COVID-19疫情中的社区灾害韧性：来自上海陆家嘴街道的经验借鉴

编者按

新冠疫情昭示着人类社会依然面对着各种不可预知的风险。然而，这些风险也为社会的发展提供了难得的机遇。在潜在的风险威胁下，人们能够走向凝聚与联合，构建以网络为核心特性的“韧性”。本文以上海陆家嘴街道为案例，借助“韧性城市”的分析框架，探讨了社区灾害韧性的四项构建原则，并基于此提出了相应的公共卫生风险中的社区灾害韧性构建策略。

作者简介

张力伟（吉林大学 行政学院）

赵  吉（上海交通大学 国际与公共事务学院）

刘际昕（清华大学 马克思主义学院）

陈科霖^※（深圳大学 城市治理研究院）

摘要

【目的】社区是公共卫生应急准备与回应的一线实践层级。文章主要关注以及分析COVID-19疫情中社区灾害韧性的形成与结构，以此抽象一个公共卫生风险治理的有效应对方法。

【方法】基于中国COVID-19疫情管理的实践，文章选取上海陆家嘴街道为案例，以说明社区灾害韧性的建构过程。借助“韧性城市”的分析框架，探讨了社区灾害韧性的构建原则。

【结果】陆家嘴经验反映出了社区灾害韧性的四项构建原则：（1）通过易感性分析矩阵实现精准的风险治理；（2）赋权自愿组织主动参与；（3）公共卫生风险预防的有效政策与行动；（4）以不确定性为导向的风险沟通。

【结论】陆家嘴经验为全球层面的COVID-19治理提供了借鉴。COVID-19疫情昭示人类社会依然面对着多元的、不可预知的公共卫生风险。构建以网络为基础的社区韧性是回应风险的有效举措。

01

公共卫生风险中的社区灾害韧性

社区灾害韧性（community disaster resilience）这一概念来源于“韧性”（resilience）与“社区韧性”（community resilience）。根据词源考释，韧性这个概念来自材料科学与环境科学，代表了一种复杂环境中的适应性与灵活性，其描述了一个系统如何在突如其来的压力中自我适应，以及系统如何应对这种非正常或者非预期的威胁。在城市治理的话语中，韧性代表了这样一种能力——系统能够在外在环境的扰动（disturbance）中维持自身的功能。个人、群体、组织与社会都可以具有“韧性”。

就社区韧性而言，现有文献主要探讨了两个维度的问题。一方面，社区韧性是社区在灾害的负面影响中的恢复力，其代表了灾害中的适应能力、变革能力与恢复能力；另一方面，社区韧性代表了由个人、家庭与组织所构成的系统结构。总的来看，社区韧性是一个多元主体相互联系与合作的协同网络结构。

社区灾害韧性与社区韧性本质是同源的，这一概念主要强调了灾害背景下的社区韧性。然而，社区灾害韧性在不同类型的风险中的表现各不相同。根据兰德公司（RAND Corporation）的定义，公共卫生领域的社区灾害韧性包含了三方面的内容：第一，公共卫生风险压力下的预防、抗逆与缓和能力；第二，在公共卫生风险中维持社区基本的功能；第三，以史为鉴，在风险治理的经验中汲取教训，从而提升预防能力。总的来看，社区灾害韧性是可持续风险治理的有效方法，图1提供了社区灾害韧性的概念框架。

图1 社区灾害韧性概念框架

02

“韧性城市”的分析框架

“韧性城市”（resilient cities）的分析框架对于文本而言具有两方面的功用：其一，这一框架能够清晰地提供社区灾害韧性的功能与表现；其二，这一概念框架也涵盖了社区灾害韧性的核心特征，包括信息共享、公众参与以及协同行动。表1总结了“韧性城市”分析框架的四项原则。

表1 “韧性城市”分析框架中的四项原则

概念	描述
易感性分析矩阵	易感性分析矩阵旨在识别与分析特定风险的类别、人口特征、强度、范围与空间分布等特征，这种分析通过构建一个“风险地图”来预测风险与易感性的发展趋势。
城市治理	城市治理指代了协同的网络结构。这一网络结构囊括了公共部门、私人部门、多元的社会组织、社区、基层自愿组织等，这些通过协同合作以共同应对风险。
预防	预防指代规避风险发生的应急准备策略。
以不确定性为导向的规划	以不确定性为导向的规划表明，任何有关风险的规划都要以不确定性为参照。或者通过及时的响应确保未来，或者通过准备行动预防风险的消极影响。

03

研究发现与讨论：陆家嘴经验中的社区灾害韧性

通过对陆家嘴街道的田野调查，整合韧性城市的分析框架，公共卫生风险中的社区灾害韧性构建可以从四个方面展开：

（1）准确并精准地识别风险的易感性。例如，社区可以通过信息技术识别现存与潜在的风险点，采取灵活而非一刀切的治理模式有效地管控各类风险源头，从而既遏制的风险扩大的趋势，又保障了公众的正常生活。

（2）赋权于社区中的各类社会组织。通过构建多元主体参与的协同网络，使得多元主体各司其职。例如在陆家嘴这种人口构成复杂的社区中，不同的自愿组织能够发挥各自的作用，从而保障有针对性的风险沟通，使得沟通效能最大化。

（3）预防风险的资源准备。每个社区都应该为未来可能的公共卫生风险做好特定的物资准备，例如包括强化医疗物品准备、扩大社区医疗机构的容积等。除此之外，为了预防人畜共患病，每一个社区都要保证环境的清洁卫生。

（4）及时的信息公开与有效的风险沟通。日常生活中，社区应该通过有效的卫生知识宣传来提升公众的健康素养，帮助公众塑造健康的生活方式。在传染病流行中，社区要及时与真诚地公布风险信息，从而让公众塑造科学的健康行为，并积极主动地参与到风险治理当中。

本质地看，社区灾害韧性代表了敏捷与灵活的治理网络与方法。风险治理是多元主体共同的责任，每一个主体都要发挥自身功能，使自身身处“抗疫”之中。而让多元主体主动承担责任的前提有赖于有效的风险沟通。此外，风险治理也是一个跨学科的议题，尤其对于环境与公共卫生风险来说，对风险所指涉的知识的掌握与相关技术的应用是通向成功治理的钥匙。例如说，在流行病这种公共卫生风险中，如果缺乏有效治疗方法以及疫苗，那么维持特定的社交距离以及做好良好的个人防护就是当下最好的方法。在这个意义上，社区灾害韧性可以被视为不同变量的组合，包括合作网络、技术的可用性以及沟通的有效性。

社区灾害韧性的构建不仅仅依靠社区内部结构的整合，同时有赖于社区所嵌入的外部环境。虽然陆家嘴的经验证明了社区灾害韧性构建的成功，但是我们不能够忽视上海市特殊的经济、政治与社会环境。陆家嘴街道的抗疫经验能否成功扩散，还有赖于实践的检验。在此意义上，外部环境与社区韧性之间的相关关系需要大样本的经验研究。不过，社区灾害韧性也有其共性，如果外部环境的变量难以控制，那么社区内部的协同网络就成为构建社区灾害韧性的根本前提。社区灾害韧性的案例研究也必然存在着一定的局限。未来的研究应关注“韧性社区”与“非韧性社区”的对比，从中进一步理清韧性社区究竟是如何优化体系、提升能力，以应对未来的公共卫生风险。

COVID-19疫情昭示着人类社会仍然面对着各类不可预知的风险。然而，这些风险也为社会的发展提供了难得的机遇。在潜在的风险威胁下，人们能够走向凝聚与联合，通过“人人有责、人人尽责”来构建以网络为核心特性的“韧性”。无论是社区、国家还是全球，韧性能够让我们变得更加理性以及无懈可击，而这则是人类实现可持续发展的必经之路。

文章来源：Zhang, L.; Zhao, J.; Liu, J.; Chen, K*. Community Disaster Resilience in COVID-19 Outbreak: Insights from Shanghai’s Experience in China. Risk Management and Healthcare Policy. 2020, 13: 3259-3270.

END

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本期编辑：翁晨源

审核校对：林煜茜 梅宏 谭建翔 王莉君 张晓会 

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