谷琶视点||陈潭等：基层治理成熟度的理论范式与实践逻辑

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广州大学公共管理学院

基层治理成熟度的

理论范式与实践逻辑

陈潭  严艳

随着城市化进程的不断加快，农村“空心化”问题和农民主体缺位成为了中国地方基层治理面临的主要挑战。在乡村振兴战略的推动下，基层领导干部带领群众踏实苦干、开拓进取、奋发有为，农村基础设施得到了逐步完善，农村产业结构调整和农村经济发展初见成效，农民生活质量得到了极大的提升，农村生态环境和村容村貌得到了明显改善。然而，当下中国正处于“百年未有之大变局”，城乡各项改革的深化使基层社会的价值观念、组织形态、利益格局都在发生着深刻的变化，高质量基层治理的诉求成为了当下中国乡村基层治理重要的政治景观之一。随着乡村振兴战略的进一步实施，农村基层劳动力回流趋势日益明显。来自国家统计局的《2018年农民检测调查报告》显示，外出就业农民工达17266万人，其中，省外就业农民工7594万人，比上年减少81万人，下降1.1%；省内就业农民工9672万人，比上年增加162万人，增长1.7%。在省内就业的农民工占外出农民工的56%，所占比重比上年提高了0.7个百分点。^[1]基于此，强化基层领导干部的领导力、提升群众对领导者的追随力、发挥基层领导干部的引导作用、增强基层社会的决策执行力、提高群众参与治理的有效性，成为了乡村振兴战略实施和推进地方治理能力现代化的重要组织保障。

一、基层治理成熟度的理论依据

基层治理涉及多层面的主体和错综复杂的社会关系，如何协调好各治理主体之间的利益关系，促进协同共治以提升基层综合治理能力和基层治理成熟度是推进中国基层社会进一步发展的重要议题。本文提出的“基层治理成熟度”概念主要来源于以下三个方面的理论：

第一，情境领导理论。赫塞在《情境领导者》一书中首次提出了情境领导理论。在情境领导理论的讨论中，赫塞将成熟度界定为为了实现特定任务所具有的能力和意愿程度。其中，能力是指个人或团体投入到特定的任务或活动中的知识、经验和技能，意愿是指与完成特定任务和活动有关的信心、责任感和动力。^[2]通过将组织成员所具备的职务相关能力和意愿的相互作用进行不同组合，赫塞把组织成员的成熟度划分为“不能且不愿意或动摇”、“不能但愿意或有信心”、“能但不愿意或动摇”、“能且愿意或有信心”四种水平。同时，根据领导者与员工的沟通方式把领导方式分为告知式、推销式、参与式和授权式等四种方式。告知式领导方式指领导者对组织成员进行引导和指示；推销式领导方式是领导者向组织成员解释工作，劝服组织成员努力工作；参与式领导方式指领导者激励并帮助员工解决工作问题；授权式领导方式是指领导者将工作的管理权和相应责任同时交付、授权给组织成员。在此基础上，情境领导理论提出，为实现组织活动成效的最大化，领导者根据组织成员的成熟度选择与之相匹配的领导方式。需要注意的是，组织成员的成熟度会随着时间推移而发生改变，而且受知识水平和生活经历等方面的影响，组织成员的成熟度具有个体差异性特征。据此，领导者的领导方式必须随组织成员的成熟度变化而改变，针对不同组织成员的成熟度应采取不同的领导方式。此外，基层治理主体相互间的协作程度关系到基层社会整体治理的成效。中国幅员辽阔，基层治理中涉及的多元主体在治理能力、治理信心、责任心和动力等方面呈现参差不齐的状态，对此治理活动的主导者或领导者需要顺应时代发展的潮流，根据现实需求转变治理理念，调整领导方式，选择与群众政治参与能力和意愿水平相符合的领导方式以促进干群关系的和谐稳定发展，激励治理主体积极参与治理以提高基层治理的参与度，培育群众的综合素质和参与能力以促进基层决策的民主化、科学化和高效化。由此可见，情境领导理论是基层治理成熟度概念提出的理论基础。

第二，利益相关者理论。利益相关者理论的提出源于20世纪60年代学界对企业发展中各利益相关主体的研究,近现代以来逐渐被应用于公共治理研究领域。利益相关者理论认为，任何一个组织的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与，组织追求的是利益相关者的整体利益而不仅仅是某个主体的利益，要使组织获得更长远的竞争力就必须考虑多方利益相关者的需要。^[3]我们知道，基层治理中的利益相关者包括人民群众、企业、社团、公共部门等，面对社会治理中复杂多变的外部竞争环境和内部利益冲突，协调、平衡好各主体间的利益关系是维护基层平稳发展和长治久安的重要前提。利益相关者理论强调整合利益相关者的力量形成发展合力，具有整体性、有序性、竞争性、协同性和动态平衡性等特征。在基层治理中，找到不同主体之间的利益契合点是实现协同治理的动力所在，应注重统筹协调利益相关者的客观需求以促进共同意志的形成。^[4]当多个共同利益目标同时存在时，应当按照目标的重要程度厘清目标执行的先后顺序。此外，内部的利益冲突是组织发展的动力源泉之一，基层治理应当遵循利益相关者影响决策到参与决策的发展规律，灵活运用法律手段、经济手段、行政手段、教育手段来整合协调过程中出现的各种利益冲突和矛盾，合理进行权力分配以形成相互间的制约，实现利益结构的动态平衡以维护基层社会的长期稳定发展。根据利益相关者理论的要求，组织的发展需要利益相关者的积极参与，鼓励利益相关者参与治理有助于充分了解其发展需求以便选择合适的策略实现共同利益目标。从公权力来源的角度看，群众是基层治理的关键主体，也是政策制定的源动力和政策实施的受众，好的政策的制定和实施都离不开群众齐心协力的推动和积极实践。然而，基层社会资源毕竟有限，政策内容涉及的利益分配问题势必会引致群众内部的矛盾，积极鼓励和引导群众参与治理过程是确保决策合理性、确保社会有序运行的根本途径。由此可见，利益相关者理论是基层治理成熟度概念建构的主要依据。

第三，委托代理理论。委托代理理论是20世纪30年代美国经济学家伯利和米恩斯因基于公司治理的战略视角提出的，其核心观点是倡导所有权和经营权分离。该理论认为，如果当事人双方中的代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，便会产生代理关系。具体而言，在委托代理关系中，委托人根据一种明示或隐含的契约授予代理人一定的决策权利，指定或雇佣代理人为之服务，并根据代理人提供的服务状况支付相应的报酬。委托代理理论的提出建立在“专业化”的发展背景和非对称信息博弈论的基础之上，强调“专业化”是社会劳动分工的结果，社会某些工作需要具备一定条件和专门知识技能的人方能够胜任，而“非对称信息”强调并非所有参与人都拥有信息而且所拥有信息的完整性、真实性、及时性等方面都会存在差异性。委托代理理论认为，由于委托人和代理人在委托代理关系中所追求的利益最大化目标的内容不同，两者之间利益冲突在所难免。如果缺乏有效的制度安排，代理人的行为很可能对委托人的利益造成损害，如何更好地监督代理人是维系良好委托代理关系的关键所在。此后，委托代理理论被广泛应用于政治生活中，一般把公共部门工作人员视为人民群众的部分权利代理人，而人民群众是相应权利的委托人。根据委托代理理论，基层领导干部是国家公务人员，所拥有权力来源于人民群众，在基层公共治理中应当牢固树立权为民所用、情为民所系、利为民所谋的服务意识，在基层工作中做好群众的指路人、引导者和服务员。与此同时，基层治理中也不可避免地存在着治理信息的非对称性问题，如果不能从根本上打消群众的疑虑并获得群众的信任和认同，基层治理工作将会面临严峻的挑战。据此，基层工作人员尤其是领导干部必须坚定不移地贯彻群众路线方针，信任群众、依靠群众，要鼓励群众积极参与到基层治理实践中，让基层工作人员在群众的监督下依法依规行使职权以防止公权力被滥用，使决策过程更加透明化和规范化，使决策内容更能体现民意。

二、基层治理成熟度的理论框架

根据情境领导理论的内涵与中国基层治理的现状，我们指出，基层治理成熟度是指各基层社会在追求善治的过程中所具备的综合治理能力和发展意愿程度。要实现国家的善治并取得最优化的治理成效，需要根据基层社会的治理成熟度来采取合适的政策措施引导和帮助地方发展。基层治理实践中，提升基层干部的领导力是实现有效治理的组织力量保障，鼓励群众和其他利益相关者积极参与治理过程是实现基层民主化治理的基本要义，推进多元主体协同治理格局的构建是治理能力现代化的本质要求。从治理主体的地位和作用来看，“领导”是基层治理的重要牵引力，“参与”是基层治理的根本动力，“协同”是基层治理的最终目的。据此，基层治理成熟度包括领导成熟度、参与成熟度和协同成熟度三个方面的内容：

（1）领导成熟度。领导是指领导者根据既定的原则和规范，采用一定的方法引领组织成员完成预定的组织目标和任务的活动过程，其本质是妥善处理好各种人际关系，以主要领导者为核心形成为实现组织预定目标共同奋斗的一种合力。^[5]领导活动不是领导者个人的鼓励行为，它包含了领导者、作用对象、客观环境等多种因素，而领导者则是对领导活动全局具有实质性影响的组织引导。在特定条件下，领导者素质高低和修养好坏决定了治理活动的方向与成效。根据情境领导理论对成熟度的定义，领导成熟度是指基层领导者为做好基层工作所具备的领导能力水平以及包括责任感、动力和信心在内的意愿程度。一方面，领导者的核心职能是决策，能否科学、正确、及时地决策是领导者能力水平的重要体现，领导者可以通过调查研究、密切联系群众、加强自身学习来提升自身的能力素质；另一方面，领导者的责任感、动力和信心与其自身的工作理念、服务意识和能力水平密切相关。在干群互动关系中，那些博学多识、通情达理、公道正直、以身作则的领导者通常容易获得民众的认同和广泛的支持，更容易降低基层治理工作难度。

领导成熟度在基层治理实践中主要体现为基层干部领导力。基层干部领导力是指基层干部根据变化了的基层社会环境的客观需求，整合运用各种社会资源带领群众实现基层治理目标的一种综合能力，其实质是对群众的影响力和号召力，受到群众对基层干部的认同感和信任度的影响。^[6]基层干部的领导力与领导者的服务意识、业务能力、沟通协调能力、识人用人育人能力、创新精神和决断魄力、严于律己精神等因素密切相关。通过对公权力来源进行分析可知，基层干部是群众选举出来代表群众行使部分政治权力的“代理人”，基层干部应当牢记为人民服务的宗旨，坚持从群众中来、到群众中去的工作方法，切实把为群众谋发展、谋幸福作为基层干部应当坚守的“初心”。面对复杂的治理对象和工作内容，基层干部需要练就过硬的专业知识和技能本领，在不违背国家相关法律法规的基础上根据地方基层的具体情况因地制宜地开展工作，通过协商民主实现基层治理效能最大化，实现公共利益、集体利益与个人利益的均衡发展。^[7]此外，基层干部还应在平时工作过程中善于观察，发现与培育地方经济政治发展的“领头雁”，不断培育“新乡贤”，为基层治理提供人才队伍保障，促进群众自主管理作用的充分发挥，增强基层干部对群众的影响力和号召力。

（2）参与成熟度。参与成熟度是指群众参与基层治理的成熟程度，包括基层群众参与的综合能力素质和意愿程度。赫伯特·西蒙曾提出“管理就是决策”，决策是一切管理活动开展的基础，而基层治理主体的参与成熟度在很大程度上决定了公共决策的质量和效度。正确的决策能指引各项工作不断前进，错误的决策带来各项工作和行动的失败。从决策主体数量角度，可以将决策方式分为个人决策和集体决策。集体决策是多人决策，个人决策是单个人做出的决策。集体决策相对于个体决策能够更大范围地汇总信息和拟定更多的备选方案，能够实现更好的沟通并提高决策与决策者利益需求的契合程度，能使决策得到更多的支持与认同，但集体决策需要花费较多时间且容易出现“从众”现象和责任不明等问题。总体来说，个人决策的效率会高于集体决策，但是效果一般会低于集体决策。基层治理实践常用的是集体决策，对于集体治理中可能存在的问题，通常采取明确责任、沟通协调、自主治理、理性激励、合理监督等制度安排来应对。^[8]领导者是基层决策的主导者，但领导者的功能和根本任务是带领群众决策而不是代替群众决策，好的决策应当充分体现科学性和民主性，群众能否在参与过程中提出有价值的建议以及该建议能否被采纳跟群众参与治理的积极性和综合素质密切相关。

基层治理的参与成熟度主要体现在议事和监督两个方面。在议事方面，参与成熟度通过影响群众对公共事务的判断力和处理方式最终影响到决策。通过参与可以加强干群之间的沟通以密切干群关系，促进各利益相关者间关系的协调与合力的形成，增强群众对基层组织的归属感和认同感，进一步满足群众自尊和自我实现的需要。同时有利于集思广益，广泛采纳群众意见以防公共决策出现偏差和失误，增强群众对公共决策的认同度和执行力，激励群众自觉积极地推进公共决策的实施。在监督方面，有研究发现地方官员会针对制度弹性的强弱、基于成本收益考量选择不同的行为方式，结果可能导致群众合法利益受损。^[9]因此，群众积极有效地行使监督权是确保基层工作人员依法履行公职和合法行使职权的基本保障。如果群众在监督过程中综合能力或参与愿意不足，放任“一言堂”或盲目从众等问题出现，极大可能会导致决策偏离群众的真正诉求，最终导致群众合法权益难以得到保障。群众的参与成熟度决定了群众参与的有效性，参与成熟度低下会导致群众的参与率低下或者难以发挥实质性的参与作用，反之则能有效监督基层干部依法行使职权，促进地方社会的稳定发展。针对参与成熟度不足的基层地方，基层组织可以通过引导群众、鼓励群众、相信群众、培养群众、畅通群众参与渠道等策略来培育群众的参与能力和信心进而提升参与有效性。

（3）协同成熟度。协同是指多元治理主体之间为了完成一致的目标在资源与利益相互依赖的基础上相互配合、协同行动，共同参与决策制定以解决公共问题的过程和能力。^[10]协同成熟度指的是基层治理主体为了实现共同目标而开展治理的协调程度以及协作机制的完善程度。协同治理的实现需要坚持统筹原则、重点原则、连锁原则和发展原则，以整体的、长远的共同目标为基础，适时抓住发展机遇并把握关键要素，利用各要素之间的联动性全方位地推进治理协作。我们知道，政府、企业和社会组织等不同治理主体之间相互依赖，可以通过政府主体与非政府主体之间，政府内部各部门之间、各层级之间的合作，解决公共服务的碎片化问题，更好地为公众提供公共产品和公共服务，寻求社会效益的最大化。^[11]同样，基层组织、群众和社会组织等主体利益紧密关联，提升基层治理成熟度需要基层组织各部门、各层级的管理者相互协调与配合，运用不同部门和层级的资源优势，充分发挥各组织的职能和技能，使组织有效率、有效益地运行；鼓励群众积极参与基层治理并充分表达自身的利益诉求，促进基层组织之间、组织各部门之间、干群之间、群众之间相互协作；培育和引导社会组织，整合基层的社会力量以共同推进地方政治经济文化事业的全面发展。

基层治理的协同成熟度提升需要处理好利益平衡、权力分配和责任分担问题，推动合法性、平等保护、正当程序的落实。^[12]与此同时，协同成熟度受目标认同度、组织和谐度、工作满意度、利益分配度、领导权威度、信息沟通度等多重因素影响。其中，沟通行为贯穿于协同治理的全过程，是协同治理作用发挥的重要桥梁和纽带。沟通失灵会导致各组织和各部门步调不一致、工作不协调，原因多是组织层次繁多导致沟通迟缓以及收集和记录信息的基础工作薄弱导致传递信息失真。一般来说，在治理实践中需要根据具体情况采取恰当的沟通方式，并利用现代化信息通讯技术手段进行及时有效的沟通。综合来看，良好的协同成熟度需要具备以下条件：首先，主导者需要拥有纵观全局和统筹整体的能力，善于及时发现并有效解决协同过程中的矛盾和冲突，充分利用各主体之间和各利益要素之间的联动性，凝聚发展共识，推进治理主体的长期协作；其次，划定多元治理主体在协作中的角色范围，规范各基层治理主体的职责和权限，避免因职权不清、责任不明而导致协作失败；再次，建立并完善相应的运行机制和监督机制，畅通监督渠道，鼓励治理主体积极参与监督，确保协同治理合作有序开展；最后，当治理主体产生冲突时，各主体应充分利用现代化信息通讯技术来搭建合理的沟通渠道，采用恰当的沟通方式促进主体之间的信息传递。由此，多元治理主体需要构建权力共享和责任共担的协同治理伙伴关系，需要发挥利益契合和功能相嵌的耦合作用，从而不断实现资源整合和角色关联的联动共治。

三、基层治理成熟度的现实观照

从基层治理成熟度的发展趋势来看，中国基层治理成熟度总体上呈现出良性发展的格局。然而，由于人口、资源、环境、历史、文化等多方面因素的制约，地方基层治理成熟度表现出明显的地域差异性特征，具体表现在如下三个方面：

首先，人口密集地区的基层治理成熟度优于人口散布地区。在人口密集地区，群众的居住地相距较近，参与公共事务决策与管理较为便捷，有利于调动群众参与议事和监督的积极性。长期的公共生活能使群众的利益紧密关联，有利于增强群众的集体意识和自主管理能力。由于在日常生活中往来频繁，生活习性、语言和观念趋同，有助于协调和解决各种利益矛盾和意见分歧，促进群众形成一致的决策以达成预定目标。^[13]同时，群众之间的频繁往来拓宽和畅通了信息传递渠道，有利于增强群众对基层组织工作的监督，一定程度上有效避免了信息不对称给基层治理带来的困难。此外，基层干部与群众之间的充分互动客观上有助于公共决策科学化和民主化目标的达成。而人口散布地区则相反，由于户与户之间居住相距较远，参与公共决策的时间和其他成本较高，干群之间和群众之间的沟通不一定充分、不一定及时，严重影响了群众的参与度，加之个人利益与共同利益之间的矛盾存在，治理共识的达成存在着不和谐的可能，制约了参与度和协同度的整体作用发挥。

其次，资源丰足地区的基层治理成熟度优于资源匮乏地区。一个地方的资源主要包括自然资源和社会资源两种，自然资源包括光照、水、土地、森林、矿藏等，社会资源则包括人力资源、信息资源以及经过劳动创造的各种物质财富。在资源丰足地区，人们可以获得大量的发展空间和就业机会，有益于构建较为完善的管理机制和平台。在此基础上，群众的文化素质和处理问题的综合能力在实践中能够得到锻炼和提升，群众在基层治理的参与有效性方面具有明显的优势。在基层组织的领导下，群众可以利用资源优势加强与外界的联系以获取发展所需的优质资源和先进技术来促进地方经济社会的可持续发展，能够充分利用现代化通讯技术强化基层干群之间和群众之间的沟通与交流，及时发现并采取恰当的措施解决发展中存在的问题。此外，群众间的利益冲突和矛盾关系也会因资源总量的宽裕而得到一定程度的缓解，有助于基层治理主体的力量整合，从而促进地方各项事业的全面发展。相较而言，在资源匮乏地区，资源的稀缺性会加剧群众之间的利益冲突，平衡主体之间的利益关系也面临较大困难，如果处理不当便会影响群众对基层组织的满意度，基层干部的领导力与协同力同样面临严峻的挑战。

最后，经济发达地区的基层治理成熟度优于经济欠发达地区。在经济发达地区，人们的生活质量和生活水平明显较高，基础设施相对完善，制度规范化程度较高，群众的自主管理能力和法治意识较强，公共治理参与的积极性和有效性表现突出。同时，经济发达地区的政务信息化建设水平较高，群众可以广泛利用信息技术网络，通过线上线下便捷地参与公共治理，全面获取所需了解的信息并能作出及时准确的反馈。经济的快速发展为群众参与公共治理提供了更为便利的条件，有利于信息的高效流通和社会力量的有机整合。而在经济欠发达地区，基础设施建设相对落后，信息传递渠道单一，群众自身的综合能素质较低，对基层干部的依赖性较强，独立思考和自主能力不足，参与公共治理的积极性和有效性均有待提升。在一些偏远的农村，大量劳动力外出务工，基层治理的群众参与率低下，协同治理难度较大。

由此可见，基层治理成熟度是地方治理质量和水平的反映，同时也影响着地方治理的质量和水平。在治理成熟度较低的地方，群众难以真正参与到治理过程中，利益需求和相关意见难以得到充分表达与采纳，使得决策逐渐偏离群众的发展需求，严重损害群众的根本利益。以重庆市垫江县高安镇新溪村“村霸”查处事件为例，在重庆市垫江县开展的与群众利益相关的民生问题巡察工作中，查处了高安镇新溪村的“村霸”周礼亚。新溪村距离县城和市中心都较远，多山地丘陵，纯农业型区域，经济发展滞后。周礼亚曾经是当地群众口中的“好干部”，可后来却变成了“村霸”，尤其在他当上了新溪村党支部书记兼村委会主任后大搞“一言堂”，虚构资料违规为亲戚骗领低保。对待群众态度蛮横、专横跋扈，常常通过暴力形式侵犯群众利益。对于周礼亚的恣意妄为，村民们长期以来敢怒不敢言，直至2017年7月周礼亚被巡察组查实之后村庄才得以摆脱困境，逐渐恢复原有的社会秩序。^[14]可见，周礼亚的行为严重违反了国家的法律法规，破坏了基层干部与群众间的血肉联系，对人民群众的根本利益造成了不可挽回的损失。究其原因，一是新溪村地处偏远农村，经济发达程度低，信息传送渠道相对闭塞，群众知识文化水平不高、法治意识薄弱，让违法乱纪行为有了可趁之机；二是周礼亚作为基层干部，懈怠自己、忘了“初心”，辜负了群众的信任和期许；三是新溪村基层治理中缺乏健全的参与体制机制和有效的监督机制，群众的基本权利难以得到保障，客观上助长了周礼亚的腐败行为和不良作风。

在治理成熟度较高的地方，群众的政治素养和治理能力较高，群众参与式治理的途径和渠道更加多样化、便捷化。以荔湾区南漖村旧村的全面改造意愿表决事件为例，在2018年12月13日至15日，南漖经济联社进行了采用合作改造模式启动旧村全面改造意愿的表决工作，表决的对象是年满18周岁并享有联社社员资格待遇的在册人员。拥有表决权的总人数为2569人，实际参与表决的总人数为2569人，同意的总人数为2562人，同意率高达99.73 %。^[15]早在2018年8月中旬基层组织的相关工作人员便以落户宣传、派发宣传单张、拉挂彩旗和横幅等多种方式对南漖旧村改造工作进行了全方位宣传，并在10月中旬召开社员大会对改造意愿进行摸底调查并充分听取每一位社员意见。南漖村全体村民积极参与投票，并就表决事项取得了高度一致的意见，对旧村改造项目的实施起到了实质性的推动作用，表现出了较高的基层治理成熟度。究其原因，南漖村南临珠江，是由珠江水多年冲积而成的江岸，土地肥沃、资源丰富、经济发展较快；南漖村基层干部能够熟练掌握并运用科学民主的工作方法和途径开展工作；南漖村村民具有较高的政治素养和参与意愿，他们能够通过现代化信息通讯技术开展线上线下的参与式治理，强化基层干部和群众的沟通能力，增强和扩大了群众监督的参与度和覆盖面。

四、基层治理成熟度的提升路向

在乡村振兴战略语境下，提升基层领导干部和群众的综合素质、业务能力和积极性是深化农村体制改革、实现基层多元主体协同治理和推进乡村振兴战略实施的要求。调动基层领导干部和群众在公共事务管理中的积极性、主动性、能动性和创造性，是乡村振兴战略顺利实施和基层治理现代化进程稳步推进的根本途径。因此，提升基层治理成熟度需要从如下几个方面开展：

第一，转变基层领导干部的领导方式。在乡村振兴语境下，基层治理的公共目标应当是在基层组织协调下多元主体经过协商形成的共识，而不是基层组织单方面供给的结果。^[16]据此，需要转变基层领导干部领导观念，整合基层政治资源，提高群众参与的积极性，推动基层治理模式从“管控型”向“协作型”转换，尽量满足群众参与基层公共事务治理的政治诉求。我们知道，基层干部的领导力与其领导方式密切相关，要提升领导力就必须转变领导方式。不恰当的领导方式不仅会使领导行为与治理目标发生重大偏移，降低基层治理的有效性，还可能影响到党群和干群之间的关系。基层领导干部需要摒弃传统的行政手段和疏于沟通的领导方式，根据群众的人口结构和参与成熟度选择恰当的治理方式以适应基层社会环境的变化。具体来说，在决策前应拓宽和畅通群众的参与议事渠道，让群众充分表达自己的利益诉求；在决策过程中积极引导群众表达意见，重视与群众的交流和沟通；在执行过程中，要因地制宜地开展宣传和解释工作，发挥基层干部的组织和引领作用。唯有如此，才能彰显基层治理主体的主体地位，不断提升基层治理成熟度以促进治理能力现代化。

第二，提升基层领导干部的综合能力。基层领导干部的个人品质、决策能力、执行能力、资源整合能力、利益协调能力、需求回应能力是推进基层公共事业发展和公共事务治理的重要保障。随着互联网、大数据和通讯技术的迅猛发展，具备信息技术能力和创新发展能力的基层领导干部显得尤为重要。因此，须加强基层领导干部对信息技术的学习和应用，将现代化信息技术和传媒工具广泛运用到基层治理之中，借助网络信息平台拓宽群众的参事议事渠道，不断增强基层治理效能和效益。同时，要加强基层干部与群众的沟通，广泛吸纳群众的意见和建议，确保决策结果符合广大群众长远发展的根本利益。比如，在决策前通过定期调查走访、电话联系等方式加强干部与群众的联系，掌握群众的基本动向和发展需求；在决策中鼓励和引导群众参与决策，协调好各参与主体间的利益关系；在决策后将决策内容清楚明了地传达给群众，广泛听取群众的意见和建议并及时做出回应以减小决策实施的阻力，确保决策的顺利执行。

第三，增强群众公共参与的意识和能力。基层治理效能的提升集中表现在公共事务决策民主化、公共服务供给均等化、社会矛盾化解及时化、社会活力释放充分化等方面，引入社会资源、挖掘自治力量是提升基层治理成熟度和基层治理效能的重要途径。作为基层社会中发展问题和发展需求的前端感知者，群众的主动参与和引导群众有序参与有利于保障群众的根本利益和共同富裕目标的最终实现。中共中央于2016年出台的《关于进一步引导和鼓励高校毕业生到基层工作的意见》，提出要坚持服务基层和培养人才相结合，坚持市场主导和政府推动相结合，坚持政策支持和完善服务相结合，明确了人才培育的重要性。^[17]作为基层治理成熟度提升的主导者，基层组织具有培养基层人才、提高群众政治意识和综合素质的重要职能。因此，基层组织可以通过加强对群众的民主意识和民主技术的灌输教育以及在基层事务治理中的民主操练，培养群众独立的参与意识和参与能力，提升群众的政策理解能力和民主议事能力，拓宽群众的话语空间和渠道，提高农民的自我管理和自我整合能力，从而培植基层治理的内生动力。^[18]同时，基层组织需要通过培育群众的自治能力，激发群众的参与热情，广泛地征求群众意见和建议，做到公共决策和公共政策来源于群众、服务于群众、为群众所理解、由群众来执行。众所周知，群众公共参与能力强弱受知识文化水平、法律认知水平、问题分析能力和需求表达能力等因素影响，需要依托现代化信息技术手段和集中培训方式，提高群众的思想政治觉悟和科学文化素质，不断增强群众公共参与的意识和能力。

第四，完善基层治理公共参与机制。健全和畅通群众参与议事的渠道，完善民主决策的体制机制，鼓励、引导群众积极参与基层治理，有助于促进基层组织决策的民主化和科学化，是搞活农村经济和实现乡村振兴的内在要求。因此，完善公共参与机制和提升基层治理成熟度需要优化创新创业政策和环境，需要畅通和完善公共议事渠道，可以建立常设基层议事会和监督委员会，适当增加村民代表人数并扩展代表来源，扩大议事范围，规范议事程序。^[19]同时，完善重大事项议事机制，在重大项目、重要问题、重点工作领域开展民主商议和充分讨论。完善基层领导干部联系群众的工作机制，健全基层干部接待群众来访制度，重视群众的利益诉求和意见表达。加大资金投入，积极推进数字乡村建设，推动政务信息的快速传递与共享，让群众及时获取准确的信息和反馈意见，增强群众对干部的信任度和认同度，从而不断提升基层治理成熟度。

第五，引导和扶助基层自组织发展。基层自组织是在尊重、维护以及争取自身实际权益的基础上自发创建、自愿参加的社会组织，包括各类经济社、经济联社、经济合作社、社会组织等。^[20]基层自组织在基层治理中具有多重功能和作用，它不仅能代表具有共同利益追求的农民团体参与公共事务的协商和讨论，还可以为基层社会提供相关公共服务的供给，更具有教育培训和引导农民的功能。^[21]帮助群众自组织发展是激发群众参与治理积极性和内生动力的重要方法，有助于通过治理实践锻炼提升群众的治理能力。由于多数地方政府部门对基层自组织的信任度不够或是过度关注群众自组织发展影响了群众自组织的自主性，加之村民、社会组织具有一定的行政依赖性，导致群众自组织行政化趋向明显，失去了应有的自主性和独立性，在基层治理中很难公正、公平地反映社会问题。目前群众自组织存在着整体发育不足、组织能力较弱、群众参与主动性不强等问题。基层组织需要发挥基层自组织的主体作用，充分认识到发展基层自组织的重要价值，从健全法律法规、优化体制机制、改善生存环境等方面为基层自组织发展创造条件，可以通过打造“基层政府+学校+自组织”的叠加模式对基层自组织进行规模化和组织化培育，从而不断整合社会资源以提升治理成熟度。

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文章来源：《北京行政学院学报》2019年第6期

项目来源：广东省高校社科重大项目（2012ZGXM_0011）

文章作者：陈潭、严艳

作者单位：广州大学公共管理学院

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