政府治理与PPP项目投资：来自发展中国家面板数据的经验分析

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本文采用108个发展中国家的面板数据，实证检验了私人部门参与基础设施PPP项目投资的意愿与政府治理之间的关系。研究发现，私人投资PPP项目的可能性与投资额都受到政府治理水平的显著影响。随着政府治理的改善，私人部门的投资信心得到提升。这种影响随着经济增速、历史投资额的变化而动态调整。对于不同行业和类型的PPP项目，私人部门的投资信心对政府治理的敏感度存在显著差异。可见，政府推广PPP模式最有效的方法并不是推出相关的规范或规则，而是从改变自身入手，建立相关监督机制来约束政府行为，建立政府尊重契约、遵守规则的信誉。在积极完善政策环境的基础上，中国政府应着眼于提升自身的治理效率，以达到促进PPP项目推广的最佳效果。敬请阅读！

文/郑子龙（中国农业银行总行）

一.引言

政府与社会资本合作模式(亦称作PPP)是指政府与私人部门在基础设施开发与公共服务提供方面形成的合作契约关系。私人部门承担项目从投资建设到运营维护的绝大部分工作，并通过使用者付费或者政府补贴等形式获得长期收益。政府的角色是监督项目质量与建设进度，并且管理公共产品的价格制定，以保证公共利益不受侵害。PPP并不是新兴事物，在过去的二十年里，私人部门作为基础设施项目的投资者与经营者参与公共事业，在发展中国家范围内已成趋势。从1990～2012年，发展中国家的PPP项目年投资额从6800万美元增长到2000亿美元。从区域分布来看，东亚与太平洋地区、南亚地区的PPP项目数量在近十年来增长迅速。中国在应用PPP模式开发基础设施方面早有尝试，并且颇具规模。如图3所示，1997年中国就曾迎来PPP项目推广的热潮，全年项目投资额超过130亿美元。2008年金融危机以前PPP投资在中国也非常活跃，2005～2007年间每年的投资额都在85亿美元以上。在经历了2010～2012年的低迷后，2013年中国PPP项目投资额又接近80亿美元。交通和能源行业是中国PPP项目投资最为集中的两个行业，2006年交通行业的PPP项目投资额达到84亿美元。虽然PPP模式已经被广泛运用于发展中国家公共事业的投资与建设中，但是不同国家吸引的PPP投资数量差异很大。已有案例表明，经济发展水平相似的国家吸引私人部门参与PPP项目的能力有显著差别。例如，在2009～2010年，哥伦比亚的PPP投资额达到35亿美元，而经济发展水平与之相近的约旦仅吸引了2．3亿美元PPP项目投资。可见，除了经济因素外，存在其他影响私人参与PPP项目的重要因素。政策制定者希望通过撬动私人投资来达到提高基础设施建设与经营效率的目的，有必要了解哪些潜在因素对于吸引私人投资者最为关键。

在影响私人部门投资PPP项目意愿的诸多因素中，政府治理能力尤为关键。由于政府治理是本文的核心概念，因此理清政府治理的内容与范畴是展开下文论述的基础。一般认为，政府治理是指在市场经济条件下政府对公共事务的管理。王浦劬(2014)认为我国政府治理有三个维度的内涵，其一是政府对自身内部的管理，包括优化组织结构、完善办事流程与提高行政办事效率;其二是通过宏观调控调节市场经济的运行，即政府对市场活动的干预;其三是政府参与社会管理，管理社会公共事务。这样的纬度划分代表了政府治理概念的广义边际。而包国宪和郎玫(2009)区分了政府治理在国内外学者语境中的不同:国外学者通常认为政府治理指政府对自身内部及行为方式的治理，例如Fan等(2011)从政府治理的效果入手，指出政府治理水平体现在政府的决策在多大程度上有利于社会，并且这种决策是否以合法的形式出现，再如LaPorta(1999)认为运行高效同时廉洁是良好政府治理的典型特征;国内学者则习惯给政府治理后面加上“客体”，例如公共事务、宏观经济。基于此，国内学者探讨较多的是政府治理社会经济的范式，由此引向政府与市场边界的探讨。本文定义政府治理是政府的自身运行效率与公共服务能力。有国内学者采用与本文类似的定义进行研究，并给出了相应的指标体系。傅勇(2010)利用财政负担率和反腐败力度两个指标来衡量政府治理水平，并提出公共物品的供给依赖于优秀的政府治理能力。陈德球(2012)用四个维度的指标综合衡量政府治理水平:产权保护水平、企业对当地法庭的信心、企业娱乐开支以及企业跟政府打交道的时间。本文所探讨的政府治理水平其本质是政府自身运营效率与行政治理能力，其外在表现是企业与社会公众对政府的信任程度。

为了证实上述推论，验证哪些因素对投资者参与PPP项目的信心有显著影响，必须以翔实的数据分析和稳健的实证研究证据作为基础。而此类研究对于中国有着重要的政策价值与现实意义。近年来，中国政府在推动基础设施投资方面面临困境。首先，土地财政不可持续，地方政府债务风险尚未解除;其次，新型城镇化带来的基础设施与公共服务投资需求需要得到足够的资金支持;再次，地方政府作为投资和经营公共事业的主体，投资效率和项目质量低下的问题普遍存在。为了化解这个困境，吸引社会资本广泛参与基础设施和公共服务投资成为现实可行的思路。PPP模式作为成熟的政府与私人部门合作开发基础设施项目的方式，不仅能够解决资金来源问题、减轻政府负担，还能够有效提高投资效率与质量。2014年以来，中国政府积极推动与PPP投资相关的制度和法规建设，为推广PPP模式提供便利条件。通过实证研究定量地比较各个因素对私人投资者信心的影响，能够为中国政府制定公共政策提 供最直接的依据，达到促进  PPP 投资的最优效果。

二.文献综述

针对PPP的内涵，已经有很多学者和机构做过相关的研究，基本完善了认知框架。世界银行在2014年发布的《公私合作参考指引2．0版》中，对广义PPP的定义为:通过建立长期契约关系，私人部门和政府机构合作提供公共资产或服务，在此过程中私人部门承担主要风险和管理责任，所得回报与业绩挂钩。该指引中还辨别了一些与PPP相似的合约，如管理合约和金融租赁合约。王俊豪和付金存(2014)总结了PPP的主要特点:首先，PPP意味着长期合作关系;其次，PPP有效实施的基本保障是政府通过合同进行监督;再次，PPP的核心是风险分担及风险管理;最后，PPP运行的关键在于责任明确和制度透明。他们所强调的合作关系的长期性与不确定性正是PPP运行的主要风险所在。贾康(2015)认为PPP的典型特征是公私双方的利益分享、风险共担机制，而非简单的政府向私人融资，这个机制隐含的是政府公共项目管理机制的进步，最终体现了国家治理水平的提升。

PPP在很多国家被用于政府基础设施采购的替代机制。Kumaraswamy和Zhang(2001)指出，由私人资本补充基础设施建设的资金来源是面临财政预算紧张的政府推动PPP项目的首要目的。而Aziz(2007)认为各国政府热衷于推广PPP项目的重要原因是使用私人部门的技术、创新能力以及管理经验可以优化基础设施的建设、经营效率。PPP提高公共资源配置效率的说法有较充分的理论支持。公有产权在配置资源时可能存在“搭便车”、监管缺位等问题，公共服务提供者缺乏有效的激励与足够的约束，而私人资本的引入有利于提高公共事业产出效率，PPP可作为替代传统公共产品供给的工具。在已有的考察PPP效率问题的文献中，很多学者关注的是运用PPP模式提供公共服务的成本是否更低、质量是否更高。Parker和Hartley(2002)研究了英国国防部签订的PPP合同，发现PPP模式比传统模式节省5%～40%的成本。Meduri和Annamalai(2012)研究了印度521个公路项目(包括纯私人投资项目和PPP投资项目)，发现采用PPP模式的开发商可以利用规模经济的优势显著降低项目的成本。同时，地方政府如存在腐败会提高项目成本。MOSZOＲO(2014)认为PPP的混合资本结构可以将公共部门的低成本融资优势与私人部门的管理经验有效结合，这样的资本结构可以达到帕累托有效。还有一些研究表明，PPP机制可以为政府提供有效激励从而提高投资效率。王春城(2014)提出，PPP模式下财政资源存在方向性指引作用，有利于吸引社会资本构建竞争机制，可以促使政府选拔出优等项目。

已经有很多学者研究过影响投资的因素，但是绝大多数文献关注的都是对外直接投资(FDI)的影响因素，而不是基础设施投资。例如Chakrabarti(2001)的研究结论是市场规模是FDI的主要影响因素;Nunnenkamp(2002)识别出汇率、对外开放度、GDP增长率以及对外贸易余额是影响一国投资总额的显著因素;Busse和Hefeker(2005)研究了政治风险和FDI的关系，得到的结论是政治稳定性和基本民主权利显著影响一国对FDI的吸引力。对于PPP项目投资的影响因素，学术界已经有一些探讨，但是基本都停留在理论分析的角度，实证检验证据不够充分。Hammami等(2006)使用世界银行的PPI数据库验证了政府控制腐败能力与PPP项目投资存在稳健的相关关系。但是作者在实证中使用的是PPP项目数量而非项目投资额，这为本文的拓展研究留下了空间。同时，已有的研究集中在检验PPP项目投资与影响因素的线性相关关系，例如Araya等(2013)。而线性关系只是一种粗略估计，变量间真实存在的应该是非线性关系。PPP项目投资与政府治理的非线性关系正是本文研究的一个重点内容。

一些学者已给出中国促进PPP投资的政策建议，例如陆晓春和杜亚灵(2014)强调应树立契约精神以实现政府与社会资本的公平交易;陈婉玲(2014)指出PPP模式立法可以规范契约环境，建立有效的PPP制度体系是当务之急;刘薇(2015)认为推广PPP模式不仅需要完善相关法律法规和培养契约精神，还应该建立系统的监督管理机制;孙学工等(2015)还提出应完善PPP项目的市场退出机制，建立项目产权转让平台，使私人投资者能够便利地实现投资收益回收。这些政策建议主要围绕完善PPP运营机制展开，而政府本身就是影响私人投资者的重要因素。政府控制腐败的力度、完善法律体系的行动、提高行政效率的决心等，这些因素都可以纳入到政府治理的范畴中。政府治理水平体现了政府保障契约顺利履行的能力:政府治理水平越高，政府作为PPP项目的合作方充分承担己方责任的可能性就越高，私人部门与之合作的信心也就越强。

三.理论框架

针对PPP合约的设计问题，已有不少学者提出了理论分析框架。Martimort和Pouyet(2008)认为，由于信息不完全，项目的质量和私人部门的投入无法得到充分证实(non-verifiabilityofefforts)。政府在PPP项目中的持股比重代表了其对项目质量的认识，政府认为该项目质量越高，持股比重相应越高。这样会导致私人部门的道德风险，同时政府所承担的项目经营风险也随项目质量的提高而增加。但是他们的研究仅考虑私人部门的道德风险，并未将政府的道德风险纳入到研究框架中。Perotti等(1998)的研究认为政府在基础设施项目中的部分持股，向私人部门发出可信的信号(crediblysignal):政府不会单方面地改变政策影响项目收益。该模型认为项目收益是外生变量，然而项目收益取决于政府与私人的投入，是由模型内生决定的;同时，政府的道德风险行为虽然也会降低政府在项目中获得的收益，但是可能获得的社会效益仍会对其有激励作用。本节通过构建一个两阶段基础设施项目，阐述PPP项目运行过程中的双重道德风险问题，旨在分析政府行为对私人投资PPP项目意愿影响的理论机制。所谓双重道德风险，即由于合约制定过程中信息不对称，无法用激励机制有效地令双方的合理回报全部得到补偿，因此合约双方都有谋取私利的冲动，而这种谋取私利的行为会损害项目收益。在两阶段基础设施项目模型中，项目由私人部门建设并运营，政府负责监督项目建设的质量，同时政府的一些政策可能会影响项目运营的收益(例如，使用者付费项目)。本节的模型基于如下前提条件：首先，政府面临一些约束条件致使其无法独自承担该基础设施项目的建设与运营，这些约束条件包括财政资金匮乏以及项目管理专业能力缺乏等。这意味着私人部门在项目建设、运营、维护的全过程中都是关键参与者。其次，项目的潜在收益取决于私人部门对该项目的尽职付出，以及政府承诺不单方面削减或取消使用者付费。私人部门在考虑是否参与该PPP项目时，会把政府行为因素考虑在内。提高政府治理水平，最为关键的环节就是提高政府公信力，降低道德风险，打消私人部门对政府道德风险行为的预期。

项目的质量由私人部门在项目建设期的投入决定。由于信息不对称，政府无法充分评估项目的质量，所以私人部门有在项目建设过程中谋取私利的冲动。本节主要关注政府的道德风险，创造性地把政府的违约行为以及对私人投资者利益造成的潜在风险纳入到模型中。政府潜在的道德风险行为会让政府获得社会声誉以及政治上的收益。以高速公路项目为例，项目建成通车后政府为了获得更多社会声誉、创造良好的公共形象，可能会选择推出节假日免通行费的政策。这种政策对以使用者付费为收入来源的高速公路私人投资方非常不利。综上所述，私人部门在合约谈判中会要求政府为未来可能因干涉项目运营导致的项目失败提供担保。政府能够提供的担保额受到其预算的制约。

设项目的具体投资额为I，如果项目的两个阶段都成功，项目总收益为ＲI。第一阶段(项目建设阶段)，私人部门的投入会影响项目的成功概率。具体来说，如果私人部门的投入(effort)较高，项目成功的条件概率是ph∈(0，1)，否则是pl，有0＜pl＜ph，Δp=ph－pl。如果私人部门并没高投入，即产生道德风险会获得私人收益BI;若第一阶段项目失败，私人收益为0。第二阶段(项 38 44104 38 16896 0 0 11332 0 0:00:03 0:00:01 0:00:02 11331目运营阶段)，政府的干预会降低项目达到预期收益的可能性，设项目如果无法达到预期收益则视作失败，总收益为0。如果政府不干涉项目(即道德风险未出现)，项目达到预期收益的概率为eh∈(0，1)，否则是el，0＜el＜eh，Δe=eh－el。如果政府干预项目运营，政府可获得私人收益(社会声誉收益)bI。在合约中，为了消除政府潜在道德风险的影响，需要为政府干预项目运营导致项目失败的情况设置惩罚，设政府为私人部门提供总额为KgI的担保金。担保金的额度受政府财政能力所限，上限为K珔。如果项目的两个阶段都成功，政府从项目获得的收益为ＲgI，Ｒg≤Ｒ，私人部门获得的收益为(Ｒ－Ｒg)I。

项目各阶段的状态与私人部门和政府收益情况如图4所示:接下来通过构建项目净收益最大化模型，分析政府行为对项目收益与私人部门利益的影响。首先需要分析政府与私人部门的激励相容条件、理性约束条件以及政府的财务约束条件。

由推论1和2可见，私人部门的道德风险越大，分给私人部门的项目收益越高，才能保证私人部门有足够的激励让项目在第一阶段成功。与之类似，政府部门的道德风险越高，分给政府部门的项目收益足够高，才能保证政府有足够的激励在第二阶段不干预项目运营。同时，政府的道德风险越高，需要补偿给私人部门的保证金越高。更重要的是，政府部门和私人部门的道德风险制约了PPP项目投资规模。当政府的道德风险较高时，需要提高政府担保的额度才能让私人部门有足够的激励参与PPP项目投资。

本节通过构造理论模型所得的结论有力地支持了本文之前的推测。私人部门在评估参与PPP项目的收益与风险时，作为项目合作方的政府信誉是非常重要的因素。如果政府的信誉较差，政府参与PPP项目时的道德风险就较高。政府的某些政策会显著影响项目的实际收益，造成私人部门的利益受损，甚至导致项目失败。因此，即使政府为私人部门提供相应担保，政府的道德风险越高，私人部门参与PPP项目的意愿还是会降低。提升政府治理水平，有效降低政府参与PPP项目的道德风险，减少未来政策的不确定性，可以促进私人部门投资PPP项目。本文的第四节和第五节拟为本节理论模型分析得到的结论提供经验层面的佐证，包括在全样本和分行业层面上的分析。

四.数据选取

本文采用世界银行的PPI数据库来获取各国历史PPP项目数据。在行业分类中，还区分了一级行业和二级行业。一级行业包括能源、电信、交通和供水与污水处理。二级行业属于一级行业的子行业，例如能源行业包括发电与电力输配送、燃气输送等二级行业等。世界银行把PPP项目划分为特许经营(concession)、权利分剥(divestiture)、新建项目(greenfieldproject)和管理租借合约(managementandleasecontracts)四类。

值得注意的是，该数据库记录的投资额并不是实际投资额，而是在公私合营协议签署时的承诺投资金额(commitments)，即协议投资金额。这个承诺金额的确定受协议签订时(或签订前)的投资目的地政府治理水平、宏观经济表现、社会信用风险状况等因素的影响。根据PPP项目的业界实践，由于项目进行过程中可能会受到外部冲击(例如，地缘政治因素)，最终的支付投资金额有可能与最初的承诺额不同。

受数据完整性的制约，本文使用PPI数据库中108个发展中国家1998～2013年间共16年的项目承诺投资额面板数据。PPP项目承诺投资额数据的单位为百万美元。

本文选用有代表性的腐败控制能力(controlofcorruption)、法律执行力(ruleoflaw)与政府有效性(governmenteffectiveness)三个分指标来构建政府治理水平指标。这三个指标的数据来源于世界银行的WGI数据库(WorldwideGovernanceIndicatorsDatabase)。WGI数据库主要收录反映各国政府治理效率、职能发挥、监管质量等方面的指标，覆盖215个国家和地区。指标评分从0到100，100为最高得分，表示在所测评的所有国家中，该国政府在这方面表现最佳。为了便于计算，本文利用三个分指标得分的等权重加权平均作为政府治理水平指标的得分。

此外，本文选取对外开放度(openness)、GDP增长速度(GDPgrowth)、金融深化水平(M2)、人口增长速度(populationgrowth)、通货膨胀率(inflation)等指标作为代表宏观经济与社会发展情况的控制变量。其中对外开放度由进口商品服务与出口商品服务总额占GDP的比值得到;金融深化水平用M2占GDP的比重来表示。这些指标的数据来源于世界银行的WDI数据库(WorldDevelopmentIndicatorsData-base)。

数据的描述统计结果如表 1 所示。

五.实证模型构建

1．私人部门参与PPP项目意愿的决定因素研究

本文首先建立面板二值选择模型，检验政府治理对私人部门参与PPP项目意愿的影响。对于二值选择行为，通常可通过一个“潜变量”来概括该行为的净收益。如果净收益大于0，则选择做;否则，选择不做。在本文的模型中，净收益用PPP投资额来表示。假设净收益为:

该模型中，被解释变量yit是一个虚拟变量。本文中，二值模型的选择规律为，如果i国在t时期的

本文使用这个模型来检验政府治理水平对私人参与PPP项目意愿的影响。其中，变量Governanceit是第i国在第t年的政府治理水平指标。我们预期持续改善的政府治理水平会提升私人部门的信心，提高私人部门参与PPP项目投资的意愿。控制变量的选择主要集中在经济基本面、金融支持和人口三个方面。经济基本面选用GDP增速(增量)、对外开放度以及通胀水平三个指标。在这三个指标中，预期前两个会对私人投资意愿产生正向影响，而通胀率的提高会增加私人部门的担忧，对私人投资意愿产生负向作用。金融支持方面，本文采用金融深化水平指标，常用的指标是M2占GDP的比重，即麦氏指标。私人部门从金融体系能得到的融资支持越多、成本越低、期限越长，就越能激励其加大在基础设施领域的长期投资。

2．PPP 项目投资额的决定因素研究

本文建立面板回归模型来检验  PPP 项目投资额的决定因素:

其中，logIit是i国在第t年境内PPP投资总额的对数值。由于对PPP投资额做了取对数操作，在考察期内任意一年中无PPP投资的样本被丢弃。解释变量与被解释变量之间的预期关系与之前所述类似。针对私人参与PPP项目的意愿与PPP投资总额的影响因素研究，本文在全样本分析的基础上还分别按照行业(primarysector)与项目类型(typeofproject)的划分标准对样本进行分类实证检验。在模型设置方面，由于投资决策通常会受到之前一年或几年的宏观环境影响，所以我们采用滞后一期的解释变量。

3．政府治理对PPP项目投资的非线性影响研究

以上模型考察的都是政府治理水平对私人投资PPP项目意愿及投资额的线性影响。这种分析能够为我们提供概括性的经验结论，但是所描述的相关关系并不精确。首先，由于不同国家的经济发展情况不同，政府治理效率提高所带来的投资者信心边际提升效应也会有所差异。在经济增长较快的国家，基础设施需求旺盛，同时项目的投资回报预期较高，如果当地政府致力于改善管理效率和法律环境，就消除了私人投资者参与该国PPP投资的唯一担忧，投资者信心将得到显著提升。其次，投资目的国PPP投资额的历史数据也是投资者的重要参考。往年的PPP投资额越高，证明该国的投资环境得到的认可度越高。这种情况下政府治理水平改善所带来的投资者信心边际提升也就越明显。综上所述，政府治理对投资者信心以及PPP项目投资额的影响应该是非线性的，这种影响可能会随着经济增速、历史投资等变量的变化而动态调整。

为了更准确地探究变量间的这种非线性相关机制，本文采用Hansen(1999)提出的面板门限模型进行实证检验。其中，门限变量分别设为该国的GDP增长率(GDPgrowth)以及PPP投资承诺额(Invest-ment)，且均采用滞后一期的形式进入模型。如果存在GDP增长率的两个门限η1和η2，这两个阈值就将政府治理对PPP投资额的动态影响划分为3个区制(Ｒegime)，这意味着随着经济发展水平的提高，改善政府治理水平对私人投资者信心的提升呈现动态变化特征。如果存在PPP投资额门限，分析过程与之类似。本文还在模型中加入人口增长率和对外开放度作为控制变量。

六.实证分析

1．全样本分析

本节首先使用全样本数据检验私人投资某国PPP项目的可能性与该国政府治理水平的相关度。实证研究结果如表2所示，代表政府治理水平(Governance)的回归系数在各个回归模型中都显著为正。这个结果意味着在全样本(发展中国家)范围内，政府治理水平越高，私人部门参与PPP项目的概率越高，政府治理水平的高低显著影响私人投资者的信心。在模型5中，将GDP增速、金融深化水平、对外开放度与通胀率等基本面因素列为控制变量，结果表明政府治理水平对私人投资者信心的影响在95%的置信水平下显著。定量来说，政府治理评分每提高10分，私人投资者的参与可能性会提高8．8%。同时，可以观察到金融深化程度(M2)与私人参与PPP项目的意愿有强烈的正相关性。这个结果验证了本文之前的判断，金融体系完善程度是私人投资者考虑的重要因素之一。私人部门在参与PPP项目的过程中，可以使用金融体系的长期信贷支持，还可利用证券化(ABS)等方式为基础设施投资组合进行再融资，补充流动性;同时金融市场对项目的风险定价也更加有效率。通过逐次加入各个控制变量，政府治理水平变量依然显著，证明了该模型结论的稳健性。同时，从GDP增长率变量的系数可以看出，PPP项目的预期投资收益率越高，私人投资者参与PPP项目的可能性越大。这种效应在模型2和模型3中较为显著，但是在模型4和模型5中不显著。从各因素对私人投资PPP项目意愿的影响效应来看，金融深化程度的效应最强，其次是预期项目投资收益率和对外开放度，再次是政府治理水平。

本文采用固定效应模型估计政府治理水平对PPP项目投资承诺额的影响，实证结果如表3所示。无论是在仅把政府治理作为解释变量的模型1中，还是在加入了一系列控制变量的模型5中，政府治理的回归系数都显著为正(在99%的置信水平下显著)。可见，政府治理水平越高，私人投资PPP项目的投资额也就越高。定量来说，政府治理评分每提高10分，PPP投资额增长8．4%。从对全样本的实证研究结果可知，发展中国家范围内政府治理水平是影响私人部门投资PPP项目意愿与投资承诺金额的重要因素。政府治理水平的改善能够显著增强私人投资者与政府合作参与PPP项目的信心。这个结论对我国推广PPP模式有着重要的政策价值。此前已有很多学者围绕提高政府治理水平、改善PPP投资环境提出政策建议，而本文的研究提供了关键性的经验证据，用定量分析的方法验证了相关政策建议的有效性。此外，从GDP增长率变量的系数可以看出，PPP项目的预期投资收益率升高将提高私人部门的PPP项目投资额，这种正向效应在模型2～模型5中都非常显著。

2．分行业分析

在全样本分析的基础上，本文继续深入探究不同行业PPP投资对政府治理的敏感度差异。PPI数据库将PPP基础设施项目划分成四个行业:能源行业，电信行业，交通行业以及供水与污水处理行业。

我首先对私人部门参与不同行业PPP项目的意愿与政府治理水平的相关性进行经验检验，结果如表4所示。总体来说，政府治理与私人投资者对各个行业的PPP投资意愿都存在显著的正相关关系，政府治理水平提高将会提升私人投资者对能源、电信、交通以及供水与污水处理行业PPP项目的投资兴趣。具体来看，针对能源行业、交通行业和供水与污水处理行业的PPP项目，私人投资者的投资意愿对政府治理水平的敏感度都较高。本国政府治理水平评分每提高10分，私人投资者投资能源行业的可能性相应增加14．8%，投资交通行业的可能性增加36%，投资供水与污水处理行业的可能性增加21%。四个行业中，投资交通行业的意愿对政府治理水平变化的敏感度最高。相对而言，投资电信行业的意愿对政府治理水平变化的敏感度较低。这可能与电信行业投资项目的特点有关，投资电信行业的周期较其他基础设施项目短，并且回报率更高，所以这些因素部分抵消了私人投资者对政府治理情况的担忧。

其次，本文研究政府治理水平对不同行业PPP项目投资额的影响发现，无论是从私人投资PPP项目的意愿来看，还是从PPP项目的投资额来看，交通行业对于政府治理水平的敏感度都是各个行业中最高的，而电信行业对政府治理水平的敏感度都是最低的。定量来说，本国政府治理水平评分每提高10分，交通行业PPP项目投资额增长12%，而电信行业PPP项目投资额仅增长7．2%。交通基础设施投资的典型特征是投资周期长，资金量大，而投资回报率较低，所以投资者对此类项目的态度较为谨慎，对相应的风险因素也更为敏感。交通基础设施受政府政策变化的影响较大，因而私人投资者面临的潜在风险也较高。

3．分项目类型分析

本文还考察了不同类型的PPP项目对政府治理水平的敏感度，回归分析结果如表5所示。总体来说，私人投资特许经营项目的意愿对政府治理水平的敏感度更高，政府治理水平对特许经营项目投资额的影响也比新建项目更为明显。定量来说，政府治理水平评分每提高10分，私人参与特许经营项目的可能性提高22%，特许经营项目投资额提高7．7%，而对于新建项目这两个数据分别是11%和4．2%。

这样的结果与不同类型项目的性质有关。许多公共事业新建项目，特别是发电厂、污水处理厂等，政府部门一般会安排购电协议或者包销协议保障私人投资者的利益。新建收费公路协议中也通常附有最低车流量或其他收益保障条款。这些保障措施能够显著降低宏观经济变化、政治环境变化等风险带来的损失。而特许经营则通常用于已经存在的电力配送、自来水供水公司等，这些项目会让投资者容易受到商业风险的影响，这些风险很难由政府来分担。所以，投资者在考虑投资特许经营项目时，会更多地考虑政府治理水平的潜在影响，尽可能避免在政府治理情况较差的国家投资。2015年4月，国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，将市政公用事业特许经营领域拓展到包括环保、水利、能源、市政、交通在内的多个领域，并且进一步拓宽了特许经营项目的融资渠道。应该指出，由于私人部门参与特许经营项目的意愿与政府治理水平强烈相关，政府部门想有效推动特许经营项目开展，就必须大力提升自身管理效率、提高腐败控制力度、完善法律体系建设，这些任务的核心是建立起政府在与私人部门合作时可靠的信誉，否则很难收到令人满意的政策效果。

4．面板门限分析

上述实证模型检验的是政府治理与私人部门对不同类型、不同行业PPP项目投资意愿的线性相关关系，而这种相关关系可能随着其他宏观变量的变化而变化。本文采用MABLAB软件估计门限值，并采用自举法(Bootstrap)对模型的门限效应进行显著性检验，自举次数为200次，模型的具体代码参见Hansen(1999)的程序包。估计结果和检验结果如表6和表7所示。

综合表6和表7，不难看出，无论是采用PPP项目投资额还是GDP增长率作为门限变量，政府治理水平与PPP项目投资额之间均呈现出显著的非线性相关关系。由表6可知，在PPP项目年均投资额在200万美元和2000万美元处(logI=0．301与1．301)有两个分别在99%和95%置信水平上显著的门限值。这两个门限值将政府治理对PPP项目投资的影响分为三个区制(regime)。在模型1中，所有区制相关项都是显著的。当PPP投资额不高于200万美元时(logIi，t－1≤0．301)，政府治理水平评分每增加10分，下一期的PPP投资额增加约1%;当PPP投资额介于200万美元和2000万美元之间(0．301＜log Ii，t－1≤1．301)时，下一期的PPP投资额对政府治理水平的反应系数提高至0．0017;而当PPP投资额超过2000万美元(logIi，t－1＞1．301)时，改善政府治理水平对PPP项目投资的促进作用显著增加，反应系数变为0．008，即政府治理水平评分每增加10分，下一期的PPP投资额增加约8%。实证结果验证了本文之前的推论，即PPP投资的历史数额是未来私人投资PPP项目的重要参考;PPP历史投资额越高，

未来PPP投资额对政府治理水平的敏感性就越高，改善政府治理对于吸引私人部门参与PPP投资的效果就越明显。定量来说，在过去一年的PPP投资额超过2000万美元的国家，改善政府治理对提升投资者信心的效果最为显著。

从GDP增长率门限来看，GDP增长率在7．22%(logGDPgrowth=0．859)处存在一个在99%置信水平下显著的门限值。这个门限值将政府治理对PPP项目投资的影响分为两个区制。在模型2中，所有区制相关项也都是显著的。当投资目的国家的GDP增长率低于7．22%时(logGDPGrowthi，t－1≤0．859)，政府治理水平评分每提高10分，下一期的PPP投资额增加6．6%;当投资目的国家的GDP增长率高于7．22%时(logGDPGrowthi，t－1＞0．859)，改善政府治理水平对PPP项目投资的促进作用显著增加，反应系数变为0．012，即政府治理水平评分每提高10分，下一期的PPP投资额增加12%。可见，GDP增长率也是私人投资者决策的重要参考。GDP增长率越高，改善政府治理对于吸引私人部门参与PPP项目的效果就越明显。定量来看，在过去一年中GDP增长率超过7．22%的国家，其改善政府治理对提升投资者信心的效果远远好于过去一年GDP增长率低于7．22%的国家。

从我国的实际情况来看，无论是从投资额还是GDP增长率来看，样本期内我国都是处于私人投资者信心对政府治理水平最为敏感的区制范围内。这意味着如果我国政府选择提高自身治理水平，将会收到促进PPP项目推广的最佳效果，门限分析的结论进一步印证了之前的二值选择模型与固定效应回归模型的结论。然而在我国目前调整经济结构、增速换挡的大背景下，我国经济增速可能会触及本文拟合出的门限，相应的私人投资者会调低对我国PPP项目收益率的预期。在这种背景下，我国政府维护良好的政府信誉对降低投资者的担忧尤为关键。

七.研究结论与政策建议

本文从理论和实证两个方面探讨了政府治理对PPP投资的影响。理论方面，本文通过构建一个项目建设、运营过程中政府与私人部门双重道德风险模型，描述了政府道德风险影响私人部门参与PPP项目意愿的内在机制。政府的道德风险来源于项目运营过程中政府可能单方面改变PPP项目收费的定价，从而损害基于使用者付费模式的PPP项目收益，使私人部门蒙受亏损。在PPP合约形成过程中，私人部门能够充分预期政府未来行为的不确定性，并要求政府提供担保，当项目由于政府改变政策而无法实现预期收益时，政府应给予私人部门相应补偿。而政府能够给私人部门提供的担保金额受到其预算的制约。在项目收益最大化的情况下，政府部门的道德风险越高(其通过干预项目运营获得的私利越高)，私人部门参与该项目所需要的担保金额越高，而意向投资规模则越小。可见，提高政府治理水平的关键在于维护政府的良好信誉，消除私人部门对政府道德风险的担忧，从而促进私人部门投资PPP项目。实证方面，本文采用108个发展中国家16年的面板数据，实证检验了私人部门参与基础设施PPP项目投资的意愿与政府治理之间的关系，得到结论:私人投资PPP项目的可能性与投资额都受到政府治理水平的显著影响。随着政府治理的改善，私人部门的投资信心相应提升。定量来说，政府治理评分每提高10分，私人投资者的参与可能性会提高8．8%，PPP投资额增长8．4%。对于不同行业、不同类型的PPP项目，私人部门的投资信心对政府治理的敏感度存在显著差异，即私人部门投资交通行业的意愿对政府治理水平变化的敏感度最高，而投资电信行业的意愿对政府治理水平变化的敏感度较低;政府治理水平变化对特许经营项目投资额的影响较大，而对新建项目的影响较小。本文还检验了政府治理对PPP投资额的动态影响机制，得到结论:在PPP项目历史投资额较大、GDP增速较快的国家，改善政府治理对PPP项目投资的促进作用更为明显。PPP项目预期收益率从收益角度解释了私人部门投资意愿的波动，而政府治理水平从风险角度做出了解释。

本文为中国政府推广PPP项目提供了重要的政策依据，为公共政策的制定提供了经验证据。在PPP模式中，政府是经济活动的重要参与者以及私人部门的交易对手方。由于政府的强势地位，私人部门最担心的问题就是政府是否会履行契约，政府的信誉和行为关系到私人投资者的本金安全与投资回报。如果政府想促进PPP模式的运用，吸引更多的私人投资者参与基础设施建设，最有效的方法并不是制定推出相关的规范或规则，而是从改变自身入手，建立相关监督机制来约束政府行为，建立政府尊重契约、遵守规则的信誉。政府治理包涵了控制腐败、法律执行以及行政行为有效性等内容，只有当政府切实在这些方面做出有效改善，才能从根本上提振投资者的信心。从PPP项目历史投资额与GDP增长率来看，中国都处于PPP投资对政府治理效率变化较为敏感的范围内。可见，在积极完善PPP项目投资环境的基础上，中国政府应该着眼于提升自身的治理效率，以达到促进PPP项目推广的最佳效果。

PPP模式的推广不仅代表基础设施融资模式的改变，更需要政府从根本上变革治理方式。自2013年以来，中国政府加大对于官员腐败的查处力度，对低效的行政体系进行整顿和优化，这些信号表明中国政府已经意识到提升治理水平的重要意义。相信随着政府治理水平的不断提升，私人投资者参与中国PPP项目的积极性将显著提高。

参考文献：

（完）

文章来源：《世界经济研究》2017年第5期（本文仅代表作者个人观点）

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