【苏庆义】印太经济框架作为经济协定的解析

印太经济框架致力于构建紧密、坚韧、清洁、公正的经济，这四大目标构成了印太经济框架的四大支柱。从协定性质来看，可以将印太经济框架理解为介于一带一路倡议和自贸协定之间的非传统经济协定。印太经济框架对中国的影响主要体现为在战略产业的排他性竞争。中国应对美国排斥中国供应链与中美技术竞争无非有三种方案：一是建立供应链领域的国际规则，二是以空间换时间，改善政治关系和强化供应链合作，三是战略性产业的自立自强。

2022年5月23日，美国与日本在东京宣布启动印太经济繁荣框架（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，IPEF），也被称为“印太经济框架”。除美国与日本外，印太经济框架还包括澳大利亚、印度、新西兰、韩国、文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南等11个创始成员国。随后，太平洋岛国——斐济也宣布加入印太经济框架，成为该框架的第14个创始成员国。印太经济框架是拜登政府印太战略的经济支柱，其启动备受各界关注。印太经济框架是拜登政府印太战略的经济支柱，显然具有明显的地缘政治色彩，但该框架同时也是一个经济协定，从经济协定的角度进行分析有助于认识美国的对外经济政策走向。

印太经济框架致力于构建紧密、坚韧、清洁、公正的经济，这四大目标构成了印太经济框架的四大支柱。紧密经济（Connected Economy）是指在国际贸易领域加强合作，制定国际经贸规则。具体包括：加强数字经济合作，制定数字经济、劳工和环境的规则，推动贸易便利化，增强透明度和良好的监管实践以及企业责任。坚韧经济（Resilient Economy）是指提升供应链的韧性，降低供应链冲击给经济带来的损失。具体包括：建立供应链预警系统，摸底关键矿物供应链的供给分布，改善关键产业生产链条的可追溯性，合作推进生产的多样化布局。清洁经济（Clean Economy）是指采取行动应对气候变化，各成员国在可再生能源、碳排放、能效标准、遏制甲烷排放的新措施等方面加强合作。公正经济（Fair Economy）是指加强税收和反腐败领域的合作，如交换税务信息、打击腐败等。

在上述四大支柱中，需要重点关注的是供应链领域的合作。国际贸易领域的合作由美国贸易代表办公室负责推进，除企业责任外，其他内容都涵盖在奥巴马政府时期谈判的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）中。其中，数字经济规则和贸易便利化也包括在区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）中。其他三大支柱由美国商务部负责推进，一般不被纳入自贸协定，比如RCEP没有这三大支柱的相关内容。清洁经济旨在加速清洁能源技术的开发和部署，是确实需要国际合作的领域，但应警惕其建立排他性的新能源产业链。反腐败已经在TPP中有所涉及，加强税收合作是近几年美国重点推进的领域。供应链在CPTPP的“竞争力和商务便利化”有所涉及，但主要是指供应链的合作，而非防范供应链冲击。究其原因在于，随着中美经贸摩擦和新冠肺炎疫情的发生，各国充分意识到保障供应链安全的重要性。各国确实需要加强供应链合作来提升供应链的坚韧性，但美国将供应链的重要参与者中国排除在外，是推动脱钩基础上的排他性合作。虽然这看起来能够提升供应链韧性，但未必能够真正起到保障供应链安全的效果。

从协定性质来看，可以将印太经济框架理解为介于一带一路倡议和自贸协定之间的非传统经济协定。印太经济框架与传统的自贸协定之间的区别是很明显的。从理论基础来看，自贸协定基于比较优势理论推行贸易自由化，属于市场的效率导向；印太经济框架基于战略性贸易理论，重视政府合作，属于国家的安全导向。从协定内容来看，自贸协定通常包括市场准入和规则谈判两个部分，属于“大而全”；印太经济框架只有规则谈判，不包括货物贸易、服务投资、政府采购等市场准入谈判，属于“小而灵”。当然，印太经济框架的规则谈判超出了自贸协定的范围。从合作的产业看，印太经济框架主要是战略性产业的合作，一般属于寡头垄断市场结构；自贸协定是通常的产业合作，一般属于完全竞争和垄断竞争的市场结构。从谈判形式来看，自贸协定属于一揽子谈判；印太经济框架则分模块谈判，四大支柱分属四个协定，各创始成员国可以选择加入的协定，这样会使得印太经济框架的谈判速度更快。从协定的批准和约束力来看，印太经济框架在美国以行政令推动，只需总统签字，不需要国会批准，对其他成员来讲，应该也不需要走自贸协定那样的国内批准程序，因此印太经济框架的约束力有限。但是印太经济框架又区别于一带一路倡议，一是两者的合作内容不同，一带一路倡议属于发展导向，印太经济框架注重安全导向；二是印太经济框架需要执行，其约束力强于一带一路倡议。简言之，可以将印太经济框架理解为自贸协定和一带一路倡议的中间体。

印太经济框架刚刚启动，其前景尚不明朗。从成员来讲，是否吸纳新成员存在不确定性。相比TPP，印太经济框架增加了印度、韩国以及东盟的印度尼西亚、菲律宾、泰国，没有包括加拿大、墨西哥、智利、秘鲁等四个北美和南美国家。东盟的老挝、柬埔寨、缅甸发展水平较低，应该暂时不会加入。加拿大等国家未被纳入印太地区，美国将寻求在其他框架下合作。美国还明确表示，不会将中国台湾地区纳入印太经济框架，将寻求双边层面的合作。印太经济框架是美国明确将中国排除在外的经济协定，也不会邀请中国加入。从谈判前景来看，由于没有市场准入收益，部分成员尤其是东盟的国家谈判动力不足，加上数字经济、劳工、环境、清洁能源等领域的谈判具有一定难度，这些领域取得进展的可能性较小。但某些领域谈判难度较小，或许会有部分成果，这些领域包括贸易便利化、透明度和良好的监管实践、企业责任、供应链、税收和反腐败。

如果拜登政府之后，未来的政府放弃印太经济框架，印太经济框架自然名存实亡，即剩余的成员国很难继续推进。但未来美国大概率会延续与印太经济框架类似的合作模式，不会再谈判自贸协定。一是自贸协定谈判速度慢，二是美国认为传统的自贸协定对美国不利，三是美国国内很难争取到国会的支持。

印太经济框架对中国的影响主要体现为在战略产业的排他性竞争。印太经济框架的建立意味着美国在北美、欧盟、东亚三大区域价值链都建立了经济合作框架，形成了美国主导战略性产业价值链的闭环性合作框架。北美的美墨加协定（北美自由贸易协定）一直很稳固，美欧贸易和技术委员会也正在实质性推进。美欧贸易和技术委员会、印太经济框架都是中美在战略性产业进行技术竞争的区域性延伸。技术竞争的领域包括：数字经济、人工智能、新能源、半导体产业等。这些产业具有系统的重要性，对国家经济的正外溢效应非常大。美国政府认为，仅仅依靠自身企业参与竞争难有胜算，因此准备依靠政府的力量、国家间合作来与中国进行竞争。印太经济框架对中国的影响主要取决于该框架供应链领域合作的实质性内容有多少。

中国应对美国排斥中国供应链与中美技术竞争无非有三种方案：一是建立供应链领域的国际规则，二是以空间换时间，改善政治关系和强化供应链合作，三是战略性产业的自立自强。在供应链领域建立关于出口管制、制裁、供应链合作等的多边国际规则，并让美国遵守之，是一种非常理想的应对方案。这考验中国的智慧。美国的制造业比重很低，严重依赖外部供应链，但是放眼世界，谁能说其他国家的供应链比美国安全。究其原因，美国通过结盟解决了供应链安全问题。美国能够控制其盟友的供应链。对于中国而言，强化与主要经济体的政治关系仍有必要性和长期收益，能够换得自主创新的时间。中国相比美国的优势在于制造业，不仅在于战略产业合作，还可以加强与其他国家的非战略产业的制造业合作。在外部环境恶化的背景下，应深刻认识到，最应该避免的是外部压力下的自身政策失误，这也是美日贸易摩擦给中美经贸博弈最重要的启示。技术的自立自强是应对美国的最可靠方案。这需要构建适应新时代的新型举国体制，为企业创造敢于自主创新、能够自主创新的良好的环境和政策氛围。

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