内行领导还是外行领导:专家型领导对组织绩效的影响——中国城市新冠肺炎疫情防控的实证研究
The following article is from 公共管理评论 Author 刘杨 马亮
刘杨，中国人民大学公共管理学院博士研究生，研究方向为领导结构与公共部门组织绩效等；
马亮（通讯作者），中国人民大学公共管理学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、博士生导师，研究方向为政府创新与绩效管理。
一、引言
二、文献综述与假设提出
（一）相关概念
（二）专家型领导: 专业特征与管理特征影响组织绩效
（三）分管型副职: 班子成员与结构的作用
三、数据和方法
（一）回归模型设定
（二）数据来源与变量设置
四、实证分析
（一）描述性统计分析
（二）模型回归分析
（三）稳健性检验
五、结论与讨论
内行领导还是外行领导存在普遍争议,但是较少有文献进行实证检验与深入探讨。2020年初新冠肺炎疫情的突如其来将专业型组织卫健委推向公众视野。基于中国285个地级市卫健委领导班子(“一把手”和班子成员)的专业背景和任职经历,本文实证检验其与疫情防控效果之间的关系。研究发现,卫健委领导的医药卫生专业特征不明显,“一把手”更有管理上的比较优势。单独来看,班子成员的医药卫生专业背景与医院任职经历能在一定程度上促进疫情防控,但“一把手”的作用并不显著;在整体考虑领导班子的搭配方式时,同样具有管理专业背景的“一把手” 和班子成员相互掣肘,同样具有医药卫生行业任职经验的却能够相互合作。这表明,无需过度追求内行领导,也无需过度担心外行领导,更重要的是领导班子的结构,而非内行或外行的比重。
外行领导更好,还是内行领导更好? 这是一个具有广泛争议的现实问题。内行领导指精通某领域业务、知识的专家型领导者,由内行领导管理部门通常被认为是传统治理向技术治理转变的必然方向。对应地,外行领导指不熟悉组织的核心业务和专业知识,但却具有一定管理知识与能力的领导者。在中国的治理现实中,外行领导通常是不熟悉具体业务的“一把手”,内行领导大多是较为专业的分管型副职,二者以领导班子的形式进行集体领导。概括来说,内行领导强调的是专业特征,外行领导强调的是管理特征。那么,组织领导的“内行”专业特征或“外行”管理特征是否会影响组织绩效的实现? 二者对于组织绩效有何影响?
2020年初国内新冠肺炎疫情的暴发为我们提供了具体的研究情境。这场突发疫情是中华人民共和国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件,需要过硬的应急防控能力和水平,这对全国卫健部门而言是一次关于公共卫生业务能力和专业素养的检验。但部分卫健委领导表现得并不内行,如面对督察组“一问三不知”的黄冈市卫健委主任、由于疫情聚集性反弹而被停职调查的青岛市卫健委主任。也有响应及时和调度有序的天津卫健委,其在24小时内完成了邮轮“歌诗达赛琳娜号”的核酸检测与定点隔离等紧急防控工作。前卫生部部长吴仪作为没有医学专业知识和经历的外行成功领导了抗击“非典”工作。那么,卫健委领导的特征是如何影响组织绩效的? 卫健委领导的专业特征能提升疫情防控绩效吗? 卫健委领导的管理特征会影响防控绩效吗?
从具体场景出发探讨领导的专业特征或管理特征对组织绩效的影响,既有研究存在以下不足。第一,直接讨论内行领导与外行领导的文献不多,通常从规范的角度讨论二者利弊,辩证看待,结论较为模糊。例如,外行领导要做好“小学生”“质检员”“清道夫”“擂鼓手”;内行领导具有“书呆子”与“学究气”的弊端,有助于决策科学化,但也容易因诱惑而滥用职权,滋生腐败。第二,实证文献集中在经济领域,验证了发明家经历的企业高管、技术专家型董事正向影响企业绩效,而关于公共部门与政府机构的证据仍然较少,尤其是在应急阶段。马亮定量描述了疫情防控中省级卫健部门的内行与外行情况,但并未进行深入的假设检验。
本文尝试补充上述文献,基于全国285个地级市卫健委领导(包括“一把手”和班子成员)的履历信息,具体关注反映其专业特征与管理特征的专业背景和任职经历,以地级市所在省份第一波疫情高峰期的确诊病例数衡量城市疫情防控绩效,实证检验卫健委“一把手”和班子成员的专业背景与任职经历同疫情防控效果之间的关系。
本文结构安排如下:第二部分基于已有研究进行概念界定、文献综述和理论分析,并提出研究假设;第三部分展示模型、变量和数据;第四部分报告卫健委领导影响疫情防控效果的实证结果,并考察结论的稳健性;第五部分为结论和讨论。
(一) 相关概念
“内行领导”和“外行领导”是生活中的常见表达,并没有一致的学术界定,在理论分析中通常被置于专家型领导、学者型官员、技术官僚等概念框架之下。本文首先辨析近似概念并明确本文对“内行领导”和“外行领导”的界定。
第一,“内行领导”不同于“学者型官员”。学者型官员既是学者又是官员,强调身份的双重性与复合性,指经过正规国民教育体系的严格遴选和科研院校考评体系选拔的高学历、高职称学者进入我国行政管理系统中,直接将所学知识与技能运用到治国理政中,通常与“旋转门”有关。第二,“内行领导”不同于“技术官僚”(technocrat)。后者虽然也拥有技术教育、专业工作参与和领导力,但技术官僚通常与政治官僚相对应,并不是价值无涉地泛指任何受过高等教育或拥有专业技术的官员,而是强调在价值选择上将“技术理性”作为政策制定的首要原则,专业性优先于政治性。
古多尔的专家型领导理论(Theory of Expert Leadership ,TEL)将“专家型领导”定义为既掌握与组织核心业务有关的专业知识,又具备管理技能和领导经验的领导者,具有可靠性、榜样性、专业性和导向性四大特征。专家型领导事实上是内行领导和外行领导的结合,内行强调其专业特征,外行强调其管理特征。
本文的“内行”与“外行”并不是互斥概念,而是专家型领导的两个侧面。如果具备与组织核心业务一致的专业知识与经验技能,那么就认为该领导具有内行专业特征;如果具备与组织支持活动有关的管理知识或技能,则认为其具有外行管理特征。
(二) 专家型领导: 专业特征与管理特征影响组织绩效
使用专家型领导的理论框架分析内行领导与外行领导具有两个方面的适宜性。第一方面,专家型领导理论明确界定了领导专业特征,并肯定了其对组织绩效的正向影响。领导所具备的与组织核心业务相关的专家知识(expert knowledge)和领导的技术胜任力(technical competence)与更好的组织绩效相关,领导的专业性越强,组织的绩效水平越高。这一结论得到了大学、医院和F1赛车队等各领域的证实。来自企业的证据更多,高管领导的专业背景与企业绩效显著正相关。首席执行官(CEO)的国际化背景能够促进企业国际化,金融背景能够促进企业的金融化,学术经历和发明家经历能够提高企业的创新绩效。
与企业相似,政府领导的专业特征同样能发挥积极作用。具有专业禀赋的地方官员能够优化产业结构,有经济金融专业教育背景和任职经历的区县委书记和区县长更能促进农村金融供给。虽然总体上来自政府的证据较少,但是基于我国历史沿革,从魏晋时期的“官吏分途”,到中华人民共和国成立后的“以红代专”“又红又专”,再到 “干部四化”和新时期干部队伍治理能力的现代化,政府专业化的重要性逐渐提升并成为趋势。这既是经济发展的持续动力,又能降低交易成本,削减信息损耗和提高领导效率,最终提升政府绩效。
无论理论上还是实践上,领导的专业性与组织绩效的关系都较为明晰。以地级市新冠肺炎疫情防控为例,本文提出假设1:
H1: 卫健委“一把手”的内行专业特征会影响疫情防控绩效,专业特征越强,疫情防控绩效越好。
Goodall et al.的专家型领导理论进一步表明,专业特征和管理特征有两方面的来源,一是技术教育的习得,二是特定领域的经验。因此,我们可以从专业背景和任职经历两个维度提出以下子假设:
H1.1: 医药卫生专业的卫健委“一把手”在疫情防控中表现更好。
H1.2: 有卫生健康部门任职经历的卫健委“一把手”在疫情防控中表现更好。
H1.3: 有一线医院工作经历的卫健委“一把手”在疫情防控中表现更好。
专家型领导理论第二方面的适宜性在于其同时考虑了管理维度。Goodall and Pogrebna将专家型领导力的构成要素分为固有知识(inherent knowledge)、从业经验(industry experience)和领导才能(leadership capacities),专业特征虽然非常重要,但并不能作为领导和管理才能的代理变量,在结合高阶理论核心观点的基础上,专家型领导理论主要关注领导的专业特征与管理特征对组织绩效的影响,这与只关注专业特征的专家治国论存在本质分歧。
在影响机制上,具有专业特征的领导更了解组织的核心业务活动和核心工作者的组织文化、价值体系和激励动机,能够通过设定适当的目标、进行支持与评估、提供专业工作环境等方式,促进组织绩效。而具有管理特征的领导则能够通过制定招聘标准雇用专业的人员提升组织绩效。此外,专家型领导能够通过“信号”效应获取有利的外部资源,扩大他们在核心工作者中的影响力,从而拥有更多潜在的权力和权威。但是已有研究仅对管理维度进行了理论分析,本文试图补充有关实证检验。
具体到疫情防控,卫健委虽然是医药卫生领域的专业组织,但仍然属于政府机构,因此作为支持活动的管理职能也非常重要。这与我国治理现实一致。我国政府领导即便不是具体业务上的专业内行,也能通过讲政治和领导的注意力分配,承担政治站位、方向引领、宏观管理等功能,促进组织绩效的提升,尤其是在可能引发公共舆情的重大危机事件中。因此,本文提出假设2:
H2: 卫健委“一把手”的外行管理特征会影响疫情防控绩效,管理特征越强,疫情防控绩效越好。
我们同样从专业背景和任职经历两个维度出发。任职经历上,基层治理作为我国独特的“条块分割”现象中的“块块”部分,是政策执行的最小单位,集中了治理难题,锻炼了基层领导的治理能力,更能应对疫情防控等突发危机事件。假设2可以划分为以下子假设:
H2.1: 管理学专业背景的卫健委“一把手”在疫情防控中表现更好。
H2.2: 有基层治理经验的卫健委“一把手”在疫情防控中表现更好。
(三) 分管型副职: 班子成员与结构的作用
一般来说,知识、信息和能力的有限性会造成重大决策失误和政策执行不畅等严重后果,但在我国政府的实际运转过程中显然没有出现过上述问题。关键的变量是什么? 副职领导在我国治理实践中是一种潜在的重要影响因素。我国分管型副职领导群体作为普遍存在的关键中层,嵌入具有政治威权的科层体制内,凭借其位置的中间性有效参与政府运转,在关键时候能够弥合“一把手”的有限理性决策。
西方世界的“递补型”和“辅佐型”副职并不是领导,只是正职领导日常工作中的助手,在正职领导暂时意外空缺时进行代理和递补,以最大限度避免混乱和应对风险,保证组织的正常运转和工作的连续性。与西方“一正一副”的递补模式不同,我国政府中的副职属于领导序列,是基于领导分工负责和集体领导的分管型副职,通常由多人构成,事实上形成了介于 “一把手”和执行人员的中间层,主要职能是分管和制约。副职具有上层决策端的决策建议权,一般直接指挥或协调某一具体工作;同时,副职在权力位置和“势能”上又更接近下层执行端,能够作为政府治理的“保障性耦合枢纽”,通过方案转化、动员激励和调适纠偏机制影响政策的执行——调动执行积极性,强化有益政策,拖延、阻碍、搁置以消解正职领导“拍脑袋”的不合理决策。
由此,决策是否有效执行,组织绩效能否有效实现,副职作为班子成员发挥着不逊于“一把手”的重要作用。类比“一把手”,本文提出假设3:
H3: 卫健委领导班子成员的专业特征与管理特征会影响疫情防控效果。专业特征越强,疫情防控绩效越好;管理特征越强,疫情防控绩效越好。
考虑到班子成员的集体性,我们以比重的方式进行衡量,同样分为3个子假设:
H3.1: 有更高比例医药卫生专业背景的卫健委班子成员在疫情防控中表现更好。
H3.2: 有更高比例卫健部门任职经历的卫健委班子成员在疫情防控中表现更好。
H3.3: 有更高比例一线医院工作经历的卫健委班子成员在疫情防控中表现更好。
H3.4: 有更高比例管理学专业背景的卫健委班子成员在疫情防控中表现更好。
H3.5: 有更高比例基层治理经验的卫健委班子成员在疫情防控中表现更好。
企业高管团队(TMT)的研究主要关注团队多样性和结构等对组织绩效的影响。类似地,“一把手”领导和副职群体分别作为领导班子中的“班长”和班子成员,事实上是政府部门的“高管团队”。在以卫健委为例探讨领导的专业与管理特征对组织绩效的影响时,我们也需要意识到,“一把手”和班子成员实际上是在“高管团队(领导班子)”中发挥作用的,班子的搭配组合与互动关系势必产生重要影响。
和谐领导理论(Resonant Leadership)同样认为,领导者能否实现卓越绩效在于能否维持“与他人的和谐”和“与环境的和谐”,主要体现为正副领导的和谐,即正副职之间越和谐,领导班子的凝聚力和战斗力越强,越能更好地实现组织绩效。和谐包括认知和情感两个方面。更多研究关注领导的幸福感、效能感与工作满意度等情感和谐,但这是主观的、权变的,容易受传染效应的影响。由专业背景和任职经历塑造的认知和谐才是更深层、更本质的因素,这种和谐在领导班子的组建中体现为“一把手”和班子成员的互补性。尤其在分管型副职的模式下,不同经历和专业领导的搭配有助于在履行职能和完成任务时实现优势互补,增强班子整体应对各种复杂局面的能力。相反,同样专业背景与任职经历的正副职会形成内耗与掣肘,造成互不认同、互不买账、相互拆台、相互争吵等不和谐现象。
我们提出假设4,卫健委“一把手”和班子成员领导特征的搭配方式影响疫情防控效果,具有不同专业背景或任职经历的班子成员能够弥补“一把手”在专业或管理上的缺失。相反:
H4: 具有相同专业背景或任职经历的“一把手”与班子成员在疫情防控中的表现更差。
子假设如下:
假设4.1: 有医药卫生专业背景的“一把手”搭配更高比例有医药卫生专业背景 的班子成员,在疫情防控中表现更差。
假设4.2: 有卫健部门工作经历的“一把手”搭配更高比例有卫健部门工作经历的班子成员,在疫情防控中表现更差。
假设4.3: 有一线医院工作经历的“一把手”搭配更高比例有一线医院工作经历的班子成员,在疫情防控中表现更差。
假设4.4: 有管理学专业背景的“一把手”搭配更高比例有管理学专业背景的班子成员,在疫情防控中表现更差。
假设4.5: 有基层治理经验的“一把手”搭配更高比例有基层治理经验的班子成员,在疫情防控中表现更差。
(一) 回归模型设定
基于以上分析和假设,以新冠肺炎疫情防控为例探究领导的内行专业特征和外行管理特征对防控效果的影响,本文构建基准计量模型:
其中,Epidemici是模型的因变量,代表地级市i 的疫情防控效果;Leader_expertsi为自变量,表示地级市 i 的卫健委领导是否有专业特征或管理特征,即是否有医药卫生、管理学专业背景或任职经历;Controli是一些控制变量。εi为随机误差项。
(二) 数据来源与变量设置
本文数据来自3个方面。第一,国家卫健委和285个地级市卫健委官方通报的日现存确诊病例数、总确诊病例数等;第二,各地级市卫健委官方网站公示的领导班子信息,各市政府网站公开的信息,各市委组织部的干部任前公示和百度百科等;第三,各地级市人口经济等特征来自《中国城市统计年鉴(2019)》,武汉迁出率来自百度迁徙大数据。
1. 核心被解释变量
卫健委是专业组织,卫生应急和传染病预防既是其重要职能,也是组织绩效的核心体现,尤其是在疫情防控成为全国最重要的工作时,疫情防控绩效无限趋近于卫健委组织绩效,各市疫情防控效果可以作为卫健委组织绩效的代理变量,采用地级市所在省份第一波疫情峰值处的现存确诊病例数来衡量。该变量选取基于如下考虑。
第一,确诊病例数是最合适的指标。通常衡量疫情防控效果的指标还有死亡病例数和死亡率、治愈病例数和治愈率、疫情增长率、基本再生数(the basic reproduction number)、非药物干预手段(NPIs)等。首先,严防严控和科学诊疗使我国新冠肺炎整体死亡率较低、治愈率较高,绝大多数地级市确诊病例全部治愈。死亡病例数或死亡率、治愈病例数或治愈率作为衡量指标时方差过小,并且新冠肺炎具体防治是在全国诊疗方案的指导下进行的,全国高度趋同,更多体现的是临床医生而非地级市卫健委的作用。其次,疫情增长率和传播率的测算都需要明确的时段,如发布和解除一级响应期间,但地级市卫健委没有此权限;而各省发布一级响应时,许多城市尚无确诊病例,从而在疫情增长率和传播率公式的测算中形成大量缺失值。最后,我国疫情防控政策既具有“全国一盘棋”的举国特征,又受到广大民众的自发支持。取消大规模聚集、关闭公共场所、居家隔离、保持社交距离与佩戴口罩等非药物干预手段已成为广泛共识,在各城市均被较好贯彻执行,无明显差异。经过比较,确诊病例数是能够衡量各地级市疫情防控效果的最合适指标。
第二,各省峰值时点是最合适的时间。确诊病例数是随时点变化的高频数据,考虑到全球疫情尚未结束,我国疫情防控进入以防境外输入为主的各地散发阶段, 复杂性和不确定性更强,因此我们只将全国第一波疫情作为研究区间,选取各省第一波疫情峰值的时点。这是为了充分考虑疫情防控的省内同质性和省际异质性,控制省级层面的因素。此外,各省启动和解除重大突发公共卫生事件一级响应的两个时点对应的确诊病例数一定程度上也能反映疫情防控效果。但前者时间过早,所在省份发布一级响应时,很多地级市尚未出现第一例确诊病例;后者时点上的确诊病例大多治愈,并且随着时间的推后,防控较好的地级市已经保持了较长时间的零新增,防控一般的地级市也逐渐清零,城市间差异缩小,该时点也不是合适的时点。
综上,地级市所在省份第一波疫情峰值处的现存确诊病例数是更合适的因变量,即地级市在疫情最严重时的现存确诊病例数能够更好地反映该市从疫情初期至疫情拐点这段最严格时期的防疫效果,具有可行性和说服力。
2. 核心解释变量
专业组织卫健委的领导需要兼具专业背景和实战能力。本文基于 Goodall et al.的专家型领导理论,分别从专业背景(教育习得)和任职经历(特定领域的经验)两个维度衡量卫健委领导的专家型领导特征。专业背景包括“是否为医药卫生专业”“是否为管理学专业”;任职经历包括“是否有一线医院工作经历”“是否有卫健部门工作经历”“是否有基层治理经验”。上述变量均为因变量。
我们根据卫健委官方网站的排序,将在领导班子中位列第一的确定为“一把手”,将第二顺位及以下的副主任、副书记、党组成员、党委委员等视为构成班子成员的副职群体,调研员、巡视员等非领导职务成员暂不纳入其中。同样立足专业背景和任职经历,采用上述特征占比的方式衡量班子成员。为规避内生性,卫健委领导的确定均以各省疫情拐点为截面,综合考虑人员调动,排除疫情起点与拐点领导不一致且无法判断谁真正发挥作用的情况。
3. 控制变量
为充分考虑领导的特征在疫情防控中的作用,防止其他随机因素的干扰,本文借鉴已有文献,从三个方面设置控制变量。
首先,大量文献将领导的人口特征作为控制变量。通常认为,学历较高、是中共党员的领导可能表现更好。“晋升锦标赛”表明,不同年龄和任期的领导也倾向于有不同的表现。我们设置最高学历、政治面貌、性别、年龄、民族和任职期限等控制变量。
其次,在班子成员的整体特征上,考虑到性别、年龄与学历结构的合理配置对整体竞争力的显著提升,我们设置班子成员人数、平均年龄、平均任职期限、硕博比重、党员比重、性别比例等控制变量。
最后,控制人口规模、地理区位、行政级别和医疗资源等影响防控难度的城市特征。一般来说,人口规模越大,距离武汉越近,行政级别越低,医疗资源越匮乏,防控难度越大。因此设置人口规模、人均GDP、武汉迁出率(武汉封城前一日也就是2020年1月22日从武汉迁出到各地级市的人口数与武汉当天迁出总人口数的比值)、每 万人床位数、每万人医护人员数、医院数、城市行政级别(是否是省会城市、是否是副省级城市)等控制变量。考虑到疫情具有传播性和集聚性,模型需要控制各城市与疫情最初暴发地的距离,而气溶胶的形成需要一定条件,新冠肺炎最主要的传播途径是呼吸道飞沫和密切接触,因此,单独考虑与武汉直线距离等地理区位因素意义不大,我们采用更直接的“武汉迁出率”进行衡量。运用主成分因子分析对强相关的床位数、医护人员数和医院数“降维”,得到“医疗资源”变量。
(一) 描述性统计分析
对各市新冠肺炎疫情防控效果进行描述,表1和图1分别报告了一级响应、峰值和解除一级响应3个时点的确诊病例增长情况。第一波疫情高峰期确诊病例数均值介于启动和解除一级响应所对应的确诊病例之间。并且,启动一级响应到疫情高峰期的平均确认病例增长率远高于高峰期至解除疫情和一级响应期间,这一时期防控压力更大,也更能体现卫健委的防控工作。
表2报告了卫健委“一把手”、班子成员和领导班子总体特征,大致描摹出中国地级市卫健委领导群体的画像。在基本特征上,大多数卫健委“一把手”主任与党组织书记“一肩挑”。性别整体呈现 “八成男性,二成女性”的特征,男性领导有绝对数量优势。年龄集中分布在57岁左右,平均年龄约为52.6岁。卫健委“一把手”普遍学历比班子成员更高,拥有硕士或博士学位的“一把手”占比49.02%,而班子成员仅占比30.40%。汉族领导和党员领导为绝对多数,但同时也兼顾民族多样性和民主党派的广泛参与。
专业背景方面,大多数卫健委领导没有与疫情相关性较强的预防医学与公共卫生等专业背景。相比之下,有管理学相关专业背景的领导更多。但立足“大健康、 大医学”视角时,更多领导(39.26%)有大类医学专业背景。
任职经历方面有如下特征。第一,大部分卫健委领导(70.27%)有卫计委或卫生局等卫健部门工作经历。第二,仅二成左右的卫健委领导有一线医院工作经历, 全体领导班子中仅259人,占比20.16%。第三,卫健委“一把手”更有基层治理经验,更高比重的“一把手”曾任区县乡镇长或书记。第四,退伍军人转业安置是卫健委领导的重要来源,但主要补充进入副职队伍。
可以看出,卫健委虽然是专业型组织,但整体上内行专业特征并不突出。大部分卫健委领导不具有医药卫生专业背景与一线医院任职经历。大多数领导虽然具有卫健部门任职经历,但也需要完成从“人口管理与计划生育”到“公共卫生和疫情防控”的职责转变。此外,“一把手”更偏重管理,班子成员更具医药卫生比较优势,能发挥配合与补充作用。
(二) 模型回归分析
考虑到因变量是计数变量,并且疫情传播具有集聚性,我们采用截面数据负二项回归(Negative binomial regression)模型。回归由三个阶段构成,分别检验了卫健委“一把手”和班子成员的专业背景与任职经历对疫情防控效果的影响,在此基础上,通过二者的交互效应探究“一把手”领导与班子成员之间的互补与张力。为控制来自省份的扰动,本文所有模型都进行了省级层面的稳健聚类处理。
卫健委“一把手”在疫情防控中的表现报告在表3中。模型1-1和1-2检验了卫健委“一把手”专业背景的作用,有医学大类专业背景的卫健委“一把手”所在的城市在第一波疫情高峰期的现存确诊病例数更多,在疫情防控中的表现反而更差;而与疫情防控直接相关的医药卫生专业背景在模型中并不显著。此外,管理学专业背景也不显著。可见,卫健委“一把手”的医药卫生专业背景或管理专业背景在疫情防控中的作用均不明显。
同样地,模型1-3报告了“一把手”任职经历与疫情防控效果之间的关系。在控制了其他因素的条件下,“一把手”的卫健部门工作经历、一线医院工作经历、基层治理经验均在至少10%的概率水平上不显著。模型1-4和1-5同时将专业背景和任职经历纳入回归,结论并没有发生改变。假设1和假设2没有得到验证,无明显证据表明“一把手”的医药卫生、管理的专业背景和任职经历能够提升疫情防控效果。这可能与我国集体领导与分工负责的治理实践有关,“一把手”的领导作用并非不重要,而是需要与班子成员相结合,这在下文将得到检验。
卫健委的班子成员实际上发挥着分管型副职领导的作用,其职业背景特征会影响组织职能的实现。班子成员的专业背景和任职经历对防控效果的影响结果报告在表4中。
大类医学专业在至少为10%的概率水平上显著为负,表明在不考虑“一把手”的情况下,有大类医学专业的班子成员占比越大,该城市疫情防控效果越好。这一结论在“狭义”的医药卫生专业上仍然成立,但不具有统计显著性。班子成员具有管理学专业背景与疫情防控效果间的关系也不显著。此外,班子成员中卫健部门任职比重、一线医院工作经历比重、基层治理经验比重对所在地级市疫情防控的作用均不明显,没有证据表明有相关任职经历的班子成员在疫情防控中表现更好。将班子成员的专业背景和任职经历全部纳入考虑,根据模型2-4和2-5,大类医学专业、一线医院工作经验系数显著为负,而基层治理经验显著为正,假设3得到了部分验证。
副职更多在医学大类、医院任职经历的内行专业特征上发挥积极作用,而管理职能相对较弱,基层经验甚至对疫情防控起消极作用。一方面,这与描述统计中的结论一致,副职更多具有专业特征上的比较优势,发挥补充功能。另一方面,与“一把手”一样,班子成员在疫情防控中的作用也不是单独的,也需要考虑二者的交互关系。
考虑到卫健委“一把手”和班子成员之间可能存在互补与张力关系,领导作用的发挥是在二者的互动配合中实现的,我们将“一把手”和班子成员全部纳入模型,探究其在专业背景或任职经历上的交互关系对疫情防控的影响,表5报告了回归结果。
专业背景方面,模型3-1至3-3分别报告“一把手”和班子成员在医药卫生或管理学专业的搭配情况。在控制相关变量的基础上,医药卫生的主效应和交互效应均不显著;管理学背景也不显著。这表明有医药卫生或管理学专业背景的卫健委“一把手”和班子成员在疫情防控中的作用并不突出。
任职经历方面,模型3-4至3-7报告了如下发现。第一,“一把手”和班子成员的卫健部门工作经历的交互效应显著为负。当“一把手”有卫健部门工作经历时,搭配有更高比重卫健部门任职经历的班子成员,更能促进疫情防控。相反,当“一把手” 没有卫健部门工作经历时,班子成员的卫健部门工作经历反倒不利于疫情防控。可见,班子成员的卫健部门工作经历对疫情防控的积极作用需要与“一把手”的卫健部门工作经历相配合。
第二,“一把手”和班子成员的一线医院工作经历的交互效应显著为负。当“一把手”有一线医院工作经历时,有一线医院工作经历的班子成员比重越大,疫情防控效果越好。相反,如果没有经验丰富的“一把手”支持和背书,班子成员的医院工作经验的发挥将会受到削弱和限制。
第三,“一把手”和班子成员的基层治理经验的交互效应不显著。虽然单独来看,基层治理经验比重更大的班子成员在疫情防控中表现更不好,但与“一把手”的交互关系对疫情防控的效果并不明显。
全模型中,二者的卫健部门经历保持了稳健,管理学专业背景的交互效应在至少5%的概率水平上显著。当卫健委“一把手”具有管理学专业背景时,有管理学专业背景的班子成员比重越高,越不利于疫情防控。可以认为,同样具有管理学专业背景的“一把手”和班子成员之间存在一定的张力与内耗,“管理学+非管理学”专业背景的搭配方式更能实现高效的疫情防控。假设4得到了部分验证。
综上,为了更好地实现疫情防控和发挥专家型领导的作用,领导班子的理想搭配组合方式报告在表6中。
一方面,外行管理特征呈现为“同美相妒”。管理学专业背景上应采取“是+否” 的搭配方式,即管理学专业的“一把手”搭配管理学比重更低的班子成员,非管理学专业背景的“一把手”搭配管理学比重更高的班子成员,这样更有助于疫情防控。这与假设基本一致,即正副职之间相近的专业背景反而会制约领导作用的发挥,领导班子在外行管理特征的配置上要考虑到互补性。
另一方面,内行专业特征则相反,呈现为“同气相投”。在卫健部门和一线医院任职经历上应采取“是+是”的搭配方式,有卫健部门或一线医院任职经历的“一把手”在搭配有同样经历的班子成员时更能发挥积极作用。这一结论反驳了假设4, “一把手”与班子成员的互补性搭配并不是在所有方面都适用。在具体到与专业特征有关的任职经历时,“一把手”的相似经历非但不会阻碍副职群体发挥作用,反而能够为其背书,多多益善,强强联合,促进疫情防控。究其原因,多数卫健委领导曾先后在卫计委或卫生局任职,2018年机构改革后在卫健委任职,任职经历同卫健委发展历程一致。对部门常态工作的熟悉有助于在疫情防控中表现更好。类似地,一线医院的工作经历也能够增强其对传染病防控的敏感度,从而有益于疫情防控。
(三) 稳健性检验
本文采用改变样本和代理变量两种方式检验结论的稳健性,两种方法的稳健性检验均未明显改变原模型结论。表7报告了结果。
第一,改变模型样本。湖北省和武汉市作为全国第一波疫情的暴发地和中心疫区,峰值处的确诊数远高于其他省市,这种特殊性和奇异值可能产生有偏差的估计结果。我们分别剔除武汉市和湖北省后,重新回归剩余样本,将交互效应报告在模型4-1至4-6中,图2至图4分别报告了管理学专业背景以及卫健部门和医院任职经历的边际效应。
第二,采用代理变量。我们使用大类医学替代原有的狭义医药卫生专业背景,将其纳入原有模型中进行检验,结果报告在模型4-7中。
本文基于专家型领导理论的分析框架,利用285个地级市所在省份第一波疫情峰值时点所对应的确诊病例数衡量各市疫情防控的效果,探究其与卫健委“一把手” 和班子成员专业特征和管理特征之间的关系,回答了领导的内行和外行特征如何影响组织绩效的核心问题。
研究发现,第一,卫健委“一把手”的医药卫生、管理方面的专业背景与任职经历在疫情防控中的作用均不明显。第二,具有专业特征的内行班子成员能够发挥一定作用,但效果有限,部分管理特征对防控起消极作用。第三,卫健委领导班子的结构和搭配方式对疫情防控有显著影响;当“一把手”具有管理学专业背景时,搭配非管理学专业背景的班子成员更有助于在疫情防控中表现良好;而当“一把手”是在医疗卫生行业有工作经验(卫健部门或医院工作经历)的内行时,则需要同样的内行班子成员与之搭配,才能促进疫情防控工作。
上述结论的贡献主要有三个方面。首先,本文补充了专家型领导理论管理维度上的实证检验,丰富了与领导班子搭配组合有关的理论内涵,增加了来自公共部门的证据。过往文献更多检验了专家型领导的内行专业维度,虽然古多尔承认了管理维度的重要性,但仅停留在理论层面。事实上,专业知识和技能只是领导胜任力的维度之一(马亮,2020),专家型领导不仅要拥有专业特征,也要拥有管理特征,尤其是对于政府等公共部门的领导者而言。
其次,本研究深化了对我国分管型副职的理解。班子成员作为连接“一把手”与普通工作人员的副职中间层,发挥着一定的领导作用。而过往文献更多认为副职在设置上应当保持多样化特征,与“一把手”领导形成互补关系。来自卫健委的证据表明,分管副职领导在班子中补充和辅助功能的发挥不但与二者的搭配方式有关,而且与所涉及的具体专家型领导特征有关。
在管理特征层面存在“同美相妒”现象,即管理专业“一把手”与擅长管理的班子成员可能由于管理理念或工具的分歧,造成“九龙治水”的掣肘和内耗。因此,“一把手”和班子成员应当体现互补性,即管理专业的“一把手”更适合非管理专业的副职班子,而管理背景缺位的“一把手”则需要具有管理学背景的副职班子进行补充。这主要还是因为我国的副职不是西方辅佐性、秘书性的“虚位副职”,而是具有实权的分管副职。作为组织中的领导,副职具有与“一把手”制衡和影响组织绩效的权力和权威。来自285个地级市卫健委领导信息的描述性证据也表明,副职更偏重于具体领域的专业化与多样性,“一把手”更具有管理特征上的比较优势。
然而,在医药卫生专业特征上,这种互补性不再明显,“一把手”与班子成员在卫健部门和一线医院任职经历上都体现为“同气相投”,多多益善,熟能生巧。这是因为,一方面,特征不同。医药卫生专业特征更偏重于具有绝对标准和规范的自然科学范畴,能够相互佐证和背书;管理特征则有时见仁见智,主观能动性较强。另一方面,来源不同。“同气相投”的医药卫生特征来自任职经历而非专业学习背景,实践的复杂性意味着来自经验的特征更容易是包容的,而来自书斋和“象牙塔”的特征更容易产生对立。纸上得来终觉浅,医药卫生行业的相关经历越丰富,就越能杜绝“书呆子”和“学究气”的弊端,实现知识技术与社会实践的有机结合。
最后,本研究进一步明确,重要的不是内行领导或外行领导的数量与比重,而是领导班子的结构和搭配。这也解释了为什么单独检验卫健委“一把手”和班子成员, 都无法发现其对疫情防控的显著作用,但当同时考虑二者专家型领导特征的交互作用时,却呈现出明显的显著性。“一把手”和班子成员领导特征的发挥与所在班子密切相关,这背后事实上蕴含着正副领导对于专业技术、管理的垄断与话语权争夺。在疫情防控中,虽然内行的单一话语权有助于提升卫健委的组织绩效,但不能忽视专业知识壁垒与政策过程“黑箱”问题,知识和技术或许是中立的,但内行领导本身并不一定是中立的。因此,构建出“1+1>2”的领导班子非常重要,既要避免班子对领导成员专业性的稀释,又要警惕“内行抱团”与专业垄断。
针对上述思考,是否存在能够稳定提升组织绩效的最佳领导班子结构? 如果不从“一把手”和班子成员的角度入手,领导班子中的主任与副主任、党委书记与党委委员、党组书记与党组成员分别发挥什么样的作用? 作为更高层级的领导,市长、市委书记、分管副市长和省级卫健委领导在疫情防控中发挥什么作用? 这些问题都还有待进一步研究。此外,本文只聚焦了地级市新冠肺炎疫情防控的研究情境,采用的是截面静态的研究视角,选取的因变量也仅是所有可得变量中最合适而非最优的指标,得到的仅仅是相关而非因果关系,并且缺乏中介机制的探讨。如果引入时间序列的数据,是否能够进行更加清晰的因果推论? 如果从动态角度看,疫情防控的不同阶段中内行特征与外行特征的重要性是否不同? 如果延伸研究情境,应急和常态下对专家型领导的特征要求是否不同? 这些是本文的局限性和未来的研究方向, 对于这些问题的进一步探索能够对理解专家型领导与组织绩效的关系提供更好的启示。
文章来源：《公共管理评论》2022年第1期
编辑：韩佳宁
校对：蔡龚涛
审核：光涵