网络治理的代表性路径:来自多方灾害管辖的证据

编者按

今天为大家带来一篇发表在JPART上"Pathways of Representation in Network Governance: Evidence from Multi-Jurisdictional Disasters"。集体决策和行动的达成需要治理系统协调多方利益，这与正式、非正式的网络治理结构息息相关。这篇文章讨论了与网络治理、代表性和复杂灾难相关的三个问题:何种治理结构可以代表多方利益?何种治理结构能为受灾害事件影响的关键管辖主体提供治理意见发言权?能让这些主体发声的各种结构如何变化？一起来看看吧。

作者信息：

Toddi Steelman：美国杜克大学/北卡罗来纳州立大学 教授

Branda Nowell：美国北卡罗来纳州立大学 教授

Anne-Lise Velez：美国北卡罗来纳州立大学 助理教授

Ryan Scott：美国北卡罗来纳州立大学 博士

1一、引言

复杂灾难本质上是一种网络现象，涉及众多具有事件应对责任和能力的机构行为主体。因此，复杂灾难是一个有助于理解多管辖权网络治理的丰富信息环境。本文将网络治理称为网络内部的结构性安排，其目的是代表和协调不同的利益，使之成为一个实现共同的目标的连贯行动路线。

为响应不断变化的复杂条件，网络治理结构随着时间推移而演变，需要在受灾害影响的多个代表行为主体所需的横向协调与为灾害管理而调用的等级指挥结构之间取得平衡。在这一过程中的与代表性有关的问题对于网络治理的合法性和效果至关重要。

二、治理结构、管理等级制和网络

本文使用了网络治理结构这一术语来指代使网络参与主体能够协调相互冲突的利益、协调行动和追求共同目标的制度化安排。美国灾害管理的网络治理结构是ICS（the national incident command system）的一部分。ICS是一套有效事件管理的工具和实用指南，包括建立多管辖权事件网络治理结构的工具。

尽管存在“事件指挥”这一具有误导性的术语，但在现实中，通常没有管辖主体具有法律权力来“指挥”整个具有管辖权复杂事件的全部内容。由于多管辖权灾害影响涉及众多地理和职能边界，这就提出了谁负责或谁在治理结构中得到代表的问题。然而，在灾害期间采取及时果断行动的必要性仍然至关重要。因此，美国的ICS已经演变成一套复杂的治理工具，旨在保留分级的命令和控制结构的同时协调多个横向参与者。这一讨论十分重要，但它忽略了一个更基本的治理问题:代表的是谁和什么?

三、网络治理中的代表性挑战

本文将代表性定义为“行为者通过政治斗争获得建立被代表身份的合法权利，并根据身份作出政治决定的过程”。不同利益的包容性代表一直是合作和网络治理研究的理论基石，需要制定包容性更强的战略，包括那些针对被较少代表成员的战略，以及确保参与者获得公平倾听，明确界定角色。合作的尝试早就认识到需要在更强包容性和高效决策之间进行某种权衡。随着参与主体总数的增加，观点和交易成本也增加，由于偏好差异，达成一致可能性降低。本问从利益相关者的角度来探讨代表性的挑战，并试图理解谁被授予访问权，以及在不同的网络治理结构中的影响力。四、治理、代表和灾难
国家事故管理系统（ICS）历来将灾害管理的挑战看作在同一地理区域内活动的多个单位间建立协调一致的统一行动。事故指挥组织结构通常通过一种等级模型来实现这一点，在这种模型中，所有行动都在事故指挥官指挥下整合到一个部门化的组织结构中，并假设存在一个赋予命令权限来指挥所有事件响应单位的纵向超权力。

然而，随着灾害事件规模和复杂性的增加，其越来越超出管辖权边界，以至于没有一个实体具有授权指挥事故的法律权力。相反，这一权力分散在不同的管辖行为体网络中，每个行为体都可能具有不同的利益和优先事项。此外，由于紧急灾难响应很难适应严格的官僚等级制度，灾害涌现意味着可能需要考虑现状之外的行为主体反应。这就使人们对代表权的形式、实施效力机制以及与效力和代表权有关的权衡产生了疑问。

1）灾害网络治理的宏观结构

宏观结构指的是为合作管理事件而在受灾害影响主体之间建立的正式协商治理安排。本文使用委托代理概念来为讨论这些关系提供参考。委托代理关系的描述能够思考谁拥有权力，以及如何将权力委托授予他人的。为了理解灾害中的网络治理结构，理解纵向等级权威和横向协商都是至关重要的。

①第一个主要的网络治理结构是“联合授权”。在这种模式中，多个主体同意将他们各自的权力委托给一个事件指挥官，该指挥官同意代表并管理它们的集体利益。

②在“统一指挥”形式的网络治理中，每个主体可以选择专门代表该主体的具体利益事件指挥官。但为了建立一个连贯的组织，联合担任的事件指挥官必须在出现目标冲突的情况下相互协商达成协议。

③在第三种模式中，参与主体可以选择建立一个完全致力于其利益和目标的应对组织。“区域指挥部”结构可以作为超协调实体促进稀缺资源分配，也存在通过指派联络官和出席会议等“特别安排”进行更非正式的协调。

2）网络治理的微观结构

网络治理的微观结构指的是支持将不同利益转化成一致行动方针的论坛和工具。如果治理是管理多元化并将其整合为一套有凝聚力行动的途径，那么对这些更微观的结构的理解对复杂灾难发生时的网络治理相当重要，这些结构是复杂事件网络治理的具体体系结构。本文通过回答以下问题：在一个管辖权复杂的事件中，允许代表不同利益的治理结构是什么?提供了代表机制的相关经验证明。

五、研究方法

为了解决这些研究问题，需要确定影响多个管辖区的大型事故的灾难反应网络。本文关注受到事件影响或严重威胁的管辖范围的土地所有者网络。因此本文是根据受影响的管辖区而不是参与任何一个治理结构来定义网络，并对2017年发生的10起复杂管辖权联邦1型野火事件进行了案例研究。

针对每一个案例，寻找与代表每个受到威胁的主要管辖区(大型私人/商业、地方、州、部落和联邦)的机构管理者或土地管理者的关键人物以及负责该事件的应急指挥官进行访谈。采访是通过电话进行的半结构化的访谈。10起事件共对68名关键人进行了访谈。

六、调查结果
阶段1:什么样的网络治理结构允许在一个管辖权复杂的事件中代表不同的利益?

主要有三种普遍存在的宏观结构:特别安排、统一指挥和联合授权。本研究中的10个案例中有8个典型地采用了某种类型的网络治理设计，其中涉及联合授权和统一命令的组合。在另外2个案例中，尽管涉及多个管辖区，但整个事件缺乏一个正式的网络治理结构。7起事件使用统一指挥，8起使用授权；在7起事件中，这些方法被结合使用。微观结构是宏观结构中沟通协调行动的交流方式，包括合作者会议、规划会议、早晚简报、机构行政长官会议、联络干事、与司主管讨论、电话和短信。

阶段2:网络治理结构中的正式代表在多大程度上提高了发言权?看到宏观和微观结构的变化了吗?

接下来，本文研究了在不同宏观结构安排下代表各主体的意见。对个体在各种宏观结构中的位置分类为四种方式：首先，它们可以在联合授权下代表。在这种授权下，选出多个负责人相互将权力委托给一个代表他们管理集体利益的代理人(事件指挥官)。第二，通过统一命令来代表委托人。在统一命令中，委托人的利益由一个专门的代理人代表，但该代理人与同样代表其他管辖利益的其他代理人在联合命令中管理利益。第三，主体可以通过前两个的组合来代表。最后，委托人可以通过与其他委托人及其代理人的非正式协调来临时代表。

研究结果支持以下主张：通过综合控制系统工具建立的正式网络治理系统增加了不同管辖区间的发言权，而那些通过临时安排参与事件的主体更有可能认为自己对事件没有发言权。由此提出以下命题：
命题1:在正式的网络治理结构中，主要负责人的直接代表增加了发言权感知。
命题2:在正式的网络治理结构中，主要负责人代表性不足增加了在事件中缺乏发言权的风险。

阶段3:解释反事实的例子

在某些情况下，尽管处于正式的治理网络中，但主体并不认为自己拥有发言权，也有一些实例表明，尽管在网络治理结构中没有正式的代表，但主体认为自己拥有足够的发言权。这些不符合规范的事例使我们有机会了解参与这些宏观结构影响代理人对事件的体验的机制，以及尽管缺乏正式的代表，但可以获得发言权的机制。

在那些正式组织之外的人仍然有发言权的情况下，基本上模仿了正式代表的补偿模式。所有这些行动都取决于火灾前预先建立的关系和/或在事故期间利用微观结构的沟通和连接方式。这些工作包括将自己直接插入正式的组织结构中，利用已存在的组织关系，和/或正式治理结构中的某人通过一个特别的安排直接延伸到负责人。在过程中模仿正式代表的参与，嵌入事件指挥所，参加每日简报、与事件指挥和部门主管联系以及获取电话号码，以便在出现问题时与正式结构中的关键人员联系。差异分析的结果引出了第三个命题:
命题3:微观结构的沟通方式可以减轻由于缺乏正式代表而导致的缺乏发言权的结构性风险。七、讨论：设计危机事件网络治理模式

本研究揭示了网络治理的两种典型结构：宏观结构和微观结构。三种宏观结构——临时安排、统一指挥和授权——如何结合在一起具很大的差异性。结构分析揭示了四个关键发现：首先，灾难网络治理形式化后，可以作为一个相对复杂的委托代理关系网络进行分析，其中代表性和授权问题至关重要。第二，受影响辖区类似事件在谁正式代表以及如何代表方面差异很大。第三，虽然大部分ICS根植于官僚制管理的逻辑，但在网络治理安排中，官僚设计的关键原则受到了损害。最后，受影响的管辖区积极参与事件有时在网络治理组织中没有正式代表，这引起了关于这些行为者在事件期间获得发言权和协调行动的机制的问题。

1）复杂灾难中管理冲突性意外事件的设计思考
需要即时、果断行动的任务环境通常被认为是等级制度的最佳支持，而协作决策则需要更横向、网络化、组织化的设计。在组织理论的词汇中，协商不同利益的需要和及时协调的行动的双重需要，可能会创造一个具有竞争性偶发的复杂任务环境，在其中可能没有一个理想的治理结构。本文的发现为复杂环境下的设计原则提供了思考。

2）正式代表权问题
临时安排具有边缘化发言权的最大风险，这提出了与灾害网络中的代表性有关的重要问题：代议制民主假设“民众”预先存在且不言自明的，然而，灾难是动态的和紧急的，并提供了一个不符合这一假设的不稳定环境。

3）治理中的正式代表并不是唯一的
本文数据显示了微观结构的重要作用，但这一作用可能被低估了。差异分析揭示了宏观和微观结构之间复杂的相互作用中的补偿机制，这些机制在某些情况下提供了发言权。在复杂的任务环境中，关键人员更大的自由裁量权可以帮助减轻信息的不确定性，微观结构可以促进代表性和有效的信息流动。

4）正式的结构促进但不能保证代表性
本文研究发现宏观结构安排和微观关系机制之间的动态相互作用经常被忽视。随着复杂性的增加，相信治理的微观结构将在重要性上盖过宏观结构。宏观结构为参与者的行为创造了一个预期的总体框架;随着复杂性的增加，适当的微观结构将促进调整来适应不断变化的情况。

5）正式治理中日益复杂的制度将达到报酬递减
ICS的普遍假设是存在一个可以对整个事件行使法律控制的超级权威，然而由于存在不断变化的环境条件和正式结构安排的法律限制，这种假设值得怀疑的。这些因素表明需要设计更具活力的灵活微观结构，为更多的参与者提供更大的自由裁量权，同时通过各种纵向和横向沟通方式创建协调的相互依存关系。

END

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文章来源：Toddi S ,  Branda N ,  Anne-Lise V , et al. Pathways of Representation in Network Governance: Evidence from Multi-Jurisdictional Disasters[J]. Journal of Public Administration Research and Theory, 2021,31(4):723-739.

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本期编辑：殷启洋、余平怀、康黛崴