全球政治与安全报告（2022）【国际形势黄皮书】
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2021年，国际形势受到新冠肺炎疫情继续蔓延和大国博弈激烈程度上升的双重影响，全球政治与安全形势的复杂性有所增加。国际格局发展显示出中、美、欧综合实力继续接近，世界呈现多极化发展趋势。面对新冠肺炎疫情和大国博弈背景下的全球复杂局势，现有国际机制越发暴露出治理短板。时代呼唤着拥有强大综合实力、坚定践行国际道义的大国，中国特色大国外交由此应运而生。
2021年12月23日，中国社会科学院世界经济与政治研究所与社会科学文献出版社共同在京发布了《国际形势黄皮书：全球政治与安全报告（2022）》。
2021年，国际形势受到新冠肺炎疫情继续蔓延和大国博弈激烈程度上升的双重影响，全球政治与安全形势的复杂性有所增加，全球化进程在曲折中前进，遭遇的阻力不可小觑。新冠肺炎疫情使公共卫生安全在全球治理中处于优先地位，但各国的合作应对有不尽如人意之处。大国博弈的激烈程度有所上升，中美和俄美关系缺乏向好的基础，美西方联手围堵中、俄两国的意愿与力度正在增强。受此影响，台海和南海的军事冲突风险居高不下。大国博弈向治理和技术领域蔓延使多边治理机制呈现较严重的治理赤字，气候变化、能源、大宗商品、数字安全等全球性问题的治理难度不可小觑。国际格局继续保持东升西降之势，中国有效应对大国博弈、深度参与全球治理的能力与意愿持续增加，为此，我国应稳定中美关系、拓展多边合作，倡导公平合理的国际秩序以及可行有效的全球治理方案。
一、多极化仍是国际格局大势所趋国际格局发展显示出中、美、欧综合实力继续接近，世界呈现多极化发展趋势。图1选取2001年以来的经济和军事数据，使用“相对实力”概念对中、美、俄、日、印和六个欧洲主要国家进行面板数据比较，可见美、欧目前相对于其他主要国家仍有优势，但中国与它们的差距正在缩小。当前美国综合国力仍处于领先位置，中国正在奋起直追，而欧洲也正在加快一体化进程，努力追求大国地位。例如，欧盟在绿色发展理念上具有较强的议题设置能力，在全球治理、地缘政治谈判中拥有科技和经济优势，这些特点使欧盟成为有别于美国的世界一极，也使欧洲国家日益追求“欧洲主权”。与此同时，日本、印度等国保持着较强的国际影响力和一定的外交自主性，而俄罗斯凭借战略力量、地缘优势、资源禀赋和国际政治地位，继续在当前国际格局中扮演重要角色。
新冠肺炎疫情对各国经济和社会均产生冲击，但因抗疫表现不同，中美实力差距迅速缩小，加快了世界多极化进程。第一，中国抗疫成效显著，表现优异。2021年，中国成功防控“德尔塔”等变种病毒疫情，稳步推进疫苗接种工作，探索精准防疫方法，是全球为数不多的控制住疫情的大国。第二，中国经济率先从疫情中恢复。2020年，中国成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体，经济总量达到美国的70%。2021年，中国经济继续保持平稳运行，不仅向包括美、欧在内的贸易伙伴出口所需产品，而且凭借稳定的生产环境、广阔的消费者市场保持着较强的外资吸引力。第三，中国与经济伙伴的相互依赖和外交韧性得以强化。2021年，中国继续深化与东盟、共建“一带一路”沿线国家等伙伴的关系。中美贸易自疫情以来出现逆势上涨，美国商务部部长雷蒙多2021年9月称要“寻求改善美中商业关系”，贸易代表戴琦10月也承认中美不可能真正“脱钩”。经济合作可能成为未来中美展开对话、稳定关系的抓手。
大国博弈长期化使得多国内部独立自主外交的呼声加强。例如，德国等欧洲国家继续探求与俄罗斯展开务实对话，2021年促使美国取消对“北溪-2”项目的制裁。新冠肺炎疫情和英国“脱欧”在一定程度上促进了欧盟的一体化进程，欧盟更加强调安全、经济“战略自主”。俄罗斯一方面对与美对话持开放态度，另一方面面对部分美西方政客“联俄制华”的图谋，保持战略清醒，努力与中国打造新时代全面战略协作伙伴关系。土耳其等中等强国在区域政治中的影响力持续上升。一些中小国家在大国博弈中积极寻求外交平衡，避免成为大国竞争的“代理人”。
要想深刻理解何谓中国特色大国外交，必须先厘清一般意义上的大国和大国外交。在国际政治的意义上，大国（Great Power）是在国际关系中拥有较多权力的一类国家。一国权力的多少可以用影响他国行为的效果来衡量，也可以用其所拥有的能够产生权力的资源来衡量。在理想状态下，大国既拥有充足的权力资源，又能够有效影响其他国际行为体的行为，亦即“拥有相当的政治、经济和军事资源，能在全球和地区中塑造国际秩序”的国家。这种理想状态对大国提出了较高要求：除了拥有发达的经济和强大的军备之外，其基于这些力量而产生的对外影响还必须得到广泛认同，被受影响者视为“合法”。如果不具备充足的合法性，即使有强大的权力资源，大国也未必能够有效影响其他国家，遑论塑造国际秩序；即使能够强迫其他国家接受，其施加影响的方式也必定代价高昂、事倍功半。正因如此，大国地位就意味着基于突出能力的特殊权力和责任，大国外交则是行使这些权力和承担这些责任的途径。
然而，自《威斯特伐利亚和约》确定主权国家体系至今，应当发挥大国作用的主要国家在国际社会中的表现却大多不尽如人意，甚至让大国外交本身蒙上了浓厚的负面色彩。在拿破仑战争后的几个世纪中，欧洲列强将维护所谓“均势稳定”、防止“一国独霸”作为最重要的大国责任，为此动辄使用武力、宰割弱小国家和民族，但最终仍不能避免第一次世界大战的到来。痛定思痛，针对欧洲列强式的大国外交，美国的威尔逊政府在二战后提出了“十四点计划”，公开宣布“领土征服和秘密外交的时代一去不复返”，倡导民族自决原则，试图塑造当时的“新型大国外交”。在经历了第二次世界大战和冷战后，美国得以在国际社会毫无顾忌地推行美式大国外交。其表现较19世纪的欧洲列强确有进步，但与21世纪的要求仍有相当距离。即使按照美国自身标准，美式外交也存在严重的“名不副实”的问题：其倡导的是基于规则的秩序，现实则是美国自己为所欲为；鼓吹的是共同繁荣和共享安全，现实则是将非西方国家不同程度地排除在外。
2018年后，伴随着以唐纳德·特朗普（Donald Trump）为代表的西方右翼民粹主义的兴起，美式大国外交更是成为“美国优先”的代名词，其风格就是肆无忌惮、毫无掩饰地对包括中国在内的其他国家施加经济讹诈，谋求一己私利。在新冠肺炎疫情暴发和全球蔓延后，抗疫不力的特朗普政府不仅将矛头转向中国，更是悍然于2020年7月全球疫情的高峰期宣布退出世界卫生组织，引起举世哗然。拜登政府上台后，虽然口号由“美国第一”变为“美国归来”，但是其纲领仍然是“有利于美国中产阶级的外交政策”，推行的仍然是主要着眼于美国自身出口和就业的经济民族主义措施。在阿富汗撤军这样的重大地区安全问题上，中国多次提醒“美军应以负责任的方式撤离，确保阿富汗局势平稳过渡”，“不能错上加错，因撤生乱”。然而美国依然不顾国际社会的担忧仓促撤军，暴露出其并不真正关心其他国家和地区和平稳定的自私面目。
回顾国际关系史可以发现，之所以过去数百年间其一直是一部霸权更迭、战祸不断的历史，重要原因就在于过去的大国从未真正推行负责任的大国外交，往往是以履行大国责任之名行大国沙文主义之实。当今世界已经再次进入动荡变革期，人类面临着许多前所未有的共同挑战，国际社会对大国领导和大国责任的要求空前强烈。时代呼唤着拥有强大综合实力、坚定践行国际道义的大国，中国特色大国外交由此应运而生。所谓中国特色就是要用进步的外交理念来克服过去大国外交中的严重缺陷，真正团结和引领国际社会，推动构建历史上从未有过的新型国际关系和人类命运共同体。
面对新冠肺炎疫情和大国博弈背景下的全球复杂局势，现有国际机制越发暴露出治理短板。第一，国际组织难以保持治理议题的中性。在大国博弈影响下，一些国际组织受到少数国家的裹挟，无法实施有效行动。例如，世卫组织秘书处迫于部分国家政治压力，单方面提出第二阶段病毒溯源，并将“中国违反实验室规程造成病毒泄漏”假说列为调查重点，客观上损害了该组织作为专业多边治理机构的公信力。
第二，现有国际组织难以应对新涌现的全球性挑战。对于网络与数字安全、空间治理、跨国环境治理等热点，现有全球治理机制仍难以有效应对。对于气候变化等传统全球性议题，虽然主要大国正在加强协调，但落实承诺尚需时日。拜登政府在气候变化议题上态度积极，也表示愿意与中国等大国协调，但缺乏明确连贯的全局性目标，且遭到国内利益集团阻挠。这很可能影响其减排承诺的实现。对于全球发展不平等这一大问题，以及新冠肺炎疫情带来的人道主义危机，现有国际机制也难以快速、有效地提供发展援助与物资援助。
第三，当前国际机制面临改革困境且缺乏改革共识。以世贸组织改革为例，美国于2019年初要求取消部分世贸组织成员的发展中经济体地位，并给予少数成员审查其他成员资格的权力，引起多国关注和批评。当前，美国意图通过与盟友协调确保“民主国家”掌握贸易和技术规则的制定权，美欧日在世贸组织改革方面与广大发展中国家的利益诉求相悖，导致世贸组织改革举步维艰。以联合国改革为例，由于各国对改革方案分歧较大，该机构官僚化、话语权分配不均、缺乏与其他机构互动的问题日益凸显。作为国际秩序的基石，联合国及《联合国宪章》的重要性毋庸置疑，该机构的困境直接导致当前国际安全风险频发。类似问题也困扰着世界银行、国际货币基金组织等机构的改革，改革困境可能进一步限制这些机构在全球治理中发挥作用。
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