基础设施风险：城市风险的空间化

编者按

BIAN ZHE AN

城市基础设施在以往研究中通常只作为城市平稳运行的工具保障而存在，忽略了基础设施本身也存在着一定的风险，同时还是解决风险的措施。从陆续出现的极端天气引发的基础设施失灵也可以看出，基础设施风险有可能带来更严重的次生危害。为了更好的理解基础设施在城市空间风险中的意义，本期荐文为大家带来《基础设施风险：城市风险的空间化》。

摘要

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基础设施特别是关键基础设施为城市的有效治理提供了重要前提。但是，城市基础设施本身也是风险的重要来源，并可能产生难以挽回的损失。从现有的制度安排来看，城市基础设施的风险属性被弱化，在以效率、服务为主导的制度逻辑下，城市基础设施的风险控制逻辑被削弱。政策关注缺乏、央地政策衔接延迟、基础设施管理分散化而形成的制度缝隙使得基础设施风险回应面临失效的可能。因此，基础设施韧性的建构要坚持整体性治理思路，打破基础设施风险防控的部门分割格局，在专业管理碎片化与部门协同、伤害破坏性与设施安全性之间达到均衡。

作者简介

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何艳玲，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师

周寒，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生

文章框架

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一、空间风险：理解城市风险的新维度

二、面向基础设施风险治理的研究

    (一)城市基础设施的风险分析

    (二)基础设施韧性的理论建构

    (三)研究述评

三、制度安排下的城市基础设施多重属性

    (一)基础设施：城市资源的空间分配

    (二)效率、服务和安全：城市基础设施的制度逻辑

四、城市基础设施治理的制度缝隙

    (一)基础设施抵抗风险能力缺乏政策关注

    (二)央地政策衔接延迟影响地方制度回应效率

    (三)管理制度分散弱化部门协同

五、整体性治理：城市基础设施韧性的建构

极端天气、金融危机、新冠肺炎等全球问题的出现，对于个体生活、社会稳定和国家发展所带来的挑战与压力已经越来越大。特别是对于经济社会活动高度集聚的城市来说，自然灾害、气候变化所带来的伤害可能更为严重。在此过程中，城市风险的空间性突显。特定城市风险的发生有一定的空间边界，极端天气在特定时间内只在特定地区生成；重要基础设施在极端天气冲击下的运行失灵同样值得关注和反思。我们称之为城市风险的空间化。城市风险的空间化意味着无论是作为物理设施的空间还是作为资源配置的空间都可能成为城市风险的重要来源。更进一步，城市风险空间化对于城市治理的挑战在于，城市既要面对因资本流动而产生的空间贬值风险，又要回应特定空间内偶发的紧急事件，比如踩踏、特大暴雨。也即，城市需要同时回应在地性和流动性风险；既要预防特定区域内可能发生的重大风险，又要警惕城市风险的非边界化扩散与蔓延。重视城市风险的空间化趋势本质上是从空间配置或者公共服务资源配置的角度来理解城市风险的来源以及风险回应偏差的。当然，城市风险并不必然带来伤害，而是要经历风险向危机转化的过程。因此，关于城市风险空间化的分析需要回归到城市治理体制及行政过程中。

一、空间风险：理解城市风险的新维度

城市空间风险由城市性质所决定。集聚与拥挤、积累与不均衡之间的张力隐喻着城市空间的重要性。城市空间风险的产生来自空间的多重属性。作为生产要素的空间，其风险的直接体现是土地贬值，也即特定空间的交换价值丧失。这往往成为内城衰败的直接原因。由此，城市空间风险有向经济危机转化的可能。空间的交换价值意味着空间成为一种商品。由于支付能力的差异而使得一定群体被排斥在优质空间资源使用之外。高地价往往与优质的医疗、教育等公共服务资源紧紧捆绑。资源配置的社会失衡同样可以体现到空间分层中。作为公共服务的空间，本质是各类公共服务配置的空间呈现。公共服务配置的空间失衡使得学区房、看病难、拥堵等城市问题更突显。由此，城市空间风险可能向社会问题转化。

现有关于城市空间风险的讨论更多地集中在其可能引发的经济、社会风险方面，这些是由空间资源的配置规则所决定的。但现有研究所忽视的是，空间本身的物理属性，即以城市道路、桥梁、机场为代表的基础设施是具有一定规模体量、发挥特定功能的实体设施。问题在于，基础设施自身的运行风险没有被充分地纳入政府治理的分析之中。因为实体设施既有可能出现运行故障，又有可能遭受到外部环境的破坏。与此同时，就政府治理角度而言，基础设施本身也是一种特定的公共服务类型。面向基础设施的治理，政府既是资源的分配者，又是设施安全的监管者。由此，城市基础设施风险治理是理解城市政府风险治理重要但却被忽略的切口。更为重要的是，现代城市呈现出系统化的运作特征，需要不同要素相互支撑来回应城市问题。其中，基础设施是城市系统的重要组成部分，也是城市系统有效运转的重要基础。不可否认的是，城市创新离不开以信息技术为主导的基础设施的支撑。具体来说，金融业、互联网等业态的兴起需要发达的通信技术、便捷的交通网络的支持。当然，城市日常生活的便利性也成为人才流动的重要考量，这离不开市政设施以及医疗、教育等公共服务设施的配套。在这个意义上来说，完备的基础设施为城市的创新发展提供了动力。也正是因为城市对于各类基础设施的依赖，一旦关键基础设施出现故障或者陷入瘫痪，其所造成的损失或者伤害则不容忽视。

基于此，基础设施本身成为重要的风险来源，但无论是在政策安排层面还是在实际运行层面，基础设施可能引发的风险在一定程度上被低估。这也使得城市在面临极端天气、紧急事件等外部环境冲击时，应急准备不足，城市的脆弱性由此突显。城市风险已经不仅关涉利益、权利的分配，还与城市建成环境、基础设施的安全紧密相关。当然，现有研究已经关注到各类风险及其可能产生的伤害，这也重塑着城市治理理念和治理路径的选择。而从中国城市治理来说，关于公共安全、应急管理、风险治理的研究充分讨论了城市风险的理论框架、风险产生的原因、体制症结以及可能的解决方法。但从基础设施本身出发来讨论城市风险治理的研究则相对较少。之所以在城市场景强调基础设施安全的重要性，主要原因在于，一是，现代城市运转需要依靠功能上相互关联、地理上相互连接的基础设施的配合。一旦基础设施遇到故障，城市内部甚至相邻城市都可能会陷入瘫痪。二是，基础设施故障会加剧风险所产生的伤害，进而引发更大范围的财产损失和人员伤亡。特大暴雨所引发的洪涝灾害同样会威胁到城市公共服务设施的安全，比如地铁运行、道路通行安全均可能受到影响。三是，基础设施风险具有一定的城市特征和空间边界，比如城市内涝、城市道路塌陷。

问题在于，尽管各级城市政府已建立了相对完善的应急管理体系并针对特定城市问题解决制定了管理办法，但在实践过程中仍然存在一定的治理偏差，进而引发人员伤亡的意外结果。因此，如何弥合政策与实践之间的缝隙成为城市风险治理的重要维度。特别是面对城市关键基础设施出现的紧急情况，城市政府以及相关行动者如何在既定的制度安排下有效解决问题、化解危机则显得尤为重要。基于此，需要把面向基础设施的治理需要带回到城市风险的分析中来。由此，本文主要回应的问题是，城市基础设施如何在满足城市需要的同时还能够降低自身所产生的伤害。对于这一问题的回应，需要回归到城市物理空间层面的规划设计、基于基础设施的制度安排以及治理机制等方面来分析。具体来说，本文主要基于基础设施的多重属性和现有的政策安排来理解面向城市基础设施的治理可能存在的制度缝隙及其对于城市风险所产生的影响。从基础设施出发来理解城市风险为反思城市治理偏差提供了可能维度。重视城市基础设施的风险防控本质上就是指消解城市物理空间层面的风险隐患，并以更充分的准备来回应风险的不确定性。

二、面向基础设施风险治理的研究

现有研究充分关注到了城市基础设施特别是关键基础设施（critical infrastructure）的风险防控。其主要回答三个方面的问题，一是基础设施可能面临的风险；二是基础设施风险形成的原因；三是保护城市基础设施的动力以及可能的方式。而基础设施韧性概念的提出则旨在从不同的理论视角出发深化和拓展对于基础设施风险治理的理解，以更好地消解因基础设施故障或者失灵引发的伤害。

（一）城市基础设施的风险分析

基础设施对于城市系统可能产生的破坏性影响是现有研究分析该类风险的重要动因。其中，关键基础设施是指那些服务一旦出现中断就会对国家安全、经济发展以及公共福祉产生重大影响的系统或者资产，主要包括能源、通信、水、食物和农业、公共安全和公共卫生、交通系统等。因此，城市规划考虑城市的防御性或者如何保护城市关键基础设施则显得尤为重要。在经验层面，在国家提出推动新型基础设施建设的背景下，新型基础设施建设面临概念泛化而影响决策质量、盲目投资导致供给过剩、技术迭代过快而不能匹配实际需求等风险。日常生活的健康风险在特大城市更为突出。人口激增、汽车普及以及废物处理滞后既引发了环境污染，同时也对贫民区住户的健康造成威胁。

基础设施风险形成的原因主要来自基础设施本身的特质、制度、经济社会等多个层面。以网络、能源为核心的关键基础设施不仅会受到风险威胁，其自身还会制造新的风险。这与基础设施的特质相关。具体来说，基础设施遭遇灾害时的脆弱性以及不同设施之间的相互依赖成为关键基础设施风险的重要来源。之所以无法有效回应基础设施故障或者崩溃的原因在于，我们很难预测基础设施可能产生的后果。与此同时，缺乏必要的基础设施或者基础设施在灾害来临时的准备不足都成为伤害产生的原因。从治理的角度来说，不同因素塑造着关键基础设施所面临的风险，这些因素主要来自制度（如政策、规制、经济结构）、自然（资源有限、灾害）、技术和社会（城市化、风险意识）等多个维度。

基于此，对基础设施的保护成为基础设施风险分析的又一重要维度。其中，实践层面对于基础设施风险的考量使得风险评估成为识别风险因素的重要方式。研究者将风险界定为偏离项目目标的事件，发现影响基础设施的关键风险因素主要包括前期决策失误、制度缺失、生态（如自然灾害）和社会（如群众上访）环境干扰。就治理过程来说，重大基础设施建设过程中的决策风险与评估也被纳入分析中。有研究则从关联性和随机性两大维度来评估基础设施的运行风险。风险治理分为理解风险、风险管理、应急管理和治理机制四大维度，保障关键基础设施安全是首要治理目标。当然，也有研究者指出，面向日常生活的基础设施保护同样重要。其主要原因在于以欧洲为代表的城市突然遭受恐怖袭击，袭击的对象向医院、餐厅等生活设施且人口集聚的公共空间蔓延。这些设施同样被纳入关键基础设施的保护中。关于基础设施风险的分析更多的是基于治理实践的归纳，理论层面的建构则主要基于基础设施韧性的讨论。

（二）基础设施韧性的理论建构

基础设施韧性研究的基本共识在于，城市基础设施既是问题产生的原因，又是解决问题的工具。现有研究指出，基础设施韧性是城市韧性的应有之意，主要是指在必要之时，基础设施抵御、处理破坏并从破坏性挑战中恢复的能力。更进一步来说，为基础设施故障做好准备成为城市韧性讨论的重点，基础设施韧性主要是指在保证基础设施运行稳健的同时，强调基础设施的适应性与灵活性。还有研究者提出思路的转变，即从故障－安全（fail－safe）到安全地故障（fail to safe）转变。在这个意义上来说，基础设施的韧性主要体现在即使遇到故障，其依然处于安全状态而不会威胁个体生命。

从研究视角来看，基础设施的系统性运行决定了关于基础设施韧性的讨论涉及生态、工程、经济社会等诸多领域。具体来说，生态学视角下的基础设施韧性讨论城市关键基础设施对于可持续发展的影响。主要原因在于基础设施建设在推动经济社会发展的同时，也会产生环境问题。因此，需要推动基础设施在减轻环境治理方面的压力。可持续发展理论则强调城市韧性来自不同基础设施形成城市资源利用的闭环，以降低能耗来改善城市生态。工程视角下的基础设施韧性强调基础设施遭受破坏（主要来自气候变化、灾害等）之后达到新均衡。社会经济视角下的基础设施韧性则更具有治理的意涵，强调行动者、物理和生态基础设施、正式与非正式制度之间的互动。研究者指出，强调基础设施在推动可持续发展中所发挥的作用同时也出于政治层面的考量。与此同时，公共安全治理的政治属性更加突显。这也推动着政府在风险应对中扮演更为积极的角色。具体来说，基础设施系统构成了完善政府备灾能力的重要维度，这主要包括面向基础设施的物理保护、减轻基础设施系统对于人口的威胁和评估基础设施的脆弱性等维度。

不难发现，面对各类突发事件特别是重大自然灾害的冲击，强调基础设施韧性成为城市规划、公共政策、生态学等诸多研究领域共同关注的话题。即从韧性治理的视角来反思城市灾害特别是重大灾害的治理。

（三）研究述评

现有关于基础设施风险的研究呈现以下三个特征：首先，基础设施风险研究更倾向于讨论技术复杂性驱动下的风险防控。由此，基础设施建设被视为工程管理的重要环节，强调基础设施建设过程中的风险评估。或者有研究将基础设施视为复杂系统，从系统控制－执行的技术层面来讨论基础设施的保护。其次，针对特定类型城市基础设施来综合分析风险治理失效的原因。最后，基础设施韧性的研究主要从基础设施保护的角度来讨论降低风险伤害的可能思路选择和治理模式。

问题在于，面向城市基础设施的风险治理不仅需要技术或者系统内部支撑，更是涉及政府职能的行政过程，因此需要将相关的制度设计以及政策安排纳入城市基础设施风险治理的分析中。而针对特定类型的城市基础设施分析则相对弱化了不同类型城市基础设施之间在制度以及管理上的关联。更为重要的是，面向城市基础设施的制度安排与政府实践之间同样存在偏差。因此，需要关注城市基础设施相对碎片化的制度安排对于政府实践的影响。与此同时，基于基础设施韧性的建构也需要理清治理过程中的症结。此外，基础设施风险治理的网络化并不意味着政府的退场，无论是基础设施的政策制定还是紧急状态的危机回应，政府角色依然重要。因此，无论是应急管理还是风险治理，都不仅仅要分析组织层面的问题，还要将城市物理空间的基础设施带回到分析中来。城市基础设施失灵本身也是城市风险的来源。

三、制度安排下的城市基础设施多重属性

面向城市基础设施的制度安排体现着各级政府对于基础设施功能的设定，并塑造着基础设施的多重属性。就现有的制度安排来看，城市基础设施的多重属性体现在城市规划安排下的基础设施、安全生产中的基础设施、信息技术主导的新型基础设施和作为公共服务的基础设施这几个方面。基础设施多重属性的塑造既是制度安排的结果，更是部门专业化分工的体现。尽管这些制度安排分散在不同类型的城市事务中，效率和服务仍然是城市基础设施的核心制度逻辑。这也使得作为风险来源的城市基础设施这一属性相对弱化。与此同时，城市基础设施的多重属性还为理解基础设施可能存在的制度缝隙埋下了伏笔。

（一）基础设施：城市资源的空间分配

从现有的制度规定来看，城市基础设施在城市发展中有着多重角色，并由此形成特定属性（表1）。首先，城市基础设施建设与管理的直接动力来自城市化进程的需要。即如何在物理空间层面呈现城市形态，实现城市功能。基于此，城市基础设施成为空间规划与城市开发的对象。其次，城市活动的多样性与复杂性使得保障特定场景的工作安全尤为重要。基于安全设施的制度规定得以形成。再次，人口是城市化进程的核心动力，作为公共服务的城市基础设施则需要满足城市居民的需要。人口集聚使得城市基础设施更密集、更多样。最后，信息技术的崛起重塑着城市的产业形态、生活方式以及政府治理模式。新型基础设施成为区别于传统基础设施的新提法。尽管不同属性的基础设施在制度安排层面都有提及风险防控，但风险防控主要集中在特定场景、特定行业中，而非从风险本身出发来考量城市基础设施的系统管理。

具体来说，规划政策中的城市基础设施一方面强调基础设施的空间布局安排，另一方面则与城市土地开发利用紧密相关。基于此，城市基础设施更多是作为工程项目来管理以推动城市建设。就风险防控来说，只是强调城市地下空间要考虑防灾减灾。安全生产中的基础设施则主要指向安全设施的配套和管理，以确保生产活动的安全进行。作为公共服务的城市基础设施主要回应城市生产、生活需要。这一属性的制度安排主要根据部门职能分工来实现，主要包括医疗、教育、交通、水利、生态环境保护、未成年人保护和劳动者安全等。而作为公共服务的基础设施的制度设计更多地是从回应不同群体差异化的需求出发。这也使得基于基础设施的制度设计旨在解决分配均衡问题而非防控设施自身风险。信息技术在深刻影响城市治理方式的大背景下，新型基础设施、关键信息基础设施建设和管理被纳入政策议程中。从风险治理角度来说，面向新型基础设施特别是关键信息基础设施的制度约束主要是出于网络以及国家安全的考量。

总体而言，城市基础设施的多重属性主要体现在具体的城市治理场景中，比如安全生产、房地产开发。尽管现行制度都提到了城市基础设施的风险防控，但更多是原则性安排，并没有涉及治理机制层面的具体安排，也没有提供更为详细的技术标准或者评估标准。由此，城市基础设施的风险属性在制度层面相对弱化，这也与城市发展的主导逻辑紧密相关。

（二）效率、服务和安全：城市基础设施的制度逻辑

效率-服务-安全构成了城市基础设施的三重制度逻辑。城市基础设施的效率逻辑指向城市基础设施的制度安排，为实现发展效率而服务。从与城市基础设施相关政策的出台来看，城市基础设施更多地为推动产业转型、新兴业态发展以及国家战略服务。就城市化进程而言，基础设施建设本身就是城市开发的起点，基础设施建设为实现城市集聚提供了空间基础和物理支撑。以效率为导向的城市基础设施还被视为融资工具。基础设施建设既是政府投资的重要方向，又可以成为融资对象进入资本循环中，以扩大城市建设的资本收益。基于土地管理的城市基础设施政策基本与土地出让金紧密关联，即在制度层面明确规定土地出让金要用于城市基础设施建设。在这个意义上来说，城市的增长逻辑始终是理解城市基础设施建设的核心逻辑。

当然，增长逻辑下的发展失衡使得城市利益的均衡分配成为推动城市基础设施建设的重要动力。由此，城市基础设施的公共服务逻辑同样重要，其主要是通过基础设施如医疗、教育、交通的供给来解决城市分配不均衡问题。在通过改善公共服务供给以回应需求的同时，维护社会稳定成为国家治理的重要内容。在此背景下，城市基础设施的风险治理更强调预防因社会冲突而引发的治安问题，比如在人口密集设施如车站、火车站发生的暴力事件。在这个意义上来说，城市基础设施更多地是空间载体，而不是风险本身。与此同时，安全逻辑从物理空间向网络空间扩展。2018年中央首次提出新基建的概念，新基建旨在通过以信息技术为核心的基础设施建设来为城市发展注入新活力。随着《数据安全法》以及《网络安全法》的出台，面向关键信息基础设施的风险治理成为新趋势，其本质是为了国家和个体的信息安全，保障关键信息基础设施安全运行。

总体来说，制度安排下的城市基础设施建设与管理主要是以效率和服务为导向的。在效率和服务逻辑之外，安全成为城市基础设施建设的新逻辑。国务院相关规定指出，对于重大公共基础设施建设、重大突发事件应对等情况可以减征或者免征城市维护建设税。城市安全已经得到了政策层面的支持，但这种支持更多地是面向虚拟空间的安全保障而非面向基于城市日常生活的物理空间设施的安全保障。虽然强调基础设施安全的重要性，但只是针对特定地区的特定事务在制度层面明确提出对城市基础设施进行风险防控（表2）。因此，城市基础设施的风险治理逻辑被弱化。在这个意义上来说，面向城市基础设施的风险治理更多地停留在应急阶段，这也与城市基础设施管理的制度安排紧密相关。

四、城市基础设施治理的制度缝隙

制度缝隙是指面向城市基础设施的风险治理因政策设计、央地衔接、管理制度相对分散而使得地方对于基础设施风险的回应效率和部门协同弱化。其为理解基础设施管理政策与治理实践之间的偏差提供了解释。

（一）基础设施抵抗风险能力缺乏政策关注

不可否认，我国应急管理制度的精细化程度在不断深化。但问题在于，应急管理体系的制度设计更强调完善各类紧急事件中的应急措施，特别是不同行动者对于突发事件的处置能力。但却相对忽视基础设施自身抵抗风险的能力，即对基础设施能够抵抗何种程度的损害缺乏更为明确的政策设计。更重要的是，风险的叠加使得基础设施成为风险传播且加深风险伤害的重要场所。公共卫生风险特别是流行病不仅使得医院等公共卫生设施成为风险高发地，同时也使得车站、机场等人员密集的基础设施成为高风险空间。因此，重视基础设施能力显得尤为重要。

早在2006年我国就制定出台了《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》（简称“《应急预案》”），除了对应急预案启动的条件、部门责任、预防机制进行明确以外，《应急预案》还针对火灾、地震、大面积停电这三类不同事故制定了较为详细的应对措施。但比较遗憾的是，当时应急预案中并没有涉及应对特大洪水等其他灾害的措施。这一情况在2015年出台的《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》中得以改善。其所适用的范围扩展到更多的紧急情况。但总体来说，对于基础设施抵抗风险的能力特别是应对自然灾害的能力缺乏考量。具体而言，当基础设施抵抗能力超出了当初的设计标准时，或者说基础设施受到的损害超出预期时，应急预案如何进行调整则是现有政策安排所未能充分考量的。此外，现有对于基础设施的风险防控政策更多聚焦在常规状态下的风险评估和安全监测。比如《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》提出要推进生命线工程全生命周期风险管理。而对非常规状态下的基础设施风险监测则缺乏明确规定。当然，风险形态和产生的后果很难被精准预测，因此才更需要关注和掌握基础设施自身抵抗风险的能力，并在制度层面做好更为充分的准备。

（二）央地政策衔接延迟影响地方制度回应效率

央地政策衔接延迟是指中央政策的出台，并不意味着该政策在地方的实际落地。特别是面向特定城市问题的治理，地方的政策回应则相对有延迟。这也使得尽管中央层面要求地方加快出台相关配套方案，但从公开的政策文本来看，只有少数省份及时跟进中央政策，出台了地方层面的规定。早在2013年，国务院就出台了《关于加强城市基础设施建设的意见》，但从公开可获得的政策来看，目前只有甘肃、山东、江苏、安徽、河北等少数省份以及部分城市出台了加强基础设施建设的政策措施。

中央政策在地方的落地本身就体现着地方政府对于相关工作的重视程度。而面向基础设施的管理呈现出地方性的特征，主要原因在于城市基础设施的空间布局、设施状态、运营情况等因地而异，即便是相同的风险伤害，不同地区所面临的基础设施风险也存在差异。这就使得城市基础设施风险治理的地方行动变得尤为重要。如果不能及时跟进政策安排和工作部署，则会影响风险应对的准备和工作效率。

（三）管理制度分散弱化部门协同

自然灾害风险的应对是根据灾害类型而分属于不同职能部门的。气象、地质、水文等灾害的日常管理分散在专业职能部门中。但问题在于，单一自然灾害会引发诸多问题。一旦进入紧急状态，除了应急管理部门之外，城市基础设施的保障依然需要专业部门予以配合。紧急状态下不同职能部门的及时、同步响应可能因信息传递不畅、职责分工不清晰而受到阻碍。

由于城市基础设施种类繁多且需要专业知识支撑，因此，面向城市基础设施的治理在管理体系中相对分散。即便是同一行政事务，在地方常被界定为不同属性的事务，政策执行则是由不同职能部门负责。以城市内涝治理为例，地方性法规层面对于该事务的管理职责划分呈现出差异化特征。具体来说，浙江省城市内涝治理被纳入气象灾害防治（防汛防台抗旱）工作中。海南省的城市内涝治理则主要强调灾害应急程序启动，以规避城市内涝的发生。海南、浙江针对城市内涝的治理思路主要是针对城市可能发生内涝问题。而对于其他省份来说，现有的城市内涝治理主要是以预防为主。比如将城市内涝治理纳入排水管理工作，并在城市排水条例中予以明确。其政策目标主要是通过加强规划并提高设施能力，来提升应对城市内涝的能力。此外，还有些省份则将城市内涝纳入气候资源保护和利用的政策中，以更大限度地预防城市内涝的发生。

更进一步来说，对于城市事务属性的界定直接决定了城市事务的主管部门。从现行的规定来看，气象灾害防治是由气象主管部门负责，在其制定的规章制度中，防止城市内涝只是灾害防御的处置措施之一，气象部门并不是城市内涝治理的实际管理部门。因此，以气象灾害防治为主导的城市内涝治理需要水务部门履行相关职能。而有些城市则将内涝管理归口到市政设施管理部门，城市内涝预防的前提在于气象部门提供的降水信息。因此，市政设施管理部门主导下的城市内涝治理离不开气象部门的合作。从现有的制度安排来看，城市内涝治理的管理制度相对分散且协调机制并没有完全以正式制度的形式得以明确。这使得整体性的风险防控存在部门协作失效的情况。更进一步来说，这也反映出城市管理立法部门化的特征。即城市基础设施管理的制度安排建立在部门分工基础之上，而非根据事务管理需要进行规定。总体来说，央地政策衔接的延迟、基础设施管理的分散化使得面向基础设施的风险治理存在失效的可能。

五、整体性治理：城市基础设施韧性的建构

城市基础设施，比如城市供电、供水、交通设施等，在满足社会需要的同时，其运营需要耗费大量的资金并影响着绝大多数城市居民的日常生活。这也是城市基础设施风险受到关注的现实原因。但城市基础设施本身也存在张力，这主要体现在：尽管基础设施崩溃的发生概率较低但却会产生破坏性伤害；基础设施在需要进行专业管理的同时又因管理分散化而削弱风险应对的协同性；基础设施既需要保持与不同系统的关联又要在紧急状态下保持自身的安全稳定。因此，面向城市基础设施韧性的建构既需要在政策层面强化基础设施的风险属性，又需要从整体性治理的角度出发，加强治理网络的协同配合。即通过提升基础设施的安全性来降低突发事件的不确定性，通过灵活治理来消解基础设施的脆弱性。

强化基础设施的风险属性意味着将城市基础设施视为重要风险来源纳入常规制度安排中，而不只是在出现紧急状况时采取应急措施。一方面，要重视城市关键基础设施特别是与民生紧密相关的基础设施的规划、建设、监测和管理。另一方面，加强城市基础设施的标准化建设和动态调整，特别是面对极端天气时，要提高关键基础设施系统抵抗各类破坏的能力。

面向基础设施风险的整体治理意味着超越部门分工的基础设施规划、紧急状态下有效的部门协作以及治理目标的均衡选择。就政府内部治理来说，整体性治理需要加强中央政策的地方落实。特别是对涉及公共安全或者风险相对较高的基础设施来说，符合地方实际的风险管理与应对政策显得尤为重要。因此，整体性治理需要打破城市风险治理或者应急管理的部门立法分割，明确不同职能部门在城市基础设施风险治理中的责任和协同机制。而在治理体系层面，基础设施的运作面临分散化市场运营下的效率导向和公共利益之间的张力。因此，城市基础设施的整体治理要在多元治理目标选择中达到均衡。

面向基础设施的管理已经被纳入政策议程中，同时也是政府责任所在。基础设施韧性的建构不仅是为了解决特定城市问题、回应特定类型的风险，更重要的是更好地适应全球气候变化、疫病大流行等外部宏观环境的变化。与此同时，并不是所有可能的风险形式以及伤害都能够被决策者预见，因此，更需要做好充分的准备来消解风险伤害的不确定性。

文章来源：《学海》2021年第5期

本期编辑：歆欣

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