在层级制度的阴影下：层级干预在环境协同治理中的作用
编者按
今天为大家带来学者周凌一和戴亦欣发表在Governance上的文章"Within the shadow of hierarchy: The role of hierarchical interventions in environmental collaborative governance"。现有文献经常分析横向关系对协同治理的影响，而这篇文章聚焦纵向层面层级干预对协同治理的影响，其主要贡献一是从实证角度来研究层级干预对协同治理的不同影响；二是探究横向关系如何调节层级干预对协同治理的影响，利用中国长三角地区的环境合作数据，评估了层级干预（法规、绩效评估和协调参与）对协同安排的影响以及横向关系的语境效应，一起来看看吧！
作者简介
周凌一：复旦大学国际关系与公共事务学院
戴亦欣：清华大学公共管理学院
引 言
01
最近，越来越多的学者转向“协同治理”（collaborative governance）的概念，该概念更多地关注“流程和结构……使人们能够建设性地跨越公共机构、各级政府和/或公共、私人和公民领域”（Emerson，2012）。协同治理是一个具有代表性、以共识为导向、经过深思熟虑的集体决策过程。然而，现有文献也承认，协同努力的形成和运作通常发生在“层级的阴影”中，其中相互依赖但在操作上自主的行为者通过充满冲突的谈判进行互动，促进自我调节的政策制定，并有助于广义上的“公共价值”的产生（Sørensen & Torfing, 2009）。
值得注意的是，大多数现有文献都涉及横向关系（参与者之间）和层级干预（从上级到参与者）对协同过程的单独影响, 而作者在当前研究中确定了两个研究不足的研究领域。首先，缺乏实证研究来理解层级干预对协同治理形成的不同影响。其次，很少考虑现有的横向关系如何与层级干预的影响相互作用。本研究试图通过探索以下两个问题来阐明这些缺陷：1.层级干预如何影响地方协同治理？2.参与者之间不同的横向关系如何影响层级干预对协同治理的影响？
层级干预、横向关系和协同安排
02
(一)层级干预在协同安排中的作用
作者将层级干预（hierarchical interventions）定义为由上级政府领导或鼓励的刻意尝试，以促进协同过程并维持参与者在政府间安排中的互动。在中国，地方官员更容易接受层级干预，因为他们对上级负责并依赖上级进行评估和提升（Xu，2011）。在中国环境合作的背景下，上级采取三种方式对地方政府进行干预：法规、绩效评估和协调参与。它们的影响机制如下：首先，上级具有颁布法规作为指导地方协同治理过程的强制性工具的合法性和权威性。例如，2013年国务院出台《大气污染防治行动计划》，明确要求长三角地区地方政府建立大气污染防治协同机制。其次，上级可以设置绩效评估工具来发起和鼓励地方协同安排。这种管理工具是在协同环境中完成工作的关键（Thomson & Perry, 2006）。在中国，绩效评估经常被用作执行现有政策的工具。第三，上级可以直接参与协同过程，作为重要的领导者，通过利用他们的权力在决策中创造更高的一致性。因此，上级的协调参与促进了协同过程的发展。因此，作者有以下假设：假设H1a：如果上级使用法规等强制性工具，地方政府更有可能形成协同安排。假设H1b：如果上级设置绩效评估，地方政府更有可能形成协同安排。假设H1c：如果上级直接参与协同过程，地方政府更有可能形成协同安排。(二)横向关系对层级干预的调节作用
作者认为，现有的横向关系（horizontal relationships），例如过去的合作经验，倾向于以两种方式增强层级干预对合作安排的影响。首先，如果没有横向关系，层级干预的效果可能会受到限制，横向关系为相互依赖提供了基础（即参与者之间的持续互动）并增强了相互感知，这使得合作在上级的授权下变得可行。其次，由于协同活动既耗时又耗费资源，参与者对协同的抵制有时如此之高，以至于层级干预本身不足以支持雄心勃勃的目标。同时，现有的横向关系提供信息并证明合作者的可信度，从而显著降低交易成本。这些有助于地方行为者避免不必要的资源使用，而是专注于完成上级的任务。
假设H2：如果参与者之间存在过去的合作经验，则上级法规、绩效评估和协调参与对合作安排的积极影响将得到加强。研究设计和数据收集 03
(一)长三角环境协同安排
作者选择长三角作为案例研究的主要原因有三个:第一，它是一个由一个直辖市（上海，直辖市）和三个省（浙江、江苏和安徽）组成的特大都市圈，位于流域沿线，当该地区遇到空气和水污染等不利环境条件时，很难追究任何司法管辖区的责任。因此，协同治理成为应对环境退化的可能解决方案。其次，作者观察到2008年以来该地区的政府间协同安排，包括横向关系和层级干预。第三，该地区的经济合作历史悠久，可以追溯到1990年代，具有制度化的地方间合作安排。
(二)被解释变量协同安排（collaborative arrangements）。中国政府采用不同的形式来表达他们的合作承诺。在数据中，作者观察到了论坛、研讨会、定期联合/工作会议、协议和政策等形式。作者将合作安排重新归类为非正式安排（即论坛/ 研讨会和定期联席会议），将它们编码为“0”，以及正式安排（即协议和联合政策文件），将它们编码为“1”。
(三)解释变量
1.层级干预
法规（Regulations）。法规是政府主导的战略，传达和指导协同治理举措。如果存在协同治理的强制性政策工具，作者将“法规”变量编码为“1”。
绩效评估（Performance evaluation）。上级政府可以设计具体的行政绩效目标和相应的评价引导地方主体，间接推动协同治理。本文将不同程度的压力区分为行政和政治评估。如果采用行政评估，作者将“绩效评估”编码为“1”，如果采用政治评估，作者将其编码为“2”。
协调参与（Coordinative involvement）。提供层级协助的第三种方式是通过上级的协调，其中上级领导充当协调者，以在地方协同治理过程中划定冲突和/或提供额外资源。如果省委书记或省长参与协同安排，作者将“协同参与”变量编码为“1”。
2. 横向关系
过去合作经历（Past collaborative experiences）。如果过去的合作存在，将“过去的合作经历”变量编码为“1”，包括领导小组、定期会议或联合机构等机制。
3.控制变量
异质性（Heterogeneity）。从环境污染水平、参与者的多样性和合作者的行政层级三个方面描述参与者之间政治和社会地位的差异。当省级政府发起合作时，作者将“行政级别”变量编码为“1”。
回归结果与发现 04表3 回归结果:层级干预与横向关系对协同安排正式化水平的影响
一般来说，不同形式的层级干预对协同安排有不同的影响。统计上显著的因素法规和绩效评估表明，在合作过程中，上级政府确实通过启动、参与甚至监督决策过程来掌握主动权。当上级政府设计具有严格目标的绩效评估时，地方政府更有可能发起正式的合作安排，以展示其高水平的承诺。与绩效评估相比，法规的重要性较低，因为评估为当地参与者带来了更多的信任和互惠。以横向关系为协同基础，过去协同经验的因素在调节不同层级干预的影响方面具有统计学意义。具体而言，过去的经历负面地缓和了法规和绩效评估对合作安排的正式化水平的影响。值得注意的是，正式的安排通常需要更多的人员、资源和其他设施方面的投入。因此，地方政府可以在现有合作安排的基础上解决问题，而不是建立新的正式安排，以实现合作目标。过去的合作经历对协同参与的调节作用在统计上是显著的和积极的。这一结果证实了现有文献，并肯定了上级政府作为召集者、鼓励者和协调者的角色，通过召集协同、维护其完整性、管理冲突、仲裁利益相关者之间的交流以及识别创造价值的机会来促进协同治理（Ansell & Gash，2012、2018）。此外，作者发现职能部门的异质性与正式化水平呈负相关。职能部门之间的多样性使得就资源分配达成共识变得更加困难，作者的研究结果还表明，省级政府的参与可以提高合作安排的正式化水平。在行政体制分散的背景下，省级政府负责辖区内资源的分配。因此，其参与协同活动有助于解决相关部门之间的冲突，并为正式安排提供必要的资源。在中国政策设计的背景下，本研究提出了未来自上而下管理的潜在变化。由于高度集中的政治体制，中国地方政府依靠层级干预来解决行政挑战，包括协同行动中的障碍。然而，鉴于在不同的条件下，层级干预可能会提高协同的有效性，也可能会阻碍协同安排，因此在设计干预工具时应多加思考。此外，采用层级干预的当地环境对协同治理很重要。因此，上级有必要熟悉层级干预的利弊，并据此设计适合当地情况的工具。声明：本期海外板块以增进学术交流为目的，如果您发现编译中的内容或格式有误，请您留言反馈给我们，如需转载请注明出处。文献来源：Zhou, L., & Dai, Y. (2021). Within the shadow of hierarchy: The role of hierarchical interventions in environmental collaborative governance. Governance, 1–22. https://doi.org/10.1111/gove.12664
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本期编译：谭健翔 马艺丹 王舒平
审核核对：海外版块全体成员