职能特征视角下“混编混岗”的配置样态、效果与省思——基于广东D市的多案例研究
摘要
“人少事多”的矛盾普遍存在于基层治理过程中，经验研究发现基层政府通过编内与编外人员的混合使用，形成了“混编混岗”的新形态。基于服务性与行政性二维职能特征的视角，结合广东省D市下辖若干镇政府的多案例为研究对象，辩证解读基层政府混编混岗的运行模式可以发现，编外人员与编内人员共同完成组织任务，通过“补充公共服务力量”“行政岗位与业务替代”和“灵活调动和统筹使用”的途径再造了基层政府的灵活性。与此同时，“混编混岗”隐含了正式制度与非正式规则的张力，面临“非规则化”“低专业性”以及“不平衡性”的困境，亟需规范化引导以及制度化管理，避免陷入“规模之累”。
作者简介
叶贵仁，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师；
蔡蓥卉，华南理工大学公共管理学院研究生。
一、“混编混岗”现象的产生与组成形态
二、职能特征下“混编混岗”的解释维度：服务性与行政性
三、二维职能特征下的“混编混岗”配置样态
四、“混编混岗”运行的有效性：再造组织灵活
五、对“混编混岗”的省思：正式制度与非正式规则间的张力
六、启示与展望
近年来，基层政府职能的扩张、社会需求的多样化增大了基层政府的外部治理压力，编制不足与治理任务膨胀之间的矛盾日益突出。与此同时，基层政府中又往往存在“有编不用”的现象，“其根源在于基层政府权责不匹配”。可以说，编制约束与“有编不用”共同造成了基层政府人力资源的短缺。
编外人员扩张成为缓解基层治理中“人少事多”困境、维持行政运作和满足日益增长的社会需求的重要途径。在我国政府组织中，除正式编制人员以外，编外人员是一个重要群体。所谓“编外人员”，是指各级政府利用公共财政，通过各种方式向社会招用的、不列入编制计划内的人员，以协助各级政府及其公务人员利用公共权力解决公共问题、提供公共服务、维护公共利益。他们广泛供职于党委、人大、政府、政协、民主党派及群众团体等公共机构，也服务于教育、科研、卫生等诸多领域的事业单位，承担着本单位的部分岗位职责；但在编制上，他们既不属于行政编，也不属于事业编，而是额外聘用或以其他方式用工的编外人员。
据笔者调研，长期以来，一些地方各类编外人员数量迅速增长、规模庞大，总数已达到甚至超过行政编制和事业编制的总额，基层编外人员隐性膨胀问题突出。基层政府的自主性扩张成为解释这一现象的整体性分析框架，即基层政府利用自身的自主性突破了当前的一些约束。管理过程中的“软编制约束”为编外人员扩张留下漏洞；而地方政府中不受财政部门和人大立法机构控制、主要受经费使用部门影响的“软财政支出”则提供了有力的财政支撑。基于政社关系视角，随着国家权力向基层的延伸，基层治理的“双轨”政治隐化为非正式雇员的官僚性与乡土性，使其成为社会治理的缓冲带。从公共服务供给的逻辑维度看，编外人员是“政府内、体制外”灵活配置的公共事务执行者，而编外人员管理制度被认为是“科层制—契约制”谱系中的一种组织形式，其运行机制兼具科层制和契约制的部分特征。编外人员也被视为一些政府职能的外包者，是政府事务在市场机制下的经纪人，虽然履行着部分的政府职能，但是其身份、编制并不在体制内，没有编内人员的仕途前程，只是一种体制外的纯粹市场化激励。
虽然编外人员是落实国家政策、维护社会稳定、强化国家和社会连接的重要因素，但是长期以来处于身份地位不确定、权责模糊、角色失调的状态。首先，由于人为的体制性分割，导致了在政府公职人员内部出现了编制人员与编外人员之间的社会分层，进而产生了社会分层问题中的“集体排他”现象。另外，编外人员的管理问题十分突出，无论是在聘用程序、薪酬福利、考核退出等方面都缺乏合法有效的制度规范。
如前所述，已有研究探讨了编外人员扩张的形成缘由，剖析了编外人员在科层组织中的角色定位以及管理问题，但也存在值得进一步深入探讨的地方：第一，学者往往将编外人员的产生归结于体制内的编制约束与任务膨胀之间的矛盾。本研究认为这是编外人员存在的基础与背景，人少事多并不必然导致基层政府大量聘用编外人员。一方面，“小马拉大车”的困境普遍存在于各类乡镇，另一方面，编外人员的工资福利由地方财政负担。经济发达镇拥有充足的财力支撑，得以聘用大量编外人员完成任务；对于经济落后的乡镇而言，更倾向于采取选择性执行的应对策略，而非大规模地使用编外人员。第二，基于激励视角对编外人员扩张的解释与新时期公务人员管理情况不适应。据笔者近年来的调研，针对编外人员的经济激励已经被逐步压缩；其政治激励更加有限，岗位聘任的限制日益严格，但是目前基层依然存在大规模的编外人员。所以，激励视角下的研究不能完全解释当前编外人员扩张的原因。第三，目前的研究大多将编外人员作为孤立的研究对象，抑或强调科层人员与编外人员的划分与区别，较少关注这一群体与编制人员间的内在关联。实际上，基层治理中存在着各类公务人员“混编混岗”的新形态。广义上“混编混岗”指的是行政机关和事业单位中不同身份与来源的人员交叉使用，通常描述行政编制、事业编制和编外人员的混合使用。在这一界定的基础上，本文鉴于事业单位的复杂性，为了聚焦研究主题，将混编混岗定义为编内人员（行政编制，暂不关注事业编制）与编外人员之间的混合使用。组织在环境中需要寻求两种资源，即合法性资源与效率资源，“混编混岗”模式中的编内人员与编外人员分别承担了这两种资源角色，如表1所示。其中，编内人员通过法定职责的履行，规范行使公权，维护公共价值取向；编外人员基于任务完成的目的，为了提升治理效率而主要承担辅助性工作。
基于上述界定，本文旨在回答以下问题：基层政府是如何通过“混编混岗”来缓解编制不足带来的压力？“混编混岗”在实现基层职能方面的有效性和困境是什么？这种配置样态对我国转型期的基层乃至国家治理又有何影响与启发？
（一）服务性与行政性二维职能视角
基层治理中的人员配置与政府部门职能密切相关。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，编制“应当根据其所承担的职责，按照精简的原则核定”。随着治理环境的变迁，基层政府“复合治理”的特性凸显，即在治理目标上“贯彻落实上级政府政策”与“积极主动回应社会需求”共存。因而基层治理过程中，编外人员的作用便不可或缺（只是不同地方政府对编外人员数量、素质的需求不同），所以，应将编外人员置于基层政府“复合治理”的新角色情境中，关注编内与编外人员的混合状态。
基于基层政府部门的职能特征，本文尝试以服务性与行政性二维职能视角剖析各类公务人员“混编混岗”的样态，如表2所示。其中，服务性源于我国服务型政府的建设要求，具体体现为政府的公共服务和社会管理职能，包括政府对市场、社会领域的监管执法等。这类工作涉及政府行政权力的行使，强调工作内容的专业化，是政府对外履行公共管理职能的集中体现。而行政性则表现为从事政府部门内部的日常管理事项以及辅助性事项，包括办文办会、决策辅助、监管和治安巡查辅助等。这类工作并不涉及行政执法权的直接行使，因而更多是程序性而非法律性的，体现了科层制规则化的要求，以保障科层组织正常高效运转，提升服务效率和质量。
经济社会发展带来的社会需求膨胀强化了政府的服务性；“定编定岗”“执法规范化”等自上而下的行政压力对基层政府的行为形成有力的外在约束，加强了其运作的行政性。基层政府将“混编混岗”作为应对“小马拉大车”困境的对策之一。
（二）案例选择
作为一项描述和探索性研究，本文采取案例研究法，旨在描绘基层政府中“混编混岗”新样态的全貌，揭示这种人事管理策略的意义和限度，从而探寻基层人力资源配置的可能路径。通过典型性案例的研究，对广泛存在于基层政府中的编外人员形成较为深入和全面的认识。
D市是位于发达省份广东的新兴地级市，经济发达、产业雄厚、外来人口众多。规模庞大的产业和人口直接分布在下辖的三十多个镇（街）当中（无县级建制），因此各镇在市场监管、社会管理、提供公共产品和服务以及维护社会秩序等领域面临着较大的压力和责任。然而，与迅速扩张的政府治理责任相矛盾的却是镇级编制资源不足，因此，招用编外人员成为各镇通过发挥自主性来应对职能扩张、完成治理任务的必然选项。除此之外，各镇充实的财政收入为满足这一扩张需求提供了坚实的保障。需要补充说明的是，实地调研中发现经济落后的乡镇中也存在编外人员，只是人数少、发挥作用有限，不具有研究的代表性。表3展示了D市所辖三个镇的基本信息和各类公务人员的统计情况。其中，根据GDP排名，H镇和T镇位于该市前五名，且入选2018年度全国综合实力千强镇前50名；而M镇经济实力在D市排名靠后，但相较于我国中西部地区的绝大多数乡镇而言，其经济社会发展水平仍高出很多。总而言之，三镇的资源配置情况一定程度上是各层次发达镇的缩影。
从表3可以发现，三镇都存在着大量的编外人员，且数量远超行政编人员，其中H镇的行政编与编外人员的比例更高达1:21。同时，无论是行政编还是编外人员，以上三个镇实际人员配置都超过了上级原则上控制的数量。表3一方面展现了D市各镇雇佣编外人员的财政实力，另一方面也反映出编外人员相比于编内人员，其管理较为松散，更容易突破相应的管理制度。
（三）资料及数据来源
本文所用经验数据皆为2019年以来笔者所带领的课题组在D市各镇调研所得。首先，研究团队于2019年多次前往D市及其多个镇级政府调研，以实地观察的方式感知基层治理环境，深入不同职能部门了解其人员配置和运作流程。其次，研究团队与D市若干镇的党政办公室、组织人事办公室、财政、环保、城管、交通、安监等部门的相关负责人，就本部门编外人员使用问题开展了多次个别访谈和多人座谈，形成了充分的一手访谈资料，从而对基层政府“混编混岗”的情况有了较全面的认识。应研究需要，D市若干镇政府为研究团队提供了本机构和人员管理相关的文件资料。最后，还通过官方网站补充收集了研究所需的统计数据、法律法规、政策文件等材料。调研发现，基层政府通过“混编混岗”的模式完成了上级政府下达的治理任务，回应了经济社会发展的需求，其中的内在逻辑是下文试图回答的问题。
不同的政府组成部门，业务内容不同，服务性与行政性的强弱组合亦不同；两者的不同组合决定了混编模式。基于此，结合作为特大镇的T镇政府各部门1编外人员的分布情况，划分出编外人员在科层组织中配置的四种常见样态，如表4所示。
（一）类型Ⅰ：强服务性/强行政性
以城管分局为例，这类部门无论在维持政府内部运行还是在发现、识别以及处理基层治理问题上都有一定的工作强度，工作业务量较大。这类部门不仅需要编内人员合理行使政府权力、高效履行政府职责，亦需要大量的编外人员从事文书和档案的撰写和整理工作，以及协助编内人员巡查和整治违法现象。这类部门的编外人员与编内人员之比，基本符合省级文件规定的1:3的比例上限。
首先，强服务性源于外部治理需求。随着城镇化的推进，征地、拆迁、查违等成为基层的重要工作内容，民众在追求经济发展的同时，对城市面貌提出了更高的要求。强服务性要求充足的公务人员参与执法，以及高效利用执法资源，相关法律规范也规定了检查、查处、督察各个环节的专业性。例如，笔录、签名等关键环节的办案人员必须是拥有执法资格证的编制人员；此外，案件现场执法文书的签名和后续法制小组的审核签名须分别由不同的人员进行。由于基层“人少事多”，有限的行政编无法应对大量的案件，需要大量编外人员辅助执法。
其次，强行政性意味着日常行政工作量大。近年来，我国十分重视执法流程的规范化与法制化。调研获悉，城管部门在执法前要预先准备通知书、约谈书等文书材料，案件结束后需进行材料的汇编，以配合上级应对可能出现的行政复议和行政诉讼等工作。执法过程需要大量编外人员的参与，例如，编外人员可以参与每一宗案件的检查、整改书的发送等前期工作；但是，最终需要行政编人员来审案、定性。
（二）类型Ⅱ：强服务性/弱行政性
相较于城管、环保等部门在镇域内大范围的治理工作，安监、食药监等部门主要针对企业的行为进行管理，这些部门的工作往往技术性更强，其服务性较之行政性突出。这些部门的编外人员和编内人员的数量比基本在1—1.5倍浮动。
首先，强服务性。由于专业性和合法性要求，国家法律规定相应的工作由编内人员行使，这些部门的工作很多只能由行政编制人员亲自落实，准入门槛较高。2019年D市进行了机构改革，原安监分局更名为某镇应急管理分局（同时整合了水利、消防和三防等职能）。随着D市多项执法权下放，基层在执法办案方面仍显经验不足。2020年，省司法厅宣布启动镇级执法权改革，明确了执法流程，依据新拟订的执法流程文书开展工作。但是，由于工作量太大，依然需要编外人员从事辅助和配合工作，因而对编外人员的素质要求较高。总之，以安监为代表的执法部门，在职责履行中往往涉及专业水平较高的案件，执法过程的规范性尤为重要。
其次，弱行政性。这类部门属于传统意义上的条条部门，自上而下的管理较为规范；虽然涉及政府内部办文办会、政策制定和上传下达的工作内容，但是，这类部门多年来早已程序化运行，业务更多集中在对外履行治理职责，开展具体业务的审批、监管和执法等。作为派出机构，镇分局编制的多少主要由上级部门决定，但是专职安监员（编外人员）、办公经费等则由镇级负责。
（三）类型Ⅲ：弱服务性/强行政性
D市下辖镇级内设机构基本上统一设置为三办七局，包括党政人大办公室、政法办公室、组织人事办公室、宣传教育文体局、经济科技信息局、商务局、住房规划建设局、卫生和计划生育局、社会事务局、市政水务局（不同镇的部分机构名称有差异），有个别特大镇允许多设一个局。这类部门的编外人员远远多于编内人员数量，据笔者统计，D市若干镇的政府内设机构编外人员的数量是编内人员的8.7倍。
首先，弱服务性。由于内设机构较少涉及审批、监管、执法等工作，专业性相对而言较弱，准入门槛较低，所以编外人员能够在低风险水平上承办大部分服务职能。T镇的镇级内设机构十个部门仅50个行政编，除镇级党政领导班子外，平均每个部门只有3—4个编制人员，他们的职责主要是统筹、分工和把关，而编外人员有40—50人，负责开展具体服务业务。此外，镇级内设机构的编制人员经常被借调到上级政府。因此，一定数量和比例编外人员可以及时被调节到这些专业性不太强的岗位。
其次，强行政性。政府内设机构的工作更多集中在维持政府内部运转，包括办文办会、起草文件、统计资料、协助领导决策、上传下达等。比如T镇政府的党政人大办公室（机构改革后单独设立了人大办公室）属于综合协调部门，涉及办文、办会、调研、任务落实、联系领导等诸多事项，而以其中的文件传达为例，该部门每年接收的仅来自上级政府及各不同部门的OA文件就达到一万多份（仅线上平台），还有一些以其他形式发来的临时通知未被纳入统计。在近年的疫情防控工作中，每个部门都要上报基本的数据、表格，甚至一份相同数据要报送至不同的上级部门。这些工作需要充裕的人力支持，除了少部分涉密文件外，事实上需要大量编外人员参与其中，甚至需要经常加班才能完成所需的程序性、事务性工作。
（四）类型Ⅳ：弱服务性/弱行政性
新制度主义强调利用合法性机制解释组织结构设计与组织行为。奥尔德里奇提出合法性的两种类型：社会政治合法性和认知合法性。其中，社会政治合法性指组织被公众和政府官员等认为是正当的，认知合法性指的是社会把某种事物当作环境的特征加以接受。从政治合法性角度出发，服务性和行政性均弱的部门没有存在的合理性。从认知合法性角度，这类部门的存在与目前“服务型政府”的建设以及“精简、统一、效能”的机构改革等社会图景相悖。因此，无论是理论逻辑上还是在实践中，一般不会出现这样的部门；即使设立了此类部门，亦会在后续的改革中被清除。
综上所述，虽然基层政府内部存在庞杂的编外人员，但其与编内人员的混合则呈现了一定的规律性和组织性。基层政府部门工作的服务性与行政性存在强弱关系，决定了编制人员和编外人员的组合配置方式。总体而言，专业性业务较多、对外合法性要求较高的部门则需要更多的编内人员，而辅助性业务较多、对外合法性要求较低的部门则会大量利用编外人员。同时，这种方式充分体现了基层政府在严控之下灵活配置编制人员的有效性和弹性，在编制总额控制的情况下，编制会被优先分配到专业技术性较强的部门，或者优先用来招收亟需的各类高层次人才，以增加岗位的吸引力和黏性。
在服务性与行政性双重逻辑下，编外人员在科层组织中的配置呈现不同的模式，与编内人员灵活搭配，共同保障部门对内支撑机构运转、对外履行政府职责。前文从静态维度讨论了“混编混岗”的类型划分，那么，基层政府中的编外人员在基层治理过程中发挥了哪些作用？其与编内人员通过何种途径共同开展政府工作并完成组织任务？
（一）消除专业壁垒：补充公共服务力量
编外人员在基层治理过程中发挥的首要作用是弥补行政编制人员不足、充分履行政府职责，这在很大程度上是基层“小马拉大车”困境在编制管理领域的具体映射。调研了解到：在每万人的执法人员配备上，全国为1.5人，G省为1.1人，但D市仅0.5人，执法力量和执法资源都比较紧张。D市部门岗位的编制还停留在20年前的规定，比如电梯监管的执法人员编制配置方面，2019年的人员总量仍然与2000年相同，已难以适应社会的发展。
基层治理过程中人手严重紧缺的问题在执法部门尤为突出，镇级在统筹编制分配时已经有所倾斜，即为执法部门配置了较多的行政编制。然而人手仍然远远不足，亟需雇佣编外人员来补充。因此，编外人员的身影在专业的执法领域中屡见不鲜，他们俨然成为了协助部门监管执法的重要力量。
以上情况可从表5中得到反映，M镇安监分局下设四个股室，每个股室都是混岗状态，且编外人数基本多于编内人数，并在实际执法过程中形成“编内带编外”的工作模式。这是因为国家规定监管执法必须有两个及以上执法人员同时到场，且要向执法对象出示执法证，而只有行政编人员才能考执法证；在实践中，每次执法往往只安排一个行政编人员带两个编外人员一同巡逻检查，因为以现有的案件数量，几乎不可能安排两个行政编人员一同赴现场。只有这样分散化的配置才能保证完成任务，最大程度实现监管到位。这种灵活的变通和操作不仅弥补了编制人员数量不足的问题，使基层能够完成庞杂的社会治理事务；同时，也打破了科层僵化形成的专业壁垒，编外人员在编内人员的专业指导下，能够参与日常执法过程的部分环节。此外，“编内带编外”的执法模式也对编外人员的行为实现了有效约束，缩小了其在基层治理中的活动空间，使其行为处于及时、全方位的监督下。其中，行政编人员始终作为监管和执法的第一法律责任人，必须要求其通过自身的正确履职来保证对整个政府行为过程的制度性约束。
（二）突破规范约束：行政岗位与业务替代
在基层治理过程中，大量招用的编外人员除了能弥补人手不足、协助开展相关工作以外，部分能力突出的编外人员还能替代编制人员担任领导岗位。调研中了解到，编外人员可在部门的下设股室中担任副股长（如表5所示），也就意味着一些业务股室经常出现编外人员领导编制人员的情况。镇政府一方面是为了充分释放编外人员的工作能力，另一方面则是通过给予领导岗位的方式留住优秀的编外人员，即在正式待遇难以提高的情况下进行相应的岗位激励，防止人才流失。
由于基层公务员能力参差不齐，加上“晋升天花板”现象往往导致少数编制内人员工作积极性不高。为了统筹各部门各类岗位人员的积极性和创造性，同时也保持经济社会高速发展的势头，镇领导有意识地从编外人员中挑选能力强的骨干力量，并且安排他们担任一些部门和股室的实质性领导。换句话说，在一些部门或股室中，虽然由编制人员担任名义上的领导，享受相应待遇，但真正的工作指挥权却掌握在能力更强的编外人员手中。一些工作时间较长、能力较强的编外人员能够较好地适应岗位工作，因此让他们负责部门工作业务也是充分发挥他们积极性更高、专业技能更强的优势。由于镇级政府的行政编制稀缺，数量不多的行政编制人员往往都会成为部门的正副职领导或者股室的正副股长，因此，绝大多数直面群众的日常行政、审批、监管、执法以及公共服务供给工作是由编外人员完成的。
通常，组织内部运行、管理和决策是科层组织治理的核心工作之一，理应配置专业的人员负责；然而，由于基层编制人员紧缺，这部分工作只能由编外人员来负责，因此，在这类部门中出现了大量的编外人员业务替代的现象。调研发现，编外人员在镇级内设机构中发挥了十分重要的业务替代作用，他们有权限进入政府内部的OA系统，查收文件、自主处理一些非重要文件，对接上级部门，安排相关工作，协助部门领导准备各类材料、统计各类数据，做好上传下达；除一些重要事项需请示部门领导决策外，基本的日常运转都是编外人员负责。这也反映了当前编外人员是基层治理过程中多个领域的重要参与力量，而非仅仅发挥可有可无的协助作用。同时，虽然编外人员可以随时被撤换，但他们往往又是基层治理的重要依靠；由于其可用、能用，短时间内又难以在编制内找到替代人员，基层组织难免对他们也产生了较大的依赖性。
综上而言，基层治理在人力资源管理领域呈现出一种“混编混岗”的形式，无论是政府对外履职还是对内办公，都无法将编外人员和编制人员完全区分开来。除涉及保密和监察等工作外，很多组织任务都是两者一起完成，编外人员可以协助编制人员工作，甚至可以领导编制人员工作。“混编混岗”模式在基层治理中既充分有效利用了编外人员，同时也能保证其工作的规范性与合法性，约束编外人员的非理性行为。
（三）打破组织僵化：灵活调动和统筹使用
总体而言，机动性是基层编外人员最突出的特征。由于基层治理任务具备综合性、复杂性、临时性和突发性等特征，定编定岗的编制人员往往缺乏灵活性，而此时编外人员则能充分发挥其机动性和灵活性的优势，从而有利于应对基层治理的挑战。
一是部门内灵活调动，因事流动。如前所述，一个部门通常由几个行政编和一定编外人员组成，行政编人员有其固定岗位和职能，而编外人员则扮演机动人员的角色，能够配合不同的编制人员开展不同的业务。哪块业务紧急或量大，编外人员则重点和优先协助哪些业务。比如负责审批岗位的人员，工作往往集中于某个时间段，在其他时间段就比较空闲，他们中的部分人会阶段性地被抽调到其他岗位。同理，当审批工作忙的时候，也会抽调其他比较空闲的岗位人员来参与。
二是部门间统筹使用，因事集中。我国基层治理过程中很多工作虽有明确的部门划分，但在实施过程中经常采取以任务为导向的党政联动运行模式，以应对各阶段各项中心工作或重点工作。在此类工作中，日常存在于各部门的编制人员和编外人员都会被统筹调动起来，统一听从镇领导的指挥。尤其在诸如创文创卫攻坚、各类风险排查、群体性事件应对，或者上级临时下达的紧难险重任务完成的关键期，特别需要来自不同部门的编外人员协助、配合，分工落实。
编外人员是基层非制度化再造的产物，它的作用在于突破科层约束，提高基层运作的灵活性，从而实现有效治理。然而，正式制度的影响力具有强制性和普遍性，是规范权力配置和组织行为的基础。从一统体制角度而言，也要求基层治理的制度化与规范化。由此，“混编混岗”在配置运行中面临正式制度与非正式规则的张力之困值得省思。
（一）非规则化：编外人员退出机制缺位
近年来，国家强调全面依法执政，构建法治社会。但是，基层治理中人情社会的特征明显，讲究“一团和气”。虽然个别镇提出“编外人员在年度考核中连续两年被确定为不合格等次的，应解除聘用合同”。但是在实际执行中，基本不会出现“不合格”这一等级。
退出机制的缺位导致了原本能够灵活使用和退出的编外人员成为另一种终身制雇员，编外人员岗位成为新的“铁饭碗”。编外人员队伍丧失了“优胜劣汰”的能力，无法清退懒散、效率低下的人员，不仅使编外人员的招用陷入非理性扩张的怪圈，而且降低了基层政府的工作效率。
（二）低专业性：编外人员的法律困境
基层政府广泛使用编外人员并给予一定的激励，是上下级管理部门之间默契的产物，服务于政府职能扩展的需要，但是这种管理模式并不符合我国当前公务员管理的制度规定。
较为普遍的情况是，编外人员参与执法过程，但是相当比例的人员执法不规范，不利于法治政府的建设。其一，编外人员缺乏相关的专业和法律知识。编外人员无法申领执法证，没有成体系地学习相关知识并接受考核；即使参加了执法知识的培训，通常只涉及基础性的内容，难以应对复杂的案情。此外，编外人员流动性相对高的特点也加大了对其进行系统性培训的难度。其二，相关惩罚机制不到位。部分人员收受监管对象的贿赂，甚至主动索取，对执法部门的威信产生极大的负面影响；在执法过程中的不规范行为对公民的利益造成损害，诱发本可以避免的行政复议和行政诉讼。由于缺失编内人员系统而严格的惩戒机制，对编外人员的警示作用不强，管理中难以杜绝以上现象。
（三）不平衡性：编外人员的规模之累
首先，当前基层政府中的编外人员具有较大的流动性。由于基层编外人员经济待遇低、政治待遇有限、激励机制不足，因平台信息优势，通常又会遇到更好的就业机会，基层政府往往很难留住真正有能力的编外人员，每年都会流失一批，然后又招进一批。同时，流失的基本是能力较强的人，能力较差、干事不积极的人则会倾向于留下来；在退出机制不健全的情况下，造成了“人才留不住、庸才不愿走”的现象。
其次，基层编外人员具有市场性，其数量往往以任务为导向，或以政府应对市场社会的治理需求为导向。这种做法虽具有一定的灵活性，能够根据不同时期的任务需求聘用所需的编外人员，但是，与“定编定岗定职能”的体制内计划性用人特征不相适应。两种规则立场的张力导致对基层编外人员的管理处于混乱状态。
在兼具上述两个特征的情况下，当前基层编外人员在发挥作用的同时容易陷入“规模之累”。一方面，流动性带走了有能力的编外人员；另一方面，市场性催生的政府新职责增加了对编外人员的需求。编外人员总量持续增长与结构性缺人的矛盾更加突出，陷入“总是招人，总是缺人”的恶性循环。
随着大量事权的下放，基层任务量“只增不减”与财政供养人员“只减不增”的矛盾愈加突出。“人少事多”的困境下，“混编混岗”成为基层政府的普遍应对策略。基于此，本文解释了编外人员在科层组织中的配置模式，以及如何与编制人员共同参与基层治理，同时总结了“混编混岗”的有效性和困境。通过案例研究，文章构建了服务性与行政性的二维框架，核心观点如下：第一，不同部门的服务性与行政性的强弱组合具有差异，决定了各部门“混编混岗”的配置样态。第二，编内与编外人员在职能履行过程中的相互配合，发挥了“消除专业壁垒”“突破规范约束”以及“打破组织僵化”的作用，再造了组织灵活性。第三，“混编混岗”这种非正式再造形式与正式制度之间存在张力，表现在编外人员的退出机制缺位、法律困境以及规模之累三个方面。
基于前人研究，本文进一步将编外人员与科层内部建立联系，从政府职能履行的视角透视基层政府“混编混岗”的配置与运行，在以下几个方面有所启示和展望。
首先，基于政府职能视角分析人员管理，有利于以一种整体性思维理解基层治理的有效性，思考结构与职能之间的关系。一方面，政府职能体系决定了人员规模。高层级政府提供的多是“资本密集型”或“技术密集型”的服务，而低层级政府主要提供劳动密集型服务，相较于下级政府，上级政府对编制的实际需求更低[2]。而在自上而下编制逐步减少的配置模式下，下级政府的编制需求就会以编外人员扩张的形式呈现。另一方面，人员结构影响政府的职能履行方式。基层治理中的“混编混岗”，形塑了两者相互依存、共同治理的运作模式；与此同时，编外人员在组织内的流动性亦决定了其职责是服务性与行政性的交织。整体性思维强调不仅要将不同层级政府任务与资源以及匹配性的问题带回基层政府行为研究，更要关注到结构、职能等政府组成部分的相互联系。
其次，基层政府“混编混岗”现象是中国基层阶段性的治理策略。第一，这是根据基层治理特性进行的调适。编外人员的机动性是由基层运动型治理机制驱动，是目前基层治理中普遍存在的常态化运行模式，主要通过对官僚体制内部力量的动员来完成中心工作，实现动员机制与常规机制的相互借力、相互渗透。因此，编内人员与编外人员共生共存、相互配合的“混编混岗”应运而生。第二，这是基层政府非正式的再造行为。编制管理领域的再造行为体现了基层政府主动完成任务的意愿，在“制度化资源”有限的条件下，以土地财政、编外人员等形式扩充“自致资源”，正通过各种力量的调动回应社会需求与行政压力。第三，这体现了基层政府的资源转化的意愿和效果。2018年出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》强调：“尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。”其中人力资源，尤其是一些高层次、专业性的人才资源是形塑政府治理能力的关键性要素，基层政府进一步通过自身的财政收入，通过“混编混岗”为更有效地实现服务性和行政性的二维职能提供了有力的支撑。
再次，必须指出，“混编混岗”这一形式与正式制度之间存在张力，对国家治理体系的建设形成挑战。宏观上，国家治理模式的转变使得官僚之轨逐渐延伸，乡土之轨隐化为体制内的非正式制度，相应的矛盾亦内化。编外人员成为应对双轨政治内在化所产生矛盾而衍生出来的新方式。具体来说，目前编外人员存在的问题大多是缺乏规范化管理导致的，尤其体现在其退出机制的建设上。第一，编外人员的低专业性和非正式身份使其成为了天然的避责载体，于是频频出现“出事的总是临时工”的怪象。一旦冲突显化并爆发，导致编外人员被“切割”处理，不利于对权力运行的制约与监督。其次，“人才留不住、庸才不愿走”继而形成的“规模之累”，使得基层政府需要动用更多的财政经费来供养不断增加的编外人员，并且陷入“因事养人、因人找钱、因钱找事”的恶性循环。第二，编外人员的管理则进一步僵化与固化，极大削弱了基层治理的活力。“混编混岗”作为基层政府拓展治理资源的策略，旨在解决“小马拉大车”的困境，若不加以规范化引导以及制度化管理，最终结果将与初衷背离，甚至降低基层政府的行政效率。
最后，辩证来看，基层政府的财力支撑赋予了它根据组织任务变化而决定吸纳编外人员的方式与数量，从而使基层政府的编外用人模式具备极大的灵活性，这对我国编制管理体制改革具有一定的启发性。从传统社会到当代社会，非正式制度与正式制度长期共生并存，根植于政府官员的日常活动中，难以完全抑制。如何在避免基层治理陷入“规模之累”的同时，保持基层治理活力，即充分利用编外人员这一非正式制度给官僚体制带来的灵活性应当是未来深入思考和探索的问题。编制的刚性约束常常滞后于经济社会发展的水平，并且在有限的基层编制中，领导岗位又占了很大比例。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》强调：“推进编制资源向基层倾斜，鼓励、支持从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制”。下一步，如何灵活调动上下层级，乃至横向不同区域与部门之间的编制，将有限的编制最大化地满足现实需求值得深思。编制问题涉及国家治理的宏大理论，如何进一步细致分析不同层级政府中的“混编混岗”问题同样值得后续关注。
本期来源：《北京行政学院学报》2022年第4期
编辑：蔡龚涛
校审：牛坤在
审核：光涵
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