【斑斓 · 司改】何 帆 |“审判团队”会替代审判庭么？

【编者按】最近工作仍忙，但还是决定给自己定一个小目标，每三周写一篇与司法改革有关的小文章，讨论一到两个主题。今天聊聊与审判团队有关的思考，接下来还会就专业法官会议、法官惩戒制度、法官业绩考核展开讨论。今年公务繁忙，身体不太吃得消，经与院方商议，在清华法学院的《中国司法制度和司法改革》课程会暂停一个学期，待春季学期再开课，望后天留言打听选课信息的朋友周知。

作 者 | 何 帆（最高人民法院）

前不久，我参加一次与司法改革相关的座谈会。一位基层法院院长受邀介绍改革经验，他提出：“通过弱化庭室架构、组建审判团队、取消行政审批，我院的审判绩效大幅提升，人案矛盾得以缓解，由此可见，审判组织‘团队化’是大势所趋，应当全面复制、推广。”

对此说法，另一位院长不以为然，在他看来，只要法官薪酬保障能够落实、审判辅助人员增补到位、案件繁简分流政策给足，有没有审判团队，都能把案子顺利办结。“我觉得传统的审判庭、合议庭架构很好，没必要另起炉灶，重搞一套。”这位院长最后总结道。

受两位院长影响，在场人士也分成不同阵营，就审判团队的设立必要、法律地位、人员配备和运行方式展开讨论。大家争议的焦点，逐步集中在以下几个问题：随着改革全面推开，审判团队是否会取代传统的审判庭，成为新的管理单元？中院以上层级的法院，是否有必要设审判团队？“相对固定的审判团队”应如何理解？是否意味着负责人、组成人员都相对固定？如果审判长相对固定，与“入额法官平等，均可任审判长”的改革前景是否相悖？审判团队负责人不是法定职务，是否应赋予其监督管理权限？如何防止“撤庭设（团）队”后，“大行政化”演变为“小行政化”？

考虑到上述问题有一定代表性，结合自己参与相关工作调研和方案研究的体会，谈些个人看法。

非设审判团队不可？

在我看来，评价一项司法改革举措的价值和前景，首先应追溯催生它的土壤和缘由。看它究竟是问题导向的产物，还是政绩工程的作品？如果是前者，是在什么背景下催生的，当初针对的是什么问题？目的是为了绕开哪些制度障碍、突破哪些政策壁垒？举措推出后，是否的确绕过了障碍、争取到政策、解决了问题？如果这项举措在某一法院、某一地域确实行之有效，在决定复制、推广前，还得考虑它针对的问题是否具有普遍性。是否会受地域、审级、人案情况的限制？与之相关的是，一旦配套改革全面推开，原来的制度障碍、政策壁垒是否仍然存在？这项举措本身是否亦应做相应调整？

就以审判团队为例。与上世纪九十年代初的民事审判方式改革一样，“审判团队”主要是被人案矛盾“逼”出来的产物，随着改革向纵深推进，又不断被赋予各种新的含义，大到广受认可的“去行政化”，小到“熟人搭配，干活不累”的“帕累托改进”，不一而足。下面，综合各地推进这项改革的经验，分析设立审判团队的六个动因： 

第一，弱化案件审批。受制于过去的庭室架构和审判权力运行机制，一些法院仍延续“承办法官撰写文书、院长庭长审核签发”的办案模式，不仅效率低下，也违反司法规律。随着经济社会快速发展，案件数量急剧增加，再按惯有模式逐层报批结案，不仅法官“扛不住”“吃不消”，法定审限内也结不出去。

就拿最早试水审判团队改革的深圳市福田区法院为例。2006年到2015年受理案件数从21840件增加到56170件，10年增幅达157.19%，但2008年以来编制总数（含政法编、事业编、附属编、雇员编）才从380人增至382人，增幅仅6%。在这种情况下，通过“拆庙撤神”，减少甚至取消审批环节，真正还权于独任法官和合议庭，就显得尤为必要。

这里的“庙”和“神”，主要指传统的审判庭和正、副庭长。“拆”和“撤”是相对而言，主要目的是弱化“庭”这个管理单元，将正、副庭长从“法官之上的法官”转化为直接参与审判的法官，并削弱他们作为“领导”的职能色彩和人员规模。庭长、副庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书，不再进行审核签发。“庭”被虚化后，依托原来的独任法官，搭配特定数量、类别审判辅助人员的审判团队正式设立，成为相对独立、灵活的办案单元。

在改革推进过程中，“庭”“庭长”与“团队”的关系，大致包括以下三种模式：

一是撤销审判庭或者不设审判庭。一些新设法院取消了庭室建制，只保留审判团队。如深圳前海法院围绕全院15名法官建立了15个审判团队，确立了“1+2+1”的团队模式，2名法官助理和1名书记员正积极配置到位。

二是留庭不留职。机构易撤不易设，一些法院保留了审判庭架构，但不设正、副庭长，如作为职业化示范庭的浙江余姚市法院民四庭。

三是留正不留副。只设庭长，负责日常管理、监督、协调事务，不再设副庭长，如广州知识产权法院。总之，通过简化机构、下放权力、缩减流程，办案效率真正提升，司法权责逐步明晰。从这个意义上说，无论设立初衷如何，审判团队在法院“去行政化”方面居功至伟。

第二，争取优惠政策。某次与一位基层法院院长聊天，他谈到，早在本轮司法改革之前，他所在的法院就推行过审判团队改革。“一是为提升效率，二是为提高待遇，去行政化是水到渠成的事。”这位院长苦笑说。的确，员额制改革之前，从整体上提升法官职级待遇、薪酬标准，基本上是“不可能完成的任务”。这时，从现有法官中“优中选优”，遴选出部分审判长和主审法官，并以他们为重心组建审判团队，实行审判长负责制或主审法官负责制，成为部分法院在法官待遇上“破冰”的前奏。

从效果上看，融入责任制要求的审判团队改革打破了传统窠臼，能得到各方认可，在地方党委政府支持下，上述法院要么能得到一定数量的正科级、副科级职数，要么率先提升了部分法官薪酬待遇，争取到一定优惠政策。当然，随着改革深入推进，审判长负责制由于与合议庭平权原则相悖，已被合议庭负责制取代；员额制之后，入额法官地位平等，再从中选“主审法官”已无意义，这一名词也将逐步退出历史舞台。更重要的是，随着法官单独职务序列和单独工资制度的建立，已无必要以“让一部分法官先富起来”的策略推进改革。

 第三，强化专业审理。除了“去行政化”，一些法院侧重发挥审判团队在专门化审判、分工协作上的作用。从专业划分意义上看，审判团队实际上就是专业办案团队，只是在过去专业化合议庭基础上增配了辅助人员，每个团队固定办理1-2类案件，如婚姻家庭、房产纠纷、交通事故、保险纠纷、信用卡纠纷，等等。从分工协作意义上看，又有小额诉讼团队、速裁团队、快审团队、立案团队、执行团队，有的还在执行团队基础上进一步细分为快执团队（信用卡、非诉执行、被执行相同的10宗以上案件）等。

第四，推动领导办案。这个动因比较容易理解。设立审判团队后，不仅庭长、副庭长将编入团队，院长、副院长也可以编入团队办理案件。过去是在“幕后”指导法官办案，如今院庭长们都要坐上审判席，手执法槌，率先垂范，主动去“啃”重大、疑难的“硬骨头案”。

第五，优化人力配置。过去，法官一个案子办下来，什么都得自己干，有时还被迫“自审自记”。后来，一些法院以模范法官为中心，配齐人员，设立“XX法官工作室”等组织，突出优秀法官在调解或特定专业领域的带头、引领和示范作用。审判团队就是这类“工作室”的普及版，只不过辅助人员的配备对象从个别领导干部、模范法官，延伸至所有入额法官。

传统合议庭突出的是审判人员，而审判团队更加强调各类人员的协同合作。各地审判团队组成人员中，有院庭领导、入额法官、未入额法官、预备法官或者见习法官，也有法官助理、书记员、执行员和司法警察，有的还包含随机产生的人民陪审员、特邀调解员。

配备足够辅助人员后，法官就能腾出手来，专注做好裁判主业。若辅助人员搭配科学、合理，甚至有事半功倍之效。为了实现人力资源配置上的“帕累托最优”效应，一些法院引入了“双向互选”，即由法官来选自认为靠谱的辅助人员、辅助人员选自己心服口服的法官，最大限度减少磨合成本，强化团队内部的密切协作。

第六，完善自我管理。一般来说，被管理者超过10人，管理者就很难面面俱到，实现精细化管理。这种情况下，就有必要设定新的管理单元，赋予其一定自我管理权限。有的时候，还可以引入竞争机制，以良性竞争方式，推动不同管理单元相互“较劲”，提升工作绩效，实现整体改善。

华东某基层法院早就完成“去行政化”工作，99%以上案件不再由院庭长审签，但是，由于案件量过于庞大（2015年达到13万宗），一个审判庭工作人员有70多人，实在不便于由庭长集中管理，遂将全院审判力量编入70多个团队，并下放部分权力，促进团队自主管理。截至目前，80%以上团队实现团队事务自行解决，庭长更多从事宏观管理、督促指导、类案法律适用统一等工作。

综合上述动因，可以看出，各地设立审判团队的初衷并不相同，有的是想据此争取优惠政策，有的是想切实提升审判效率，有的是为了推进人员科学分类和完善审判管理。在各项改革全面推开之际，是否一定要设审判团队，审判团队如何组成，取决于各级法院对本院受案数量、编制规模、机构设置、人员结构的判断，只要严格落实中央关于“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革精神，实现人力资源的优化配置，设不设审判团队，可以由各级法院自己决定。

 “审判团队”是什么

现在回到文本。对于审判团队，《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发〔2015〕13号，以下简称《意见》）要求如下：

“4. 基层、中级人民法院可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队，依法独任审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件。

人民法院可以按照受理案件的类别，通过随机产生的方式，组建由法官或者法官与人民陪审员组成的合议庭，审理适用普通程序和依法由合议庭审理的简易程序的案件。案件数量较多的基层人民法院，可以组建相对固定的审判团队，实行扁平化的管理模式。”

按照第一款的表述，审判团队主要依托基层法院办理简易程序案件的的独任法官组建。之所以提到中级法院，是因为新修订的《行政诉讼法》增加了简易程序，这类案件即使在中级法院，也可由审判员一人独任审理。

第二款针对的是以合议制形式审理的案件，提出未来合议庭主要以随机产生方式组合。这种随机方式组合的合议庭没有固定审判长，由审判职务最高、审判资历最深或者承办法官担任审判长。

但是，由于法官员额制是新生事物，推进过程中又不可避免受到各种因素影响，入额法官的年龄结构、审判经历、司法经验、业务水准都还有较大差异，再加上审判辅助人员缺口较大，目前至少还存在四个“做不到”。一是做不到完全随机分案；二是做不到完全随机产生合议庭；三是做不到入额法官全部具备担任审判长的能力；四是做不到为每一位入额法官配备一名法官助理和一名书记员。受这些因素制约，“合议庭主要以随机产生方式组合”目前只能是一个努力的方向，实践中完全推行还有难度。

考虑到一些基层法院案件量比较大，以及推进专业化审判的需要，第二款补充提出：“案件数量较多的基层人民法院，可以组建相对固定的审判团队，实行扁平化的管理模式。”这里所说的“相对固定的审判团队”，其实就是以“相对固定的合议庭”为基础组建的审判团队。为什么说是“相对固定”呢？因为若合议庭长期固定，既不利于法官拓宽知识结构，又容易滋生腐败。因此，《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》（法释〔2010〕1号 ）第二条才规定：“……合议庭成员相对固定的，应当定期交流。”

综合《意见》内容与各地实践，本文尝试对审判团队的概念做一个界定。在我看来，审判团队是人民法院为了推进案件公正高效办理，促进人力资源优化配置，组建的由法官、审判辅助人员组成的审判、执行力量配置单元，具有相对固定、密切协作、自我管理等特点。

界定概念后，再谈审判团队的特点，并回应之前提到的几个问题。

第一，审判团队不是法定审判组织。基于不同侧重点，你可以把审判团队理解为审判执行单元、绩效评价单元、奖金分配单元，又或审判管理单元和知识管理单元，但不能是司法责任单元，因为它不是一个法定审判组织。按照法院组织法，只有独任庭、合议庭、审判委员会才是法律意义上的审判组织，审判组织才是承担违法审判责任的主体。正是因为这个原因，我个人不赞成将审判团队写入法院组织法，避免导致概念混淆，甚或“坐实”这个办案单元，凭空增加审判管理层级。

第二，审判团队是在法定审判组织基础上组建的，内嵌独任庭或者合议庭，团队组合的目的是为了多办案、办好案，但本身不能取代审判组织。换言之，如果团队内部不包含审判组织，就不是严格意义上的审判团队。例如，在最高人民法院第一、第二巡回法庭，每位主审法官都配备一个助理、一个书记员，有人将这类组合也称为“团队”。但是，由于巡回法庭只能以合议庭形式审理案件，这类“团队”只是一种辅助人员配置模式，并不是《意见》所称的“审判团队”。同理，其他冠名以审判辅助团队、司法警察团队、执行实施团队的组织，只要无权行使裁决权，就称不上审判团队。

第三，在推动外部扁平化管理的同时，审判团队内部结构也应当相对简化，不宜设置过多管理层级。原则上一个团队包含一个独任法官或者一个合议庭即可，或者3-4名法官，设定A、B角，内部灵活组合，组成独任庭或者合议庭，防止因1人缺位无法组成合议庭。个人认为，一个团队没有必要承载2个及2个以上合议庭，防止又衍生新的管理环节，也不易协调团队负责人与审判长之间的关系。

第四，审判团队与传统审判庭可以并行不悖。有人提出，组建审判团队后，审判庭就可以不予保留。对此问题，我认为不可一概而论。毕竟，“庭”是法院组织法认可的管理单元，庭长亦有与其职务对应的法定监督权限。对于审判人员较多、案件基数较大的基层法院，暂时保留审判庭建制，对于确保法律统一适用、完善审判监督管理，仍有一定积极意义。

根据中央机构编制委员会办公室、最高人民法院近期印发的《省以下人民法院内设机构改革试点方案》（法〔2016〕282号），人民法院内设机构改革要坚持分级设置原则，结合各级法院的审级职能、办案数量、人员编制等情况，因地制宜设置内设机构，并与司法责任制、法官员额制、审判辅助人员管理制度等改革有效衔接、同步推进。

具体到审判庭，一般要实行扁平化管理，综合考虑专业划分、法官人数、人员编制、案件数量等因素进行设置。审判庭一般按立案、刑事、民事、行政、审判监督、执行等专业领域分设，实行法官、合议庭办案责任制，庭长、副庭长直接参与案件审理，原则上不再审批案件。人员编制在50人以下的法院，可设置综合审判庭。当然，对于设立时间较短，没有历史包袱的法院，不设审判庭，以法官为中心组建审判团队，也是值得鼓励、推广的创新举措。

第五，如前所述，审判团队是基层法院为缓解人案压力、弱化审批环节的创新举措，主要以独任法官为中心组建，适用范围也主要是基层法院。在中级及中级以上法院，由于审级职能、案件类型不同，组建审判团队更多是基于专业化审判的需要，如设立商标纠纷审判团队、金融纠纷审判团队等。在保留审判庭的前提下，如果入额法官素质、资历均衡，还是应当以随机产生合议庭方式为主。例如，北京一中院刑事审判庭入额法官多是资深法官，每个人都具备担任审判长的能力，审理的案件类型又相对单一，这种情况下，就没必要组建相对固定的审判团队、指定相对固定的负责人。

制约审判团队的现实因素

那么，在当前形势下，组建审判团队又受到哪些现实因素制约呢？

第一，“同案不同判”现象抬头。过去，尽管存在层层审批，但至少在审判庭层面，同一法院同一类型的案件在法律适用上还是有人统一把关的。设立审判团队之后，团队与团队之间相对独立，不同的团队负责人，对同一法律问题或政策问题的看法不同，有可能导致“同案不同判”，这就对法院内部的法律统一适用机制建设提了更高要求。 

第二，扁平化对团队负责人的要求更高。扁平化是与科层制对应的概念。科层制是院长管庭长、庭长管法官、法官管辅助人员（有时还不一定管得了）。管理权下放后，审判团队负责人应当统筹好审判执行、分工协作、价值引导、绩效考核等各项工作，对他各项能力的要求也超出了办案法官范畴。具体而言，审判团队负责人应当切实做好以下几项工作：一是价值引领，说白了就是扛好旗帜、带好队伍，让手下人心甘情愿、心服口服和你干。二是带好新人，无论初任法官，还是新任法官助理、书记员，都有一个逐步适应新岗位、上手新流程的过程，团队负责人必须抓好各类人员的入职培训，在标准化、规范化上立规矩、下功夫。三是养成法官，未来基层法院的法官，将主要从法官助理群体产生，在审判团队的协助办案经历，将对助理成长为法官有重要影响。四是案件统筹，抓好案件的流程管理和团队的知识管理，适时启动案件“简转普”和提交专业法官会议讨论等程序。五是协助庭长做好监督管理工作。

第三，对法院的知识管理系统要求更高。前已述及，团队化也可能意味着“碎片化”。原来的管理单元被打散，知识系统也可能呈现“碎片化”分布。越是如此，各级法院越是应当在构建完善法院知识管理系统上下功夫，具体举措包括：新人常备知识培训、法律尺度统一、工作流程规范、办案心得总结、新法速递进修、办案工具推广，等等。当然，这是另外一篇文章需要展开的内容，容我日后撰文详述。

             2016年9月8日初稿于北京飞重庆航班

            2016年9月10日改定于重庆飞北京航班

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