智慧赋能生态修复监管信息化（二）：一文读懂全域土地综合整治

随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，自然资源和生态环境约束日益凸显。在同一空间上，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决综合问题，全域土地综合整治应运而生^[1]。本文将从历史演变、主要内容、工作流程等角度对全域土地综合整治进行详细介绍。

历史演进视角下的

全域土地综合整治演变

01

单一土地整理阶段

（1950—2005年）

新中国成立后，对土地整理进行一系列综合探索，重点关注农用地整理。而现代意义上的土地整治起步于20世纪80年代后期，由最初将土地整治对象限定在增加耕地数量，逐渐发展至耕地数量与质量并重的阶段。虽然土地整治主要关注耕地领域，但其内容逐渐完善，为今后的土地综合整治奠定了基础。

02

土地综合整治阶段

（2006—2016年）

为遏制建设用地大量占用耕地的趋势，2006年开始第一批城乡建设用地增减挂钩试点工作，土地整治范围开始由农用地向建设用地延伸，探索土地的综合整治。

03

全域土地综合整治阶段

（2017年至今）

2017年，习近平总书记在党的十九大提出实施乡村振兴战略，明确乡村振兴战略的目标任务。在此背景下，我国土地综合整治迈入新阶段，从土地综合整治概念延伸至全域土地综合整治概念，强调土地整治的全域性和综合性^[2]。2019年12月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），提出全域土地综合整治工作要求，明确全域土地综合整治的核心内容和主要目标。此后，连续三年（2020～2022年）“中央一号文件”都提出开展乡村全域土地综合整治试点工作。

与传统土地整治相比，全域土地综合整治践行“生命共同体”理念，强调空间规划引领和“山水林田湖草沙”全要素整体设计，更具前瞻性、统筹性、全局性，注重从规划到项目实施的有序传导、充分衔接、严格落实。

全域土地综合整治业务体系

全域土地综合整治是对区域空间的全域规划、整体设计和综合治理，是解决乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地利用低效化和生态质量退化等多维度问题的重要途径。以乡镇为基本单元，以国土空间规划确定的目标和用途为依据，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，强调推动田、水、路、林、村综合整治^[3]。

在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计、综合治理。乡镇国土空间规划和村庄规划是实施全域土地综合整治的重要依据，全域土地综合整治是规划实施的重要平台和手段。开展全域土地综合整治，必须先由县级政府负责组织乡镇国土空间规划编制，乡镇政府负责组织村庄规划编制^[4]。乡镇国土空间规划主要明确全域土地整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等，村庄规划则将整治任务、指标和布局落实到地块，明确项目安排。同时，用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段进行整治。统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，促进耕地保护和土地集约节约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村生态环境，助推乡村振兴。

图1 全域土地综合业务体系

全域土地综合整治工作流程

全域土地综合整治业务主要包含整治前调查摸底，整治中项目全生命周期管理以及整治后成效评价。实施方案编制前通过基础调查摸清底数，并借助全面科学的可行性分析和潜力分析，深度挖掘土地整治潜力。项目实施过程中建立项目全生命周期管理机制，全方位监测项目进度、资金使用情况，整治后依据评价体系评价指标进行评价，实现规划范围可查、实施方案可行、审查流程可管、项目节点可溯、整治成效可评。

图2 全域土地综合整治工作流程

01
摸

整合多源异构数据，摸清整治区域概况

整合数据，摸清现状。基于第三次全国国土调查及历年变更调查中最新的土地利用现状数据，结合基础地理数据、遥感影像数据、台站观测数据等，开展内业分析，判读要素属性现状，并结合对自然要素和非自然要素的外业核查和走访，摸清试点区域现状概况，包括村庄类型、自然地理状况、土地利用状况等多维度底数信息，确保后续分析结果可靠准确。

理清规划，查清权属。土地综合整治需符合县、乡国土空间规划，村庄规划，国土空间生态修复规划等。梳理各类规划编审情况，整治区域内涉及到的相关调整内容，需要纳入相应的规划调整方案中。调查整治区域是否涉及权属调整，包括农村土地产权和自然资源产权调整[4]。

把控进展，确认规模。梳理试点实施前项目情况，包括拟建、在建、完工、验收项目建设数目、规模，把控项目进展，避免重复建设。

图3 摸清家底

02
挖多维度分析可行性，挖掘土地整治潜力

深入开展土地整治潜力调查研究，全面掌握农村土地利用现状、村庄建设以及土地后备资源情况，是全域土地综合整治规划科学性、可行性的重要保障。从村庄类型、整治规模、规划布局等多角度出发，全面分析空间布局优化可行性，挖掘耕地开发潜力、旱地开发水田潜力、未利用地开发水田潜力等，使全域土地综合整治更科学、更合理。

图4 潜力分析

03
编编制整治实施方案，管理申报审批流程

在《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》基础上，以国土空间规划为依据，与村庄规划充分衔接，组织编制全域土地综合整治试点实施方案。方案涵盖试点目标任务、建设内容、实施安排及投资估算等，作为全域土地综合整项目实施的行动指南。全域土地综合整治试点实施方案需报县、市、省相关部门审批，分为申报、规划、实施三个阶段。申报阶段需要经市级、省级审核，并下发试点名单，同时在规划阶段需兼顾规划审批情况，在实施阶段落实项目实施进度和资金的监测监管、县（市）级验收及阶段性评估。

图5 实施方案编审流程

04
管分类部署目标任务，全过程管理建设项目

对农用地整理、建设用地整理、乡村整体生态保护修复等目标任务实行分类部署，并以全域土地综合整治管理需求为导向，对全域土地综合整治从申报立项、项目上报、计划下达、项目实施、竣工验收全过程进行“一条线”精细化管控，及时掌握各项目基本信息、项目进展及资金使用情况。

图6 项目管理

05
评制定多维评价指标，科学全面绩效评价

为了对项目的整体产出、综合效益、群众满意度等情况进行整体评价，需建立多维度成效评估指标体系，分为底线评价、基础评价、特色评价三类。通过核对生产效益水平、生态效益水平、生活效益水平、投入目标评价、产出目标评价、公众满意度评价等指标完成情况，来评价项目整治指标落实、整治布局、整治建设等的合规性和合理性。

图7 绩效评价

06
跟积极健全管护机制，落实整后跟踪管护

为巩固全域土地整治工作成果，同时培育农村发展新动能，需严格落实项目后续跟踪管护工作，主要包括耕地用途管制和工程设施管理维护。镇乡（街道）为全域土地综合整治项目后续管护的责任主体，管护期内严格落实耕地用途管制要求，每年汇报后续跟踪管护情况，并保证灌溉排水设施、农田防护工程系统的完整。同时结合乡村振兴示范带、乡村旅游示范带等建设，积极引进工商资本，鼓励发展乡土特色产业、乡村休闲旅游业等，提升工程后期管护能力和整体效益。

总 结

全域土地综合整治是推进乡村振兴战略的有力抓手，是落实耕地保护和促进土地节约集约利用的有力措施。国图信息将依托丰富的自然资源行业业务研究和信息化经验，在实践中持续完善解决方案，以支撑全域土地综合整治精细化、科学化、智能化管理，为保护耕地资源、提高耕地质量、改善生态环境贡献国图力量。

参考资料：

[1]《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》解读

[2]季节. 以国土空间品质提升为目标的苏州村庄全域土地综合整治及其规划响应研究[D].苏州科技大学，2021.

[3]刘羿. 中央用地管控视角下土地指标交易研究[D].上海交通大学，2016.

[4]杨忍, 刘芮彤. 农村全域土地综合整治与国土空间生态修复:衔接与融合[J]. 现代城市研究，2021, 36(3):10.

本期供稿：应用软件研发中心 严夏青 徐梦丽

本期责编：沈健 徐頔飞

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