突发事件协同治理能力的影响因素及政策意蕴——基于扎根理论的多案例研究
编者按
多元主体间的协同治理是实践和学术界共同关注的焦点问题，突发事件情境下的协同尤显的重要，但是影响协同能力的因素复杂糅合。本期荐文中作者采用扎根理论，通过对多案例进行文本内容分析，按照认知意识—行为过程—主体结构的逻辑脉络，构建了风险认知、过程控制、结构优化和反思发展四维向度模型以解释何种因素影响突发事件协同治理能力。
李胜，江西财经大学财税与公共管理学院副教授、博士
高静，江西财经大学财税与公共管理学院硕士研究生
突发事件生成、演化和应对的复杂性，以及政府“单一”治理面临的挑战和协同治理面临的困难，使如何提升突发事件协同治理能力成为当代中国国家治理的一个重要问题。通过对突发事件文本案例的检索和大量阅读精选出十三个国内外典型案例，并通过扎根理论对案例资料进行开放式编码、主轴式编码和选择性编码，提炼出风险意识强弱度、危机信息公开度、应急处置科学度、资源支持充分度、治理主体包容度、权责结构合理度、危机问责公正度、学习反思深刻度和制度发展完善度等九个影响突发事件协同治理能力的因素。根据扎根理论，进一步将这九个因素归纳为风险认知、过程控制、结构优化和反思发展四个维度，从而构建出突发事件协同治理能力影响因素的四维向度模型。根据该模型，进一步探讨了推进突发事件协同治理能力的路径。
2020年初，新型冠状病毒肺炎的暴发，再次说明推进与完善突发事件协同治理体系的重要意义。众所周知，作为一个正处于现代化进程中的超大型国家，中国面临着来自自然灾害、公共卫生、事故灾害和社会安全等多方面的公共安全威胁。近些年来，从天津港“8·12”事件、台风山竹、江苏响水“3·21”事件到此次新型冠状病毒肺炎事件，都说明各种类型的突发事件正成为当前影响发展与安全的突出表现形式。十九届四中全会提出“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”，这说明推进应急管理能力现代化已成为国家治理现代化的重要内容，而突发事件的跨域性特征又必然要求加强多元主体之间的协同合作及提高协同治理的能力。然而，在突发事件应急管理的实践中，是哪些因素影响了其协同治理的能力？又如何有针对性地促进突发事件协同治理能力的提升，以回应国家治理现代化的客观需求？对此，学界目前尚缺乏细致、扎实的案例研究。为此，本文试图通过对13个典型案例的扎根研究，分析影响突发事件协同治理能力的因素，并构建提升突发事件协同治理能力的一般理论模型，为推动中国应急管理现代化的理论与实践提供基于经验案例的参考及借鉴。
20世纪50年代，伦敦烟雾事件的灾难性后果震惊了世界，使世界各国政府和公众意识到必须加强灾难性突发事件的预防与协作，以减少事件造成的财产、健康和生命损害。至二十世纪七八十年代，美国三里岛核泄漏事件、印度博帕尔毒气泄漏事件和前苏联切尔诺贝利事件的相继发生及其引发的巨大灾难，更加促进了国外学者和政府机构对突发事件治理多元参与的研究，联合国环境规划署甚至特别制定了APELL（Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level）计划，旨在通过社区参与和协调对话增强政府机构和社会公众对恶性污染事故的了解和认识，以提高工业事故发生时的应急反应和合作能力。进入21世纪后，受“9·11”事件的影响和随着协同治理理论的发展，国外学者开始从协同的角度强调通过组织之间协调来提高公共危机应急管理能力，认为组织间的沟通和协作能有效预防和减轻灾害的影响，强调高效的治理结构既不是高度整合的，也不是僵化集权的，而是呈现出适度的“核心-边缘”（coreperiphery）型结构特征，认为通过建立和维持组织间的功能性网络，应急管理组织不仅可以相互分享信息、财政资源和人力资本，还可以有效协调行动以响应灾害和进行灾后恢复重建。 Daniel和 Sandra等对协同应急网络的构成特征进行了研究，认为一个有效的应急网络的首要特征是网络的规模及其成员构成，因为网络规模越大、成员越具有异质性，就越难达成一致意见，网络运转停滞的风险就越高， 因此应审慎地选择网络成员和规模， 并使网络具备整合与协调的特点，通过联合准备、培训和规划，使网络成员能够共同管理危机。Daniel在关于网络和危机管理能力嵌套分析（nested analysis）的案例研究也表明，稳定的人际关系、明确的协作条件、共同的问题认知和协同决策是克服集体行动问题的重要组合机制（assembly mechanisms）。此外，也有不少学者主张利用先进的技术手段协同作业，如Ben和Jennifer认为，公共机构可以运用网络和移动通信技术建立社区响应网（community response grids），使参与者在危机发生时能够连成一个整体，从而提高沟通与协作的效率。Park与Johnston主张在参与性在线团体（如公民）和正式组织之间建立联系，以有效协同应对紧急情况。在突发事件协同治理理论蓬勃发展的同时，也有学者对协同治理可能存在的问题表达了忧虑与反思，如Arjen Boin等提供了危机协同成败的理论解释框架，他将危机协同分为面对灾难时是否能够协作、不同角色的人群聚合时是否会导致混乱、权威机构是否能够成功实施合作以及危机政府是否能够集中权力进行有效的协调等四个阶段，认为每一阶段都包含着不断升级导致混乱的因素和“危机协同治理”的可能性。
2003年SARS事件之后，随着突发事件“一案三制”治理体系的逐渐建立和2007年《突发事件应对法》的颁布实施，国内对突发事件的预防预警、应急响应、应急指挥和网络舆情治理等给予了极大的关注，认为突发事件的“善治”应做到预防准备的充分和应急响应的及时，同时应通过对网络舆情关键节点的识别以便有效治理网络舆情。随着21世纪初期协同治理理论的兴起和发展，学界从协同治理的角度，围绕着突发事件的社会动员、公众参与、组织合作以及信息共享等进行了多方面的研究，认为减少突发事件发生风险和增进治理有效性的一条重要路径就是要加强公民参与和构建政府与社会组织的伙伴关系，而现行突发事件治理体系仍存在着政府“单核”治理、多头管理与职责交叉、职责不清复合交织的“碎片化”问题。鉴于公民参与是促进应急管理制度变迁的关键变量，为此要增进多元主体之间的合作就要对公民参与的条件和有效性进行分析，需要以协同治理的理念推动突发事件治理模式的转型，以提升突发事件治理能力。与此同时，中国超大型国家突发事件的多发性特征也为学者从协同角度进行案例研究提供了场域，并开始为越来越多的中国学者所运用和重视。如张贝以“山东疫苗案”为例，对突发事件舆论引导主体的协同机制进行了研究，认为政府应从“规范思维”为主导的静态固化理念转变为运用“关联思维”的动态协同理念，应通过吸引和激发多元主体的参与活力提升协同效能。马奔、李文静运用社会网络分析法，研究了天津港“8·12”事故应急合作网络的协同应对绩效，发现天津市政府在事故中协同应对的表现与预案设定目标有较大差距。陈明、杨岚则以2016年的3起重大突发环境事件为例，分析了突发环境事件应对中的一些突出问题，建议深化部门间协同应对机制，推进区域间、流域间的应急联动。此外，随着近几年大数据技术的兴起，如何运用大数据技术进行突发事件的预防、预警和舆情研判以提高治理能力也开始被广泛关注。
综上所述，国内外学者已对突发事件协同治理的相关问题进行了一些有价值的研究，并在客观上为推动2018年应急管理部的成立奠定了理论基础，使中国的突发事件应急管理实践迈向了新的起点。然而，尽管已有研究在突发事件的体制机制、舆情治理、公民参与、信息共享等方面取得了一些成果，但一方面多数研究聚焦于“现状描述—问题成因—对策建议”的逻辑主线，缺乏基于经验素材的，对突发事件协同治理能力的实证探讨，在研究方法的科学性和规范性方面尚有待进一步突破；另一方面，突发事件的案例研究仍然相对较少且多为个案研究，个案研究虽然能为突发事件的个案治理呈现“全景式”的“深描”，但由于每一事件发生的场域及情境并不完全相同，使得个案研究的结论可能并不具有普适性。为此，本文在遵从案例研究基本方法的基础上，通过查阅、比较和跟进国内外诸多突发事件的资料，最终选择了13个具有代表性的典型案例，并运用扎根理论对案例进行编码分析，试图深度挖掘影响突发事件协同治理能力的共性因素，以期对相关理论的边际知识积累做出贡献，并为推进突发事件治理现代化提供基于经验案例的借鉴。
1.研究方法：扎根理论与多案例分析
扎根理论是格拉泽（Glaser）和施特劳斯（Strauss）提出的以质性数据收集、分析为基础，进而自下而上提取概念并扎根在数据中建构理论的一种研究方法。在扎根理论的发展过程中，分别形成了格拉泽版本的经典扎根理论、施特劳斯和朱丽叶·科尔宾（Juliea M.Corbin）版本的程序化扎根理论，以及凯西·卡麦兹（Kathy Charmaz）版本的建构型扎根理论。本文在阅读三个版本的相关文献的基础上，以程序化扎根理论进行编码。在扎根理论中，编码意味着对数据的不同部分贴上标签，这些标签描述了数据不同部分的特征，使人们能够对数据进行筛选和分类并与其他部分的数据进行比较。同时，鉴于每一突发事件发生的具体情境和场域不同甚至差异悬殊，而多案例研究更类似于“重复性实验”，它能够通过对多个案例的重复性检验，以验证研究结果的准确性，因而多案例研究的研究结果相对而言更具普适性和科学性。因此，本文运用多案例研究方法，以求规避单一案例研究的缺陷。
2.案例选择和数据收集
为保障案例的典型性和代表性，本文主要根据以下标准选择案例：（1）事件的重大程度。 根据《国家突发公共事件总体应急预案》中的划分标准，尽可能选择重大及以上级别的突发事件作为案例样本。因为这类事件受关注的程度高、波及范围广、社会影响大，可以突显研究对象的典型性，并可透过案例关注突发事件治理与特定时空环境的关联。（2）信息的可获得性。在影响较大的案例中，再次选取媒体报道或研究较多、信息比较公开的案例，以保证数据的获得和研究的顺利进行。（3）事件的类型和所属国家或区域。为增强案例的时空代表性和研究结果的普遍适用性，分别从中国、美国、日本、英国、印度和前苏联选取案例。根据上述标准，本文选取了13个案例，具体如表1所示：
扎根理论研究的质量和可信性是从数据开始的。为保障数据采集的丰富性、真实性和可靠性，本文收集数据的途径主要包括：（1）有关上述案例的科学研究文献。科学文献是指自然科学或社会科学研究者们公开出版的具有理论性质的学术性出版物，通常包括期刊论文、会议论文和学术著作等，这些文献出版前都有较为严格的同行评价程序，这就保证了研究成果的科学性，也保障了本文研究数据的可靠性。（2）官方关于事件的调查报告，如《天津港爆炸事故调查报告》《重庆市开县12·23特别重大天然气井喷事故调查》《泉港碳九泄露事故调查报告》等，这些调查报告一般由官方发布，调查较为全面、及时，具有相当的真实性和权威性。（3）国内外主流网站及微博、微信等新兴媒体对相关事件的新闻报道、评论和分析等。在全面收集数据的基础上，本文对数据进行了整理、归类和相互之间的印证，以保证数据的真实性和准确性。
依据扎根理论，本文依次通过开放式编码（Open Coding）、主轴式编码（Axial Coding）和选择性编码（Selective Coding）三个步骤，对数据进行分析和进行理论建构。
1.开放式编码
本文首先在13个案例中随机选取美国光化学烟雾事件、印度博帕尔毒气泄漏事件、苏联切尔诺贝利事件、重庆开县特大井喷事件、墨西哥湾漏油事件、日本福岛核泄漏事件、青岛黄岛输油管爆炸事件、天津滨海新区爆炸事件、江西仙女湖污染事件和嘉陵江铊污染事件等10个案例（分别用A、B、 C、D、E、F、G、H、I、J表示），并对这些案例的资料进行扫描与编码，另外3个案例资料则留作进行理论饱和度检验。
开放式编码是对数据进行逐字逐句或逐行扫描，并对数据的每个词或句子贴上标签或进行概念化（概念化在此是指用简短的名称对数据进行概括和说明），以最大限度地贴近数据及提取分析范畴/类属（category），同时使整个数据脉络逐渐清晰的过程。按照扎根理论的要求，在开放式编码过程中，本文尽可能使用能够反映治理行动的词语来编码，以使其能够呈现事件治理的情境及治理主体因果相继的行动，并把相似概念归为不同的分析范畴。值得指出的是，本文形成分析范畴的过程并不是线性的，而是在反复比较的基础上不断进行聚焦和选择，以使用最重要和出现最频繁的概念对数据进行分类或综合，从而把最适合和最能解释这些数据的概念定义为尝试性的分析类属。遵循上述方法，本文对10个案例的原始数据进行了逐字逐句扫描整理，得到了表2的分析范畴。为节省篇幅，表2仅摘录有3条以上原始语句的分析范畴，且在同一分析范畴下仅列出3条原始语句。
2.主轴式编码
主轴式编码是对开放式编码提取出的范畴进行进一步的凝聚、精炼和聚焦，其任务是发现和建立范畴/类属之间潜在的逻辑关系， 且要求在这些范畴与关系之中区分出主范畴及其对应的副范畴，使概念与范畴之间的关系更为明确。通过这一过程，本文共形成风险意识强弱度、危机信息公开度、应急处置科学度、资源支持充分度、治理主体包容度、权责结构合理度、危机问责公正度、学习反思深刻度和制度发展完善度等9个主范畴，各主范畴与对应的副范畴及其相互间的逻辑关系如表3所示。
3.选择性编码
选择性编码是在开放式编码和主轴式编码的基础上再次聚拢和精炼，从而进一步在已发现的范畴中找到“核心范畴”，同时不断修正和补充已经建立的范畴及其内在关系。通过再次聚拢和精炼，本文最终将9个主范畴整合为风险认知维度、过程控制维度、结构优化维度和反思发展维度4个核心范畴（见表4）。
根据表4，我们认为：①风险意识高有利于危机信息公开，而危机信息公开又进一步促进风险意识和危机素养的提升，二者共同构成突发事件风险认知的社会心理基础，并促进突发事件协同治理的形成；②应急处置科学度和资源支持充分度是形成突发事件协同治理能力的重要方面，其中应急响应与事件处置是协同治理主体基于相关法律及规定来识别、预防和解决突发事件的具体实践，是突发事件协同治理流程的核心部分，而资源支持充分度则说明治理资源的储备、分配和集成状况，是应急过程的重要支撑，有利于确保应急响应与处置的有效性与稳定性；③治理主体包容度和权责结构合理度是影响突发事件协同治理能力的结构性因素，两者不仅意味着治理主体的多元性，而且通过主体之间相对确定的相互构成关系和作用方式界定了治理主体之间的权责关系、职能边界与合作程度，呈现出制约或支持协同开展的一系列静态或动态稳定的特征；④危机问责公正度、学习反思深刻度、制度发展完善度则是对突发事件协同治理主体责任的落实及对过往治理实践与制度的反思，其着眼于制度的落实和发展，以期在未来改进突发事件协同治理主体间的权责关系、职能边界与合作程度，并对突发事件协同治理实践产生正面影响。基于此，本文建构出突发事件协同治理能力影响因素的四维向度模型，如图1。
4.理论饱和度检验
本文采用扎根理论对理论饱和度检验的一般方法，对剩余的1952年英国伦敦烟雾事件、2004年四川沱江特大水污染事件、2018年泉州泉港碳九泄漏事件三个案例的数据进行标记、编码和概念化，未发现新的概念和范畴，已有范畴之间也未出现新的关联，表明该模型已具有良好的理论饱和度。
多案例扎根研究表明，不同范畴对突发事件协同治理能力的作用机理并不相同。扎根理论的逐层编码和建模将突发事件协同治理能力的影响因素及相互间的逻辑关系归纳和总结出来， 从而构建起突发事件协同治理理论与实践之间的有机联系，为突发事件协同治理能力现代化的政策设计和制度建设提供了基于经验案例的启示。
1.提升风险防范意识，加大风险信息披露和预案编制力度。突发事件协同治理成败的首要之处先在于相关主体是否能做好事发之前的预防工作，因为风险、突发事件和公共危机三者之间是一个“连续统”———突发事件是引发社会风险向公共危机演变的关键，是社会风险与公共危机潜在因果关系显性化的触发因子，因此风险管理与危机预防是整个协同治理的基础。 在突发事件预防系统中，社会风险意识是开展预防工作的宏观环境和心理基础，良好的社会风险意识有利于突发事件协同治理的展开，而风险意识的形成又离不开安全教育和政府及相关组织对风险信息的披露。对事关公共安全风险的事项，相关主体应做好信息披露，并做好安全教育与预防工作，提高相关主体和居民对风险的敏感度，避免居民因不知情而带来的伤害。
同时，预案编制是突发事件预防的重要基础，它在本质上是通过一套确定性的行动方案来应对可能存在的危机。成功的预案编制的关键是对本地的风险源与脆弱性进行科学分析，并以此为基础展开风险监测、预警、应急处置和恢复重建。从案例来看，本文的13个案例在危机预防阶段皆应对失败，主要原因是政府和企业的风险意识不高和预案编制不科学，以及社会缺乏来自政府和企业的风险提示及安全教育，导致在危机发生时不能很好地展开自救和互救，造成难以挽回的伤害性结果，这在印度博帕尔事件和天津港“8·12”事件中表现尤为明显。在预案编制上，《国家突发公共事件总体应急预案》对危机预防提出了一些指导思想，提出要加强危机监测预警、协调联动和多元参与，做到“早发现、早报告、早处置”。然而，从目前实践来看，突发事件预案编制还存在简单套用或照搬上级或同级类似预案的问题， 未充分结合本地区风险和应急能力等具体情况而制订具有针对性的预防、预警和应急措施，导致预案缺乏可靠性和可操作性，并在某种程度上使预案的形式功能大于实际功能。在日本也存在类似情况，虽然日本也建立了适当的规则和结构，并将应急准备和响应的职责分配给了广泛的政府部门，但福岛核泄露事故证明那些看起来存在的计划只是“幻想的文件”：一厢情愿的纸上谈兵并不能与现实中更具易变性和脆弱性的风险管理和危机准备相符合。因此，突发事件在某种程度上其实是一种“可预防的失败”，领导者应弄清本可预期的工作为何会运转不佳，同时还应须构思出可行的办法，激励员工把工作做好，或是着手对错误的流程进行调整，以提升突发事件协同预防的能力。
2.强化协同应急的过程控制，完善应急资源支持系统。 “预防固然能减少灾害发生的频率和带来的损失，但并不能完全杜绝灾害的发生”。因此，及时、高效的应急协同是突发事件治理极为关键的环节。应急协同是指当突发事件发生时，相关主体能够迅速启动应急响应系统，并积极协调配合以在最短的时间内控制事件危害及其所可能带来的负面连锁效应。大量案例表明，重大危机事件的爆发通常都会诱发一系列次生危机，使得危机通过累积放大效应而使其破坏力远超单一危机的危机链现象。因此，有效的危机应对必然需要一个双管齐下的策略： 脚踏实地地处理事件本身（dealing with the events “on the ground”），并处理由这些事件引发的政治动荡和不稳定。就此而言，突发事件的应急协同还应从危机链的角度考虑事件可能带来的连锁反应，科学的调配人、财、物资源进行应急处置，并通过危机减缓和危机沟通的方式，防止次生危机的发生或将事件影响控制在可控范围之内，防止事件危害范围和强度的扩大。为此，除必备的硬件资源是应急协同必不可少的支持资源外，信息也是应急协同非常重要的支持资源，尤其是为危机而设的组织间的协同合作、各层级之间不受限制的沟通及广泛的事态信息共享对于危机协同治理至关重要。根据面向决策全流程的应急信息研究，一个完备的应急协同信息支持系统应包括以下准确信息：①事件状态信息，即有关事件的类型、发生时间、地点、强度等；②周边环境信息，即与事件有关的自然和社会环境信息；③救援资源信息，即用于救援所需要的人、财、物等方面的信息；④专家信息，即在事件发生时便于迅速邀请和组建专家团队，为事件治理提供智力支持；⑤应急经验知识，即与事件相关的知识资源构成，包括相关科学知识、历史档案、应急预案和应对案例等。但在实际的应急过程中，由于组织间的障碍和利益冲突，仍会存在信息共享不充分、不及时，甚至隐瞒事件真实信息的情况（如在泉州“碳九”泄露事件中，事发企业刻意隐瞒事实、瞒报泄露数量）——这很容易因信息不全和信息失真而影响应急决策的科学性。因此，能否抓取完备且准确的信息，对于突发事件协同治理而言至关重要。在此过程中，需要培育不同主体间交流、信任、反思与合作的意愿，并以此建立顺畅的沟通渠道和促进相互之间的沟通。 仅企业应及时报告信息，政府也应尽快分享事实信息，并允许媒体跟踪报道，使附近居民、社会公众和社会组织能更及时、全面、真实地了解情况，进而根据自身优势参与治理的过程，同时这也能避免因信息不充分而造成的谣言及社会风险的扩大化，解决信息技术时代突发事件应对因网络谣言、信息失真所带来的负面困扰。
3.优化多元主体的权责结构，实现突发事件包容性治理。由于突发事件治理主体通常只是政府，而政府的科层机制在面对复杂的风险环境和突发事件的突然扰动时，容易因其需要打破常规运转机制而出现失灵。因此，治理较为成功的突发事件一般都建立了吸纳企业、社会组织、专家和社会公众等市场主体和社会主体参与的包容性治理机制。包容性治理是指利益相关者能够参与治理的决策，其权益能够得到尊重和保护，并在此过程中承担相应的治理责任或分享治理后的收益。实现突发事件包容性治理的意义，一方面在于广泛的利益相关者的参与及公民科学的利用可以显著提高公众的风险感知；另一方面在于只有增强治理的包容性才能更加长久的协同合作。基于此，应配合发挥社会组织、公众和志愿者等参与者的监督责任，进而规范治理主体的行为。不过在多元主体参与的过程中，由于主体间的利益、观念不同，以及相互之间权力、地位和资源的不平等，他们对于事件治理方式、治理目标的认识很可能存在差异。因此，如何协调不同层次和利益的行动者，使其达成集体一致的行动，这直接决定着协同治理的成败。在此，特别需要指出的是领导者在突发事件协同治理过程中的作用。因为协同治理面临的一个关键问题是谁有足够的动机和动力设计有关协同的制度和承担协同的成本，且有足够的权威让人信服并跟随。相比较而言，领导者的职位权威无疑使其更适合承担这一责任，领导者的推动很可能直接影响协同治理的产生和发展，甚至在某些时候起决定性作用，他们是协同治理的催化引导者，是协同治理的议题设置、协调对话以及关键时刻紧急调动资源和进行社会动员的重要政治力量。 这在本文的13个案例尤其是中国的案例中可以得到明显的体现——领导的批示或指示可以极大地促进突发事件协同治理网络的产生。
包容性治理虽然强调主体间的权责共担和收益共享，但这并不意味着权责在主体之间的平均分配，而是要根据不同治理主体的性质、特征和优势进行综合考虑。在本文案例中，由于很多突发事件是因为政府的监管不到位或企业的违规生产造成的，因此优化多元主体权责结构的关键是规范政府和企业在突发事件治理中的权责配置。根据案例，政府在第一时间内的应急处置职权宜更多的向基层政府倾斜，因为根据属地管理原则，基层政府是突发事件爆发后的第一治理责任人，而且一般情况下也更容易获得与事件本身有关的信息，也具备在第一时间内调动资源进行应急处置的条件。在本文的美国光化学烟雾事件案例中，地方政府就因为没有治理职权而失去了阻止事件发生的最佳时期。因此，在政府层面的权责配置上，应以最有利于突发事件治理为原则，妥善考虑不同层级政府间的权责配置。同时，由于企业的违规生产与突发事件具有很大的关系，因此企业在突发事件治理中应承担更多的社会责任，但它们在推进企业社会责任方面还面临着信誉、利益相关者参与、价值链问责、信息披露与透明度等诸多挑战，为此应进一步建立制度化的问责机制和利益相关者的伙伴关系，以加强公众对企业社会责任的监督及发挥公共部门的监管和引导能力。
4.加强危机问责与学习反思，提升协同治理的后续能力。危机问责与学习反思具体包括事件的调查与问责、治理效果评估以及经验总结和制度变革等环节。尽管危机问责与学习反思是突发事件治理的事后环节，此时事件以及事件带来的损失已然发生，但这并不代表这一环节无足轻重。相反，这是实现危机“善治”必不可少的组成部分。问责是对突发事件治理责任的落实，如果没有对事件责任人的问责，则不可能有完善的风险管理和高效的应急协同。没有问责，协同治理就可能流于形式，而危机作为学习的诱发因素，则有助于组织从危机中学习，并为未来危机应对提供知识准备和经验借鉴。危机学习不仅要注重危机间学习（intercrisis learning，即从一场危机中学习，为将要发生的危机做好准备），还应关注如何在危机内学习（intracrisis learning，即在危机处置的过程中学习），但危机内学习需要决策者在认知局限和政治压力的条件下短时间内做出决策而具有一定的难度，为此可以通过预先的虚拟演练、组织间的交流学习及利用信息系统响应等方式进行危机内学习。反思则是指对行动结果进行严格检视的习惯，以对结果进行客观评价并发现新观点。危机问责与学习反思有利于从未来的角度优化突发事件治理的流程，从而完善突发事件治理体系。从这个角度上，突发事件治理的事后环节不仅包括问责性内容，还包括对事件治理过程中的协同度、透明度、包容性和合法性等工作进行评价的评价性内容，并在此基础上实现制度发展。
在本文的13个案例中，尽管多数案例在治理的透明度和包容性等方面具有瑕疵，也有一些案例在法律约束和授权等方面存在缺陷，但有11个案例在事发后引起了政府的重视，并完善了相应的制度建设，从而为未来的突发事件协同治理能力提升奠定了制度基础。如针对美国光化学烟雾事件引发的空气污染问题，联邦政府于1955年出台《空气污染防治法》，使得美国有了第一部联邦空气污染规制立法；1963年美国国会颁布了《1963清洁空气法》；1967年颁布了《空气质量控制法》；1970年出台《清洁空气法》修正案，依据该法案联邦政府设立联邦环境保护署；1990年美国国会再次大幅修改《清洁空气法》，终于形成了较为完善的协同应对空气污染事件的法律体系。由此可见，突发事件发生后的学习与反思，以及法律与制度的持续完善是提升突发事件协同治理能力的重要因素。进言之，不断在实践中吸取经验和教训，并完善相关法律和制度，有利于促进突发事件协同治理能力的提升。
作为当代中国国家治理的重要内容，提升突发事件协同治理能力已成为推进中国国家治理和应急管理现代化的必然要求，但长期以来学界和实践部门对影响突发事件协同治理能力的因素尚缺乏基于经验案例的深入研究。本文的创新之处在于遵循多案例研究方法的要求，在大量阅读国内外突发事件案例的基础上，精选出十三个国内外突发事件的典型案例，根据扎根理论对案例数据进行了逐层编码，进而提炼出风险意识强弱度、危机信息公开度、应急处置科学度、资源支持充分度、治理主体包容度、权责结构合理度、危机问责公正度、学习反思深刻度和制度发展完善度等九个影响突发事件协同治理能力的因素，并进一步根据扎根理论将上述九个因素归纳为风险认知、过程控制、结构优化和反思发展四个维度，从而构建出突发事件协同治理能力影响因素的四维向度模型，为提高突发事件协同治理能力提供了基于案例的理论分析框架。然而，由于受案例时空约束和资料可及性的影响，本文的数据来源主要是科学文献、政府报告和网络等二手数据，且扎根理论虽使案例研究超越描述性研究而进入解释性理论框架，但其对数据的处理和分析仍受限于研究者。同时，本文所选择的案例主要是环境污染类突发事件，而没有涉及自然灾害、公共卫生等突发事件类型，因此本文模型在分析其他类型的突发事件时是否仍然有效还需更多的样本及实践检验，这也是突发事件治理研究的重要方向。
文章来源：《上海行政学院学报》2020年第6期
本期编辑：蔡龚涛
本期校审：赵迪、任倩雯、胡耀文
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