本，这项政策才可能是“有效且成功的”。此外，从风险社会的理论视角来看，决策中的风险是永续存在的，因而政策的本质即是对风险的选择、分配与规避。
上述风险不仅指决策可能引发的经济或效率损失，相反，在我国当下的信息社会，对政治风险的权衡占据着首要和支配地位。这是因为由决策失误所引发的政治风险直接与政权合法性及社会秩序的稳定相关。由于信息技术带来的赋权效应，传统实体权力的政治垄断逐渐被信息权力所分解，不断发生的网络焦点事件不仅通过舆论造势、共意动员等方式影响着政府决策，也日益解构着主流的政治意识形态，对政治安全与社会稳定形成了冲击。其隐含的一个深层逻辑在于，将可能存在的政治风险或即将爆发的政治矛盾转化为利益层面的争端并及早加以解决。
一般而言，焦点事件的政治风险集中反映为它的核心诉求。如果焦点事件的诉求呈现为单纯的物质利益或群体权益争端，并未涉及政治立场或政治情感的表达，其风险是相对较低的，也更易为决策者所接受；相反，如果一项议题本身就包含一定的政治立场或意识形态倾向，具有特定的政治情感表达，以至于政府难以通过利益协调的途径进行调和，此类焦点事件就会带来较高的政治风险，进入议程的可能性也大为降低。其原因在于，高风险的焦点事件触及了政治意识形态的核心层面，当决策者面对这类问题，政策的效率和效能目标被置于次要方面，“底线思维”促使决策者的主要着眼点在于维护政府的核心政治价值与合法性。在此情况下，有计划、蓄意的政策不作为或“冷处理”，不仅是决策者“底线”态度的宣称，同时也是规避政治风险的策略选择。
图 1. 分析框架：影响焦点事件“失灵”的相关因素
综上，本文认为，注意力分配、模糊性和决策风险共同构成了焦点事件触发政策议程失灵的三大因素（如图 1）。这一现象通常被称为“政策不作为”，具体体现在以下方面：第一，聚焦能力不足。第二，政策目标模糊。第三，政策工具模糊。在公共安全、社会治理等公共领域，政府通常能依据既有经验设计政策工具，进行合理干预。但是，在涉及道德伦理、文化规范的私人领域，由于缺乏清晰的治理指标和绩效标准，政府很难找到恰当的应对手段和令人满意的政策工具。此外，许多问题的公共性和私人性界限是模糊的。第四，决策风险。
因此，为了验证上述结论，本文从决策的“注意力分配”“模糊性”以及“政治风险”出发，按照焦点事件的聚焦能力和问题界定、决策风险提取前因条件，选取案例进行实证分析。
3 研究设计
3.1 研究方法
根据上文的分析框架，焦点事件“失灵”可能是由事件属性、媒体作用、议题指向等多重因素间的组合导致；同时，“失灵”案例中的因果关系并非呈线性或相关性，而是复杂和多因的。以线性因果关系为基础的定量分析方法虽然可以解释不同因素的显著程度，但难以阐明导致焦点事件失灵的不同组合或作用路径。此外，本研究涉及中小级别样本量，并未达到量化研究的设定标准。因此，本文选择查尔斯·拉金等人提出并开发的定性比较分析（QCA）作为主要研究方法。（作为一种旨在跨越定性和定量分析的方法，定性比较分析的实质是基于集合论的跨案例研究，其分析对象通常具有一果多因的复杂因果关系。与回归分析、相关分析和聚类分析将每个因素看作结果的前因因素不同，定性比较分析可以揭示多个前因因素间的复杂关系对结果的影响，并采用组态视角探究产生结果的充分性和必要性原因。此外，这一方法注重找出案例中包含的前因条件和结果之间的逻辑关系，更加注重某一现象发生的多重原因组合，而并非定量方法重视的相关性。）QCA 包含清晰集、模糊集与多值定性比较分析，本研究对前因条件的判定是“存在”或“不存在”、“高”或“低”，结果条件的判定标准是焦点事件的“失灵”或“触发”，皆为典型的定类变量，结合不同类型定性比较分析的特点与适用要求，以及资料特征与研究目标，本文采用的是清晰集定性比较分析（csQCA）。具体的分析和操作步骤如下：典型案例的选取、前因和结果条件的提取及编码、构建真值表和必要条件检测、条件路径组合分析。
3.2 案例选择
本文在界定焦点事件定义并归纳其在回应型议程设置中作用的基础上，选取了 2012-2019 年间共 40 起焦点事件作为分析案例。同时满足以下标准：一是典型性和多样性。案例具有一定社会影响和代表性，引起社会各界广泛的关注和讨论。且具有类别、发生地、涉事主体和诉求上的多样性；二是案例的资料可获得性。作为一种面向案例的方法，QCA要求具备多渠道和多种类的资料对案例加以解释支撑，因此一般选择媒体公开报道过或学术界有研究的当代事件，以获取详实的支撑文本；三是案例结果的可确定性。即能对案例是否出现“失灵”的结果进行判断和定性，且不会出现变化；四是案例数量的适中性。QCA 适宜于对中小样本案例的研究，且案例数量要与前因条件的数量相匹配，否则会出现大量逻辑余项。根据惯例,4-7 个前因条件对应的案例数量为 10-40 个为宜。经筛选后的案例如表 1 所示：
表 1.研究案例
在 40 起焦点事件中，焦点事件的议程触发率为 67.5%，失灵率为 32.5%，事件类型涵盖了灾难事故、食药品安全、社会法治、环保邻避、公共安全、时政等六大领域。
3.3 条件选择与编码
本文基于相关理论，选取舆论热度、叠加效应和权威媒体立场三个因素衡量聚焦能力；选取事件指向、备选方案两个因素衡量问题界定能力；选取政府职能、议题诉求的政治相关性作为决策风险层面的前因条件。相关说明如下：
（1）聚焦能力
舆论热度。政府偏向于优先回应舆论热度高的议题，那些舆论热度较低的议题，其触发政策议程失灵的概率更高。本文选择百度指数作为衡量焦点事件舆论热度的标准，基于公众搜索行为而得的百度指数，是公众在某段时间内对议题主观探索和注意力分配的体现，作为衡量指标已被用于多项政治学和传播学研究。此外，有研究表明，社会和政治类焦点事件的热度的周期约为 50 天左右。因此，根据已有经验，本文将发生 50 天后百度指数平均值低于 1000 的焦点事件定义为低热度，其更有可能形成失灵效应，编码为 1，反之编码为 0。
叠加效应。如前所述，一定时期重复发生的焦点事件容易将一种曾被广为忽视的问题由一种“偶然现象”转化为规律性的必然和亟待解决的危机，从而更易被公众和政府视为现有政策的缺失或决策失误。因此，缺少叠加、在所有案例时限内单发、偶发的个例事件更容易造成议程的失灵，编码为 1。
权威媒体立场。研究发现，人民日报、光明日报以及新华社等权威媒体的相关报道不仅是增强焦点事件聚焦能力的重要体现，其态度和立场还传达着决策者的政策解读和意义建构，影响着议题的政策走向。官方权威媒体对焦点事件的评论、反思和追责通常是相关议题进入政策议程的前奏。因此，本文对 40 起焦点事件的官方媒体态度进行了筛选，将持客观描述性态度的报道编码为 1，持追责、反思态度的报道编码为 0。
（2）问题界定
事件指向。清晰的事件指向传递了公众议程在利益和价值层面达成的集体共识，通过为政府确立明确的政策目标降低了决策的模糊性，相应也打破了某些利益联盟的政策阻碍。此外，回应公众对公权力的质疑，也是政府信息公开，维护公信力的基本要求。因此，本文认为，焦点事件失灵可能是由于议题并未明确指向公权力，并将此类事件编码为 1，反之编码为 0。
备选方案。作为决策者解决问题、达成目标的手段，备选方案集中体现了政策问题是否具有管理、组织和技术上的操作性和实施性，也反映了政府是否“有能力”处理焦点议题。此外，政策议程受到多种稀缺条件的约束，政府通常优先解决那些“已经具有成熟应对经验、措施和应对方法”的议题。因此，将未形成系统政策建议、备选方案的事件编码为 1，反之编码为 0。
（3）决策风险
政府职能。反映政府职能和行为错位的议题往往对政府形象和权威形成挑战，带来更大的政治阻力和决策成本，同时也容易使民众产生对政府的信任和认同危机，持续破坏民众对公权力的心理感知和一致认同，削弱政府的合法性基础。例如，在 2019 年末新冠肺炎疫情爆发的窗口期，由于透露“SARS 传播”相关信息，地方主管部门对八名医务人员做出了“造谣”的定性和处理，且被权威媒体集中报道。这很可能造成了地方决策者为避免权威受损和上级追责，而坚持“未发现病毒明显人传人”的宣传口径和“内紧外松”的总体策略。因此，从决策风险的角度，反映政府职能错位的议题更有可能失灵，编码为 1，反之编码为 0。
议题诉求。意识形态和政治价值可以塑造政府有目的的不作为，与物质利益相关的具体化诉求通常很少涉及意识形态的冲突，而抽象的政治情感类诉求因其隐含政治价值与意识形态冲突而具有较高的决策风险，这通常是决策者无法接受的。因此，将含抽象类诉求的事件编码为 1，反之编码为 0。
本文的研究问题是焦点事件因何失灵，因此，将是否触发政策议程作为结果条件。未能触发议程，即失灵的焦点事件编码为 1，成功触发则编码为 0。判定标准如下：焦点事件是否引发了相关法律法规的出台及变更，或者促使决策者改变、取消原决策（如表 2）。
表 2.条件选择与编码
4 结果分析
4.1 单因素必要性分析
在对条件进行筛选和编码后，需构建焦点事件的二分数据表并通过fs/QCA3.0 软件构建真值表，在此基础上进行单因素的必要性分析。fs/QCA3.0软件会对每个前因条件与结果条件的一致性做出检测（表 3）。
表 3.单因素必要性分析
QCA 认定，在单因素必要性分析中，一致性大于 0.9 的因素可看作事件发生的必要条件，一致性大于 0.8 的因素则视为事件发生的充分条件。如上表所示，只有“抽象的诉求”的一致性为 1，这表明，由于此类诉求相对具体诉求更加模糊和难以界定，且面临更大政治风险，因而政治、情感类的抽象诉求成为焦点事件失灵的必要条件。其他条件的一致性均未超过 0.8，表明这些因素都无法独立促成焦点事件的失灵，需要对前因条件的不同组合进行分析，以考察抽象的诉求这一必要条件如何与其他因素共同组成焦点事件失灵的多元路径。
4.2 条件路径分析
QCA 为条件因素的路径组合分析提供了复杂解、中等解和简单解。本文选择复杂解进行路径分析，能更为完整的反映前因条件间的组合关系并排除反事实路径。如表 4 所示，6 条路径和整体解的一致性（Solution Consistency）均为 1，显示各路径上的原因组合都是焦点事件失灵的充分条件。所有路径的初步覆盖率（Raw coverage）都超过了净覆盖率（Unique coverage），表明存在符合多重因果路径的支持案例，且路径的覆盖分布较为平均。通过比较和筛选，本文选择路径 2、路径 3 和路径 6 作为典型组合进行详细分析①。
表 4.条件路径组合②
路径 2：～单一事件*官媒描述性报道*未指向政府*～政府职能错位*无备选方案*抽象的诉求。此路径表明，尽管焦点事件多次发生，反映了政府职能缺位，引发主流媒体的关注，但并未明确指向政府或公权力的使用，同时也并未出现明确一致的、解决问题的备选方案，焦点事件即会失灵，这一路径的决策逻辑可归纳为“争议型不作为”。典型案例包括“玉林狗肉节事件”“淮南大学生扶老人事件”等。首先，由于事件事实本身的复杂性、模糊性和异常性，上述议题在公众间存在较大争议，含糊的问题归因和对立的价值取向无法在短期内令公众做出明确的是非判断，进而形成对政府决策的一致呼吁和外部压力；其次，事件的问题的指向大多为道德规范和公序良俗，虽然也在一定程度上反映了政府职能的缺位，但由于更多地涉及私人决策领域，出于对公权力的自我约束，并不适合通过决策进行强制干预，并且即使干预，囿于价值、偏好和绩效的模糊，很难找到令人满意的政策工具和解决方案。所以，事件事实、政策目标和工具的模糊共同构成了政府不作为的决策逻辑。例如备受争议的“玉林狗肉节”，时任玉林市副市长在接受采访时表示，“民间狗肉节涉及数百万人的生活习惯，政府似乎没有什么依据加以禁止或取缔。最好是不插足不插话，让它在民间争论中存在或消失”。此外，权威媒体《人民日报》对此事也释放了较为模糊的政策信号，提出“狗既是伴侣也是食材，政府的角色应为监管而不是管制。”这也促使地方政府在处理此事上持“划清界限”的态度。
路径 3：单一事件*舆论热度低*～官媒描述性报道*～政府职能错位*抽象的诉求*～无备选方案。这一路径表明，虽然焦点事件反映了政府职能缺位并引发了官方权威媒体的归因与反思，且提出了初步的政策建议。但由于事件诉求较为抽象，且并未出现同类事件的多发与叠加，舆论热度较低，政策议程并未触发。相关决策逻辑可称作“权宜型不作为”。典型的案例包括“洁洁良辱华事件”“奔驰车主维权事件”等。这类事件虽然能在短时间内引发公众关注，但是由于缺乏叠加效应，无法维持较高的舆论热度，从而对政府形成持续性的决策压力，政府也因而采取“权宜之计”“就事论事”的应对策略：回避、处罚或约谈，而并非系统性地提上政策议程。例如对“奔驰车主维权事件”，光明网和《法制日报》就刊文称，“缺乏持续性的舆论关注使这一事件轰轰烈烈地来，静悄悄地去，既没能推动消费者维权能力的提升，更没有带来法治的进步”。
路径 6：～单一事件*官媒描述性报道*～未指向政府*政府职能错位*抽象的诉求*无备选方案。这一路径显示，虽然焦点事件存在叠加效应且明确指向政府，但由于涉及政府职能的错位和抽象的诉求，官方权威媒体并未提出归因与追责，焦点事件出现了失灵，这一路径的决策逻辑可归结为“风险型不作为”。典型案例包括“官员财产公示”“香港占中事件”等具有一定政治敏感性的焦点事件。此类事件的诉求具有某种政治倾向，决策者应对此类诉求首先考虑的是意识形态和政治稳定，而并非回应诉求和决策效率。此外，这类事件蕴含较大政治风险，如果时机尚不成熟，仓促决策很可能引发新的政治和社会危机。因此，决策者需要更多的时间、证据和契机来评估事态的发展趋势，或者直接采取拖延、“冷处理”的应对策略。例如“官员财产公示”事件发生后，已有多地开展了试点类的实践探索，但公开范围有限且尚未广泛推广。亦有试点因“维护稳定”和“中央未明确指示”等被上级叫停。这表明此类问题进入议程需要特定条件和政治时机，急于推行，可能会削弱执政党的权威及合法性。
5 总结和讨论
本文从注意力分配、决策模糊性和决策风险三个维度，构建分析框架并通过实证检验对“焦点事件因何失灵”这一问题做出了回答，识别出“争议型”“权宜型”和“风险型”三种类型的政策不作为。
从具体作用因素来看，首先，抽象的政治、情感类诉求构成失灵的必要条件。这表明，一方面，不同于经济利益、人身安全等实质性诉求，包含抽象诉求的议题，其事实和价值模糊性更强，相关的政策目标、政策工具更加难以被决策者清晰地界定；另一方面，在以“维稳”为目标的治理环境和以“政治意识”为导向的决策理念双重作用下，决策风险及其可能引发的政治影响仍然是政府决策的首要权衡要素。其次，缺少备选方案、事件的非政府指向和偶发、单发特性能够与抽象的诉求组成焦点事件失灵的充分条件。这表明，公众议程的一致性压力、焦点事件所引发的系统性关注也是决策者考虑的重要因素。可见，随着回应性政府建设和“亲民”形象的塑造，公众议程在政策议程中的影响显著提升，决策者对公共领域的政策问题和系统性频发的焦点事件具有较高回应性。“政府职能错位”这一要素并未对失灵效应造成显著影响，表明政府设置议程并非会为维护形象采取拖延或回避策略，其着眼点在于议题的实际诉求：如果议题反映了具体的政策缺陷且政治敏感性较低，决策者往往会及早加以解决。本文在以下方面进行了尝试与创新：第一，不同于以往研究关注焦点事件如何成功触发政策议程，文章聚焦我国回应型议程模式中焦点事件“失灵”这一特殊现象，通过“问题感知、界定和筛选”的一般性过程构建分析框架，识别出导致焦点事件“失灵”的多种因素及其背后的制度性原因，拓展了政策议程理论的研究视角；第二，已有研究关注聚焦能力等事实性因素对焦点事件触发议程的作用，相对忽视了对决策过程中价值因素的探讨。由于执政党及政府在决策体系中占据核心领导地位，价值偏好、意识形态和政治风险等因素在我国的政策议程中起到了不可忽视的作用。本文从模糊性和决策风险维度，将焦点事件背后的价值偏好、意识形态等规范性因素纳入考察范围，既深化了对我国政策过程的认识，亦有利于对既有理论进行补充和本土化修正，提升其对中国现实情境的解释力。第三，政策议程的创建反映了特定时期的政治生态，以及政府治理的运行逻辑。通过对“失灵”现象的探讨，本文揭示了政府应对焦点事件可能采取的“不作为”策略，并通过类型划分呈现了政府对议题的“挑选”过程，丰富了政策议程理论的中国经验，并对进一步改进我国的议程设置过程有所启益。
本文仅围绕焦点事件失灵这一现象进行了初步分析，客观上仍存在诸多不足。例如，由于研究方法和信息、数据获取的限制，本文选择了 40 起具有代表性的焦点事件作为研究案例，体量较小的样本显然不足以穷尽失灵现象的所有原因和政策不作为的真实规律；此外，文章并未对决策主体——中央政府和地方政府进行层级和逻辑上的划分，因而无法区分不同层级政府决策的差别和特点；最后，相对宏观的多案例研究尚需要深入的单案例深描以对结论进行佐证，这都是后续研究所应着重完善之处。
文章来源：《公共管理学报》网络首发2020-12-08
本期编辑：郭晨曦
校审：苏芮
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