“控制权”理论与政府治理：一个研究评述

内容提要

基于经济学的不完全契约思想，“控制权”理论从目标设置、考核验收、激励分配三个维度研究政府组织的结构特征和运行逻辑。近年来，在中国政府治理的研究中，“控制权”理论被广泛运用，在组织结构、政策执行、项目制三个领域中都有大量研究借用“控制权”理论进行分析，学术影响显著。但是，学界对“控制权”理论的运用条件和适用度还缺乏深入讨论。同时，从社会学、政治学等多学科的视角来看，“控制权”理论忽视了组织内非均衡权责的特征，仅从“控制权”的角度难以完整讨论中国政府治理的一些重要问题。

作者简介

陈家建，南京大学社会学院教授、博士生导师。

文章结构

理论渊源: 不完全契约问题

“控制权”理论的解释框架

“控制权”理论的研究应用

（一）科层组织结构

（二）政策执行研究

（三）项目制研究

权责非均衡问题: 控制权的理论不足

（一）“压力型体制”现象

（二）项目制的复杂性

结论与讨论

近年来，政府组织研究是社会科学发展最快的领域之一，一方面是对大量经验性现象的分析和揭示，另一方面是重要的解释性理论的发展，比如，锦标赛理论、行政发包制、上下分治理论、“控制权”理论等。这些研究提供了分析政府组织，特别是当前中国政府的理论框架。在这些理论中，“控制权”理论综合性最强，引发的研究讨论也相对较多。

剩余控制权相比于传统的政府组织理论，更能够涵盖多样化的组织模式并对其演变方式予以解释，被许多学者广泛运用于各类政府行为研究中，其理论影响力大。但是，大多数研究都是经验层面的具体应用，而缺乏理论本身的研究。对于控制权有什么样的理论结构，研究优势和理论不足在哪里，还缺乏深入的学术讨论。本文将从理论逻辑层面对这一理论进行辨析，并借助若干经验研究成果来展开讨论，这有助于学界对这一理论有更深入的探讨和理解。

理论渊源: 不完全契约问题

“控制权”理论，源于经济学中的不完全契约/合约( contract) 问题。传统的经济学预设了合约的完全性，即交易双方可以对合约的所有细节进行预先约定并有效执行，由此形成资源最优配置的市场互动。但哈特( Hart) 、摩尔( Moore) 等经济学者发现，契约不完全问题，即大部分的合约无法事前规定所有的交易细节并有效执行。完全合约的条件过高，或者实现成本过高，只是传统经济学中的虚拟假设。合约的不完全性存在于三个方面: 当事人的有限理性导致不能预见所有可能性; 交易双方因大量不确定性，以致有效缔结合约成本极高; 交易的不确定性难以被第三方证实，导致争议不能有效解决。因此，不完全契约是市场治理需要面临的基本情境，契约难以自发完成，第三方强制实施也面临困境。既然契约具有不完全性，那就必然有大量的市场行为是非确定性的，只能在事后博弈。面对合约之外的不确定性，交易双方谁具有应对调整的权力就变得非常重要。因此，权力分配的机制设计或制度安排成为不完全契约理论的重心，其对市场治理极为重要，因为不完全契约会导致交易的不确定风险，从而造成投资不足，市场受限。经济学针对这个问题，进行了大量细致的讨论，在理论和技术层面，比如法律干预、赔偿机制、激励机制、履约机制等，分析不完全契约的应对问题。

在经济学看来，组织也是一种合约。但组织与一般的市场交易不同，组织是一种合约束，即多个合约的集合。既然是合约，那组织内也面临剩余领域控制权的问题，只是市场侧重于资产，而组织的剩余控制权侧重于人力资源。通常在企业组织中，管理者拥有剩余权力，可以对员工进行工作安排而不必每次都与其协商签订契约。也有其他的剩余权分配形式，比如合伙人制度下，参与者能够对一般事项外的重要事务提供决策建议，分享一部分剩余控制权。另外，剩余控制权也存在正式控制权和实质控制权的差异，比如，阿基翁( Aghion) 和蒂罗尔( Tirole) 讨论了实质权威的问题，认为在某些情形下，代理方会产生超出正式制度之外的剩余控制权，这些情形包括信息模糊、管理幅度过大、决策时间紧急等。因此，组织运行问题就与剩余控制权密切相关，不同的剩余控制权结构导致不同的组织模式，并影响着组织目标的实现。

基于不完全契约的视角，虽然剩余控制权为组织研究提供了重要的分析线索，但既有的分析多关注市场组织，这是因为市场组织更具有合约属性，理论迁移相对自然。而且，对组织内部控制权的研究，更多关注雇主与雇员的关系，侧重于个体层面，而很少分析组织内部的层级、部门间的关系，从而忽视了组织的结构性要素。周雪光、练宏所提出的剩余“控制权”理论，渊源于经济学的不完全契约理论，在两个方面作出了重要推进: 将研究对象提升到组织结构性的分析; 重在解释政府组织。因为政府的多目标性，其委托代理关系更为复杂，所以具有解释力的理论建构难度也相对较大。而剩余控制权的理论，把不完全契约的视角系统进行了拓展，将其运用于政府组织的分析，这具有学术开创性。

“控制权”理论的解释框架

经济学的契约研究，侧重双方的博弈过程以及第三方介入的机制。而在政府组织的研究中，平等交易的双方变成了上下级的组织关系，同时第三方介入机制缺失，所以理论的解释对象是层级关系。在政府组织中，上级是委托方，下级作为代理方实现上级的行政意图，还可能出现中间层级的管理方，所以权力的分配比市场交易主体更为复杂。周雪光、练宏所发展的“控制权”理论，就将剩余控制权分解为三个组织要素: 目标设定权、检查验收权、激励分配权。目标设定权，即组织内部设定目标任务的机制。目标可以是上级设定，也可以是下级自主或双方协商设定。当然，也存在更为复杂的形态，比如上级设定形式目标，而下级进行实质变通。检查验收权，即在目标设定权的基础上，检查验收契约完成情况。检查验收权是对任务成效的判定，可能是委托方自己行使检查验收权，但也可能将这一控制权下放给管理方或代理方。激励分配权涉及任务的实施过程，因素较为复杂，也是“控制权”理论的难点和问题所在。激励分配包括激励设置以及考核、奖惩其表现的权力，可以是委托方设定，也可以是下级自行组织。

将政府内部的委托代理关系，提炼为目标设定、检查验收、激励分配三个维度，展现了科层组织内部委托代理关系的复杂性。理论上，三个维度的权力都可以由委托方或管理方/代理方掌控，所以至少有八种基本的治理模式。但三个维度之间也存在制约关系，比如不大可能出现目标设定权在下级，但检查验收和激励分配权在上级的情形，因为目标都由下级自主设定了，上级再把控组织实施和考核验收的权力，没有实际意义。因此，与现实的政府组织方式有实质对应关系的形式，主要为四种: 高度关联型、发包制、松散关联型、联邦制。在高度关联型中，三个维度的权力都由委托方掌控，下级政府只按规则行事，呈现直控式的特征。在发包制中，上级主要掌控目标设定权和检查验收权，但激励分配权主要由下级把控，管理方和执行方拥有较大的自由空间。在松散关联型中，委托方对于目标来说是模糊设定角色，政府间的组织关系呈现出弱连接的状态。而联邦制则更为松散，几乎所有的权力都在代理方，上级只是名义上存在管理，但实质上并不干涉。这四种治理模式是一种理想型的概括，并非截然划分，并存在较多的交叉性。“控制权”理论不仅提供了区分四种治理模式的概念界定，而且判定了四种治理模式的存在与转化条件。某些工作任务呈现委托方控制权由弱到强的变化，也带来了治理模式的转变。比如，改革开放初期，地方的经济发展自主权很大，不仅可以与上级协商确定经济目标，而且在考核验收方面，其实质话语权也较大。同时，地方政府还能够自主影响金融、国资、财税、国土等体系以发展本地工商业，形成了“诸侯经济”的格局，呈现出极强的松散关联特征。但是，随着改革开放进程的深入，上级逐渐收拢了目标设定和检查验收的权力，对 GDP 增长、固定投资、工业增加值等核心指标实施越来越多的管理，地方仅在激励分配权的层面保留较大空间。这时候的治理模式，更接近于发包制。近年来，中央对地方经济的规范性进一步增强，对国土、金融、财税等关键要素统一调控，经济工作有转化为高度关联型的趋势。因此，地方经济发展，明显呈现了治理模式由松散到高度关联的演变形态，这从“控制权”理论的三个维度可以进行理论判定。与此相对，某些工作也存在从高度关联到松散的转变。比如，计划生育，在 20 世纪八九十年代采用运动式治理的方式，上级对计划生育的目标与监管都严格设定，而且配备了一票否决这样的高强度验收体系，有很明显的高度关联特征。但近年来，随着人口政策的调整，该项工作表现出松散关联的特征。上述两个经验实例说明，“控制权”理论的分析架构，能够通过对关键要素的判定，分析不同治理实践的理论定位。

“控制权”理论的研究应用

基于具有分析力的学术逻辑，“控制权”理论的提出对政府治理的相关研究产生了诸多影响，其主要的贡献在于为研究政府组织、政府行为提供了中层分析框架，能够对多样性的政府治理模式及其变迁进行解释。在近年来的学术发展中，这方面的研究应用主要体现在三大方面: 科层组织结构、政策执行机制、项目制研究。

（一）科层组织结构

近年来，学界对于中国政府组织的研究逐步深入，这种深入最核心的体现是相关研究从笼统性的观察转向具体性的分析。长期以来，描绘中国政府组织的学术图景都比较笼统，比如集权型组织、碎片化权威、M 型组织等，似乎能用一个理论模型来概括整个中国科层体系的样态。随着研究的积累，学界逐渐意识到中国的政府组织具有很大的复杂性，组织特征极为多样。在纵向层面，从中央到省市县乡村，各个层级的组织方式都存在较大的差异; 在横向层面，各个条线部门也各具特色，有垂管部门、半垂管部门、地方部门等。而且，空间和时间的差异也非常明显，同样的政府单位，在不同的地区、不同的时间，其组织结构和运行方式都可能发生巨大的变化。所以，学者的共识是，难以用一个概括性的模式来分析整个中国政府的组织结构，需要揭示不同的组织类型，延展到具体、深入的分析范式当中。因此，近年来，各类政府组织研究的经验积累显著增长，对不同层级、不同部门都有越来越多的观察，经验研究的丰富性不断提升。

但是，这种研究趋势也带来一个问题: 经验的积累不一定带来知识的增长，研究数量增长的同时，也带来了学术边际效用的降低。比如，基层政府研究因为调研门槛较低，学术发现最为丰富，有的学者看到基层政府的压力型运行，而有的学者看到基层政府的“选择性执行”; 有的看到基层政府悬浮于社会，有的又认为基层政府介入过多。这些不同的经验研究，造成越来越多的争论。因为中国政府组织的复杂性，必然出现大量矛盾性的经验发现，而这些经验发现需要更有包容性的理论框架予以把握，否则会造成研究领域不断内卷化。在这样一种学术需求中，“控制权”理论具有突出的意义。

“控制权”理论，借助经济学对产权的分析，提炼出对政府组织权力结构的分析要素。在“控制权”理论看来，目标设置、激励分配、考核验收三个重要的组织要素的不同分配方式，必然形成不同的组织类型。这无论是对层级政府，还是对条线部门，都具有分析力。在对层级政府的研究中，借用“控制权”理论，有研究发现不同层级的政府间关系有差异性。比如，从目标设置的维度来看，中央与省之间没有明确的目标设定关系，但省与市之间就有较为明确的委托目标，而市与县之间的目标则非常具体。由此可以看到，从省到市再到县，政府组织的自主性空间出现了层级压缩。层级间的控制权配置也影响了组织创新能力，控制权上收会导致政府的注意力与信息反馈窄化，创新能力减弱。有的研究观察了条线系统的组织结构，有的部门上级对下级有较强的目标设置与考核验收的权力，具有直控式的组织特征;而有的则非常松散，上级对下级没有制约力。科层体系条块间的复合关系，也使得控制权配置呈现出复杂结构，比如有学者观察到，在精准扶贫这样的工作中，乡镇政府会同时面对条和块的双重控制权结构，形成“条块并举”的组织形态。组织结构也存在动态的调整。比如，从县变成区，就会明显压缩县级政府原有的权力空间，与市的关系更趋向于高度关联型。包括最基层的村委会或居委会，也在控制权的调整中转型。另外，控制权结构的变化还会影响干部的激励体系。有学者在对乡镇干部的考核体系中发现，目标设置和检查验收权的“脱嵌”，让县级部门能实施更强的奖惩考核体系，解决“懒政”问题。

总之，“控制权”理论能够通过对组织要素的考察，对不同的经验现象进行类型定位，并且考察其动态变化的过程。借助“控制权”理论，政府组织的经验研究具有了一定学术对话的线索和理论构建的基础，对不同的现象能够做对比性的探讨。韦伯提出社会科学需要兼顾理论的普遍性与历史经验的复杂性，“理想类型”是一个中介的分析范式。对于理解政府组织，“控制权”理论的框架构建在某种意义上就扮演着“理想类型”的学术角色，虽然还有不完善之处，但其启发和指引的意义，在近年来的学术研究中较为显著。

（二）政策执行研究

政策执行领域一直存在许多矛盾性的现象，因此成为研究政府治理问题的焦点。比如，有的研究提出，在“碎片化权威”的治理结构下，中央的政令难以有效在地方推行，政策执行出现“梗阻”问题; 而有的研究则观察到不同的侧面，通过“锦标赛”体制、“运动式治理”等方式，上级的政策不仅能让下级执行，甚至出现执行过度的问题。对于这些矛盾性的现象，以往的研究多是进行具体性的解释，缺乏更具有包容性的统一解释框架。而“控制权”理论尝试在这个方面做出努力，对政策执行问题有一个更合适的解释机制。

“控制权”理论对政策执行问题研究有两方面的推进: 政策执行模式的类型差异、政策执行中的政府行为。首先，在政策执行模式的理解上，“控制权”理论为类型化的研究提供了中层分析框架。既有的经验研究观察到，政策执行的方式非常多样，如自上而下、下级自主、严格执行、松散管理等。如何对这些多样化的政策执行方式进行学术考察? “控制权”理论将政策执行方式与政府组织结构联系在一起，根据组织结构来分析政策执行机制。比如，在“控制权”理论看来，在高度关联的组织方式中，为了有效实现自上而下的目标导向，常常采用运动式治理的方式来推进政策执行，这在环境整治等重要工作中表现明显。如果采用承包式的组织形式，政策执行的机制会出现较大的调整，上级仅仅关注政策目标的效果而忽略中间过程，政策执行具有“发包式”特征。有学者观察到，与基础设施建设相关的政策，大量出现“发包式”的执行机制，政策的实际过程带有极强的地方特征。还有学者揭示了某些政策执行仅仅是象征式的，上级只关注抽象目标而不考察实际成效。而这也符合“控制权”理论的预设，在松散关联式的组织结构下，政策执行更偏向象征方式。因此，通过组织形式的考察，“控制权”理论能够将极具复杂的政策执行现象纳入理论类型当中。同时，不同政策执行方式的成效也被重点讨论。比如，有学者研究发现，正是因为委托方的剩余控制权过多，基层体育组织才与民众需求脱节，只有下放控制权才能提升文体类公共服务的有效性。胡悦晗以高考阅卷为分析对象，认为控制权三要素的分置，会使得实际执行方的裁量权增加，导致高考判分的标准从精准给分变成相近给分，从而有利于提升阅卷人（执行方）的判卷效率。

其次，“控制权”理论分析了政策执行过程中政府行为的复杂性。在“控制权”理论看来，政策执行者分为委托方、管理方、执行方三种角色。三种角色可能具有不同的权责，同时也有不同的行为机制。比如，在运动式治理的政策执行模式下，管理方和执行方不具有控制权，主动性弱化。因此，运动式的政策执行方式虽然能收一时之效，但因为中间层和执行层的激励弱化，政策执行难以持续开展。所以现实当中，运动式的政策执行模式虽然短期内成效显著，但长期来看必然面临转型的问题。比如，有的研究以海岸线环境整治为例，观察到在直控式的组织方式下政策执行成效并不好，只有赋权给管理方，才能形成长效的激励。在发包式的政策执行模式下，管理方的行为方式具有较大的差异。在发包体系下，管理方承担了激励分配的责任，具有双重角色: 一方面执行委托方的任务，另一方面也监管执行方。这种双重性带来了政府行为的复杂性。有研究看到，地方政府在政策的检查验收中常常具有多重身份，某些情境下是给下级制造压力，严格要求下级完成任务; 而有时候又是与下级合作，即上下级联合采取弹性方式完成任务。为什么会有这样的行为逻辑? “控制权”理论分析认为，管理方因为负责组织实施，有动力要求下级完成政策目标; 但同时，又没有目标设置权，所以只是关心是否能完成任务。因此，管理方在政策执行中的角色会直接影响政策的执行逻辑。比如，刘兴花将“控制权”理论应用于城市化的研究，发现省市级政府作为管理方，在执行中央城市化政策的时候，因为有较大的激励分配权而掌握了实质权威，在自身利益导向下制造“伪城市化”的政策效果。与此相似，在农村治理领域，李汉卿研究发现，在乡村振兴的政策实施中，出现了分利秩序、政权合法性下降等治理内卷化问题，其原因在于中央政府作为委托方没有实质性掌控控制权。有学者认为，地方大量出现的政策执行偏差，都与控制权的配置失当有关，实质权威背离了制度权威。

因此，“控制权”理论揭示了以往所观察到的各种复杂的政策执行方式，表面看似矛盾，但其背后都有一套共通的政府行为逻辑，可以用一套理论来统一解释，这是学术理论的重要提升。

（三）项目制研究

项目制是政府治理的核心主题之一，关系到国家治理的财政分配以及政府运行体系。对于项目制的研究，近年来成果颇丰，影响渐隆。首先，在所涉领域方面，既有研究揭示了项目制在公共治理中的各大领域都有涉及。以财政分配体系为核心，项目制在教育、环保、文化、扶贫、社会治理等层面都发挥作用，涵盖了政府行为中的主要领域，而且涉及面日益扩展; 其次，项目制提升了自上而下的部门动员力和对基层的控制力，形成了一套制度化、技术化的项目管理流程，重构了基层政府的运作模式，使其从常规运行变成了围绕项目运行。同时，这也带来了项目资源脱离地方实际的问题，拉大了不同地方资源分配差距。总之，项目制涉及面广、影响程度深，是探讨当代中国国家治理问题必须讨论的核心议题。

但是，项目制研究在数量增长的同时，也面临着学术瓶颈。比如，一个非常核心的缺陷是项目制概念混乱，解释力薄弱，甚至会误导对经验现实的认知。在经验层面，各种政府工作都冠以项目之名，造成项目满天飞的局面，经验名称与学术概念混淆。因此，要研究项目制，分析项目制在国家治理中的作用，首要的工作就是厘清项目制的内涵与外延。具体而言，就是搞清楚项目制的运作特点和表现形式。“控制权”理论能够对项目制进行类型化研究。控制权三要素的切入为剖析项目制的分析要点提供了基础。

项目的具体组织形式虽然多样化，但目标设定、检查验收、激励分配始终是其核心，不同的组合形成了不同的项目开展机制: （1）委托方将目标、验收、激励权都直接掌控，形成直控式的项目组织模式；（2）委托方掌控目标与验收权，但将激励权部分下放给实施方，形成“承包式”项目开展模式；（3）委托方设定目标，将验收与激励权下放给承接方，项目变成“托管式”；（4）委托方将控制权都下放给承接方，形成“自治式”项目开展模式。在不同的组织形式中，项目承接方拥有的权力差异明显。这四种类型虽然只是理想类型，但确立了经验性的区分维度，这无疑给纷繁复杂的经验现象确立了认知经纬。沿此路线，很多项目制的研究发现，不同的控制权方式对项目制的后果带来了明显差异。比如，在社会组织发展领域，控制权在基层的项目，对城市社会力量的培育能够起到更好的促进作用; 在政府购买服务领域，社工组织分享项目控制权，有利于专业性的发挥。农村领域的项目也有类似的问题。有研究发现，上级政府作为委托方的控制权过大，造成了“粮改饲”项目出现资源效率低、农户参与意愿弱等问题;在文化项目中，只有上级部门与基层共享控制权，才能破解文化建设悬浮于乡村的困境。这些研究的主要观点，都是认为项目制的控制权与项目的开展效率关系密切，需要合理设置控制权才能提升项目的地方适用度，激发基层的参与动力。

其次，“控制权”理论还提供了项目制动态转换的分析框架。四种典型的项目制类型虽然差异明显，但并非泾渭分明，在实践中存在动态转换的可能。“控制权”理论为分析转换机制提供了理论潜力。目标模糊性、承包方自由裁量权、项目制中的“双边关系”、委托方的注意力分配这四大要素为解释项目类型转换搭建了初步的分析框架。比如，直控式虽然最有利于项目发包方目标的实现，但需要上级部门有足够的注意力管控项目流程，而且项目目标清晰，结果可测。大部分项目很难实现直控式的管理，而会根据不同的要素组合选择不同的组织形式。即使是同一个项目，在运行过程中也可能遭遇困境，导致组织形式演变。比如妇女小额贷款项目，因为上下级政府间的“双边关系”，下级倒逼上级部门改变项目方案，让项目从直控式变成了承包式。因此，剩余“控制权”理论不仅提供了类型化的分析框架，还揭示了不同类型的边界条件，为考察其动态转换准备了理论要点，成为项目制后续研究的理论桥梁。

总之，在政府治理领域，“控制权”理论带来了重要的学术提升。借助经济学视角，“控制权”理论提炼出了目标设置、检查验收、组织激励三个关键要素，用于考察多样化的政府治理机制。在政府组织结构的主题中，“控制权”理论聚焦于组织权力的分配，将组织形态类型化，为具体的经验分析提供了“理想类型”的解释框架; 在政策执行研究中，“控制权”理论分析了不同层级政府的角色模式，为各种具有张力性的政策执行机制提供了统一的解释命题; 在新近的项目制研究领域，“控制权”理论提供了项目制类型、项目制运行方式的中层学术框架。这些学术贡献，都使得政府治理的研究有了很大的推进，能够从单纯的经验积累增进为学术知识建构。通过这些研究，“控制权”理论在政府治理中的重要意义被广泛关注。大多数研究的共识是，只有合理设置控制权，才能形成有效的政府治理体系，否则就会造成基层僵化的问题。

但是，在对“控制权”理论的运用上，现有的研究还存在观点分歧，理论深入性也有不足。有的学者认为，在政府治理领域，应该控制权上收，让委托方有更强的权力，这样才能提升治理成效; 而有的观点则相反，认为应该下放控制权，或者共享控制权，这样才能有更好的治理成效。还有学者鲜明提出，只有控制地方政府的“控制权”，严格监管，才能解决避责、懒政等问题。控制权分配与政府治理成效的关系到底如何，是否存在不同的边界条件? 现有研究未进行深入的探讨，存在“自说自话”的现象。在理论运用上，现有研究大多数只在形式层面借用了控制权的概念，将其运用于各种差异极大的案例的分析，虽然拓展了“控制权”理论的分析范围，但对概念的内涵、经验适用度，都没有太深入的讨论。这些研究不足，将是今后在“控制权”理论研究中需要深入思考的问题。

权责非均衡问题: 控制权的理论不足

“控制权”理论为政府研究提供了重要的理论贡献，在大量经验研究中也得到了广泛应用。但是，该理论对研究中国政府治理是否具有完整的解释力，还有值得讨论之处。

自 20 世纪中期以后，经济学在社会科学中的影响力快速扩大，其分析视角也为其他领域的研究提供了重要启发，以至于出现“经济学帝国主义”的说法。在组织研究领域中，经济学的理论框架同样得到了广泛应用。组织与市场，在经济学理论的分析中具有相通性，都是以合约为载体的互动形式。因为新政治经济学、制度经济学等领域的发展，政府组织研究也越来越多采用经济学的分析范式。虽然其学术贡献有目共睹，但经济学范式的解释力在政府研究中也存在值得讨论之处。

经济学理论，无论其分析对象如何，其基本的视角都是关注均衡交易，即成本与收益的匹配。成本与收益的匹配不一定在一次交易中即时完成，但一定是在可预期的交易过程中实现。比如，在博弈论中，如果预期双方有多次博弈，则某方可以接受单次博弈受损，但能够在后续博弈中谋求平衡。经济学的视角以理性人作为社会行动的逻辑基础，在理性人的行为导向中，如果成本与收益不匹配就会退出交易体系。在经济学的理论视角下，组织运行同样以合约为基础。合约作为社会互动的一种形式，在市场中的表现是成本与收益的匹配; 在组织中，合约性的互动以权责匹配为基础。因为在经济学视角下，非均衡的合约无法稳定执行，某一方因为净收益为负（责任大于权利）必然要退出。比如，在委托代理的逻辑下，如果采用发包式的组织关系，承包方有风险承担的责任，必然应该有更高的收益权，否则合约难以为继（对于委托方而言也是如此）。因此，经济学视角下的组织研究，暗含了行动者权责均衡的理论结构。

经济学视角中的行动者，具有独立决断的能力（虽然是有限理性），所以行动导向是均衡交易。但如果加入其他学科的视角，比如社会学、政治学，社会行动的类型就会变得较为复杂（比如，在韦伯对社会行动的分类中，只有工具理性才追求手段-目的的均衡交易，价值理性、传统、情感行动并不以均衡交易为基础，不一定有直接的收益目标) 。在多科学的视角中，社会行动嵌入社会、文化、政治环境中。如果考虑嵌入性问题，则组织内的行动主体并非直接以均衡交易为行为基础。均衡的实现具有复杂性，社会、政治与经济之间存在多维度的转换。而且，对均衡的追求也不一定是行动者所直接预期的，而是通过传统、制度这样的社会纽带实现的，其实现的方式不同于经济学的假设。因此，考虑到社会、政治结构对组织运行的影响，组织中行动者的权力与责任的配置可能是非均衡的，而且他们的行动导向也不一定追求成本收益（权责）的平衡。在这样一种情形下，政府治理与市场治理的行为逻辑就会具有非常大的差异。在官僚体系中，因为依托于政治性结构，有大量的组织关系都是以权责非均衡的方式存在的。政府组织中的行动主体并不像市场主体有随意退出的权力，这使得大量的非均衡状态稳定存在，甚至形成组织“文化”。

在政府组织中，权力主要包括目标设置、检查考核、组织实施等方面，这已在“控制权”理论中做了概括分析。而组织责任主要包括资源配备与风险承担，并不一定会与控制权相匹配。比如，委托方可以设置目标，但不一定配备实现目标的资源，提供资源的责任可能是委托方，也可能是下级。同样，在高度关联型组织中，激励分配权在委托方，但风险可能并不一定由委托方本身承担，可以通过正式或非正式的方式下放，而责任下移正是地方政府规避压力、寻求变通的一种常见手段。权责之间的非均衡性，虽在市场组织中难以维系，但在政府组织中却很常见，而且恰恰是中国政府治理形态多样化的来源。因此，很多重要的经验现象，也必须从这种非均衡性来考察。以下，本文通过两个政府治理中非常重要的主题予以说明。

（一）“压力型体制”现象

关于当代中国政府体系运行的研究，“压力型体制”是得到广泛认可的学术概念，生动恰当地描述了政府治理的核心特征。在“压力型体制”的理论看来，中国政府存在着层层加压的运行逻辑，治理任务在自上而下的层级传导中，会被不断加码。“压力型体制”的具体表现是一套严格的目标管理责任制，通过设定基础目标、动态目标、一票否决等指标，对下级政府产生行政压力。那么，这样一种重要的政府治理模式，“控制权”理论是否能够予以很好的解释呢? 本文认为，“控制权”理论的解释力较为有限，承包式、松散关联式、联邦式三种治理模式显然不能产生“压力”。紧密关联型/直控式治理模式也难以导致“压力型体制”，因为上级掌控了所有的权力，下级只是“雇员”，也就是按照上级指挥办事，是一种弱激励的管理体系。要解释“压力型体制”，需要考虑组织中权责配置的不对称问题。委托方在设置目标后，并没有配备相应的资源，这是“压力型体制”产生的根源，无论是直控式，还是承包式，都有可能出现这种情形。设想一下，如果基层政府获得非常充足的行政资源，不管上级给的任务再多，那也可以轻松完成，就不会产生“压力”。这种现象在很多经验研究中都得到揭示。比如，发展工业是地方政府的重任之一，是“压力型体制”的典型表现。而经济领域又采用承包式，上级只设定目标和进行验收，具体过程基本不过问。之所以产生压力，是因为地方政府通常没有足够的资源来完成上级设定的目标，因为与工业发展相关的政府性投入、招商引资都带有不确定性。发展农业同样是承包制，但对地方政府而言，“压力型体制”并不突显，因为农业领域的建设上级一般都会配备与任务目标相应的资源，比如基础设施项目、农业补贴等。风险的承担责任也有类似的情况，一票否决制对地方政府构成巨大压力。上级政府会设定详细的目标和实施方式，并严格考核。虽然激励分配的权力在上级，但这个过程产生的风险却是在下级执行方。这常常会让基层感觉压力巨大。如果上级承担相应的责任，那基层的压力显然就会小很多。因此，可以看到，只有加入了非均衡权责的视角，“控制权”理论才能更有效地解释“压力型体制”这样重大的政府治理问题。

（二）项目制的复杂性

项目制之所以产生，就是源于不同层级政府的财权与事权不对等，所以需要通过项目来转移中央财政的盈余。但这种资源的转移方式却具有多样性。在项目的组织过程中，设定了目标、检查考核以及实施/激励的方式，资源配备的职责仍然存在极大的灵活性，而实施/激励的方式正是项目承接方最关注的问题。比如，同样是承包式，委托方给予承包方实施/激励的权力，但有的项目上级全额提供资金，而有的项目则是需要下级配套资金，由此造成项目开展产生重大的差异。比如，笔者研究的妇女小额贷款项目中，在第三阶段，虽然项目的目标、考核和组织过程未有明显变化，但项目承包方需要提供 16% 的资金配套，导致县级政府开展项目的热情大大降低，项目规模显著缩小。狄金华的研究发现，同样是地方配套，有的资金要求专项配套，专款专用，而有的配套则可以变通，灵活配套。在此情形下，项目的开展方式及其结果便会有明显不同。因此，资源配备在不同的项目中的方式极为多样，是决定项目开展机制及其成效的最核心要素。地方交通建设也是典型的例子。从 20 世纪 80 年代至今，交通设施因为涉及大量的地方利益关系，所以其建设工作一般采用承包制，上级设定建设目标并考核验收，而下级负责具体实施。在 20 世纪 90 年代之前，因为财政资金不足，大量的公路建设需要地方承担配套责任，土地、人工折价很低甚至是无偿的，这导致交通建设缓慢; 但近 10 年来，自上而下的资金大量增加，基层政府在交通建设中很多都不需要配套，积极性很高。所以，山区公路村村通的建设项目也能很快推进，与 20 世纪的缓慢发展形成鲜明对比。所以，理解项目制的复杂性，必须从非均衡权责的角度进行考虑，不能只考虑控制权的配置结构。

财权与事权分配，是当代中国政府治理的核心问题之一，能否很好地解释这一问题及其带来的治理效应，是理论研究难点。基于经济学视角的“控制权”理论对一般性的政府组织形式解释力很强，并提供了类型化研究的分析工具。但该理论解释中国政府运行方式的独特性还有不足，需要借鉴更多的学科视野来更全面地考察政府组织行为，尤其是复杂性很强的中国政府组织行为。

结论与讨论

近年来，关于政府组织及其行为的研究数量不断增加，但也产生诸多问题。如果只是经验性研究的堆积，则极容易造成非学术性增长。所谓非学术性，是指研究的增长主要是因为经验现象切合了时代关注热点，吸引了较多的研究资源，出现了主题聚集式增加的现象。但是，这类研究也极容易造成内卷化问题，没有实质性的学术提升。其主要表现为: 研究主题较为平面化、研究之间关联度低、研究结论共识度低三大问题。而这三大问题的共同根源则是中层分析架构的缺失，宏观层面理论认识的稀薄，以及大量相互关联度很低的零散观点的存在。

而“控制权”理论则带来实质性的学术增长。这种增长表现在两个层面: 首先，在理论层面，基于不完全契约视角，“控制权”理论拓展了分析结构，提炼了目标设置、检查验收、激励分配三个要素，并从控制权的配置结构来考察不同的组织形态。这种理论拓展将不完全契约视角从经济领域带入组织研究领域，特别是极具复杂性的政府组织研究中。其次，在中国政府治理的研究中，“控制权”理论以其显著的解释力形成巨大影响。特别是在政府组织研究、政策执行研究、项目制研究的领域中，“控制权”理论都具有广泛的应用价值，大量的研究揭示了政府治理不同的控制权形态及其对治理成效的影响。从已有研究可以看到，这种学术影响仍然在增长，不断有新的研究借助“控制权”理论视角来考察政府治理问题。分析要素清晰、逻辑结构统一、理论包容性强是“控制权”理论最重要的特点，也是相比于其他理论的优势。虽然权威体制理论、财政联邦主义、地方政府法团主义等，都能够解释中国政府某些重要的特征，但理论的外延狭窄，解释不了现实中的复杂样态。在此意义上，“控制权”理论具有实质超越性。

同时也要看到，这些研究工作仍然存在不足。比如，对“控制权”理论的借用大多存在形式化的问题，没有讨论“控制权”理论在不同经验现象中的适用度与分析效力。而且，借助“控制权”理论所形成的研究观点也存在矛盾，理论的边界条件需要进一步理清。所以，时至今日，“控制权”理论的运用，存在外延不断拓展，但内在矛盾也越来越凸显的特征。同时，本文也提出，基于经济学均衡交易视角的“控制权”理论，在一定程度上掩盖了组织互动中的非均衡问题，而这是中国政府治理的重要特征。比如，在解释“压力型体制”、项目制的复杂性等重要问题时，“控制权”理论的解释存在局限性。这说明，研究极具复杂性的政府组织，需要借鉴更多学科的视角，才能把握其内涵的丰富性。

本期来源：《学海》2022年第5期

本期编辑：蔡龚涛

本期校审：牛坤在

本期审核：光涵

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