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2021年6月至11月，上海市静安区检察院通过上海市公益诉讼全息办案智能辅助系统接到的光污染投诉举报线索达197条，占总投诉量的11%。经走访调研，静安区检察院进一步了解到，这些光污染投诉一方面是由日光反射导致的，另一方面则是夜间户外广告牌、电子屏以及建筑工地和市政设施的照明灯造成的。相关职能部门在收到市民投诉后，没有依法及时有效履行监管职责，导致社会公共利益受到侵害。光污染防治属于公益诉讼范围，检察机关可以通过行政公益诉讼督促行政机关依法履职，维护社会公共利益。2021年11月15日，静安区检察院决定以行政公益诉讼案件立案，并成立办案组，自此拉开了治理城市夜间光污染公益诉讼专项行动的序幕。然而，城市光污染属于新型环境污染，办理这类案件并没有任何经验可供借鉴，需要解决的问题也不少。例如，怎么去证明这些室外灯光广告、照明设施造成了污染？光污染损害结果要怎么量化？由于国家层面缺乏专门性法律规定，地方性法规中对于产生光污染的违法行为也没有明确定义，可适用的具体条文少，多零散在地方性规范中，谁对光污染负有监管职责？“为了打破办案瓶颈，我们重点从两方面着手，一是梳理相关的法律法规，二是请司法鉴定科学研究院有检测资质的工作人员作为技术调查官，专门辅助案件办理。”静安区检察院检察官助理刘健楠告诉《方圆》记者，为了解决光污染环境技术检测鉴定问题，他们和技术调查官开会研讨。
检察人员联合技术调查官就光污染问题做现场调查。（图片来源：受访者供图）
技术调查官从光污染调查的方法、范围、顺序进行专业研判，建议针对不同种类光源采用相应测量方法，将专项排查从“广告标识类”“LED显示屏类”“道路干扰光类”这三类予以分类推进，并出具了专业的个性化方案。根据这一方案，承办检察官重新整理分类举报线索，进一步细化具体排查方案。
上海市静安区检察院公益检察室主任毛文静（左）在现场进行调查取证。（图片来源：受访者供图）
由于光污染发生的时间多半在夜晚，承办检察官和技术调查官只能在夜间至次日凌晨这一时间段到现场进行调查。借助亮度计、照度计、全站仪等工具，技术调查官对18个需要重点排查的点位进行了数据采集，检察官以照片、视频形式进行固证。通过司法鉴定，根据《上海市环境保护条例》《上海市户外招牌设置管理办法》《室外照明干扰光限制规范（GB/T35626-2017）》《上海市户外招牌设置技术规范（2021版）》等，办案组查明共有6个点位的光源亮度或照度超过了规定限值。光污染环境技术检测鉴定问题解决了，下一步的关键是找到监管部门。通过借鉴安全生产法和国务院安委会制定部署的安全生产15条措施，准确查找光源设施所属行业或所属场所的方式，并结合相关法律法规，承办检察官最终确定了对6个点位光污染问题具有法定监管职责的相关行政机关。根据现场勘查情况和司法鉴定意见，2021年11月23日，静安区检察院联合相关部门、专家学者、技术调查官等召开“城市光污染治理研讨会”，共同探讨推进户外设施光污染规范整治的方法与路径，进一步凝聚共识。“研讨会上，大家对于光污染治理都表示认可及重视，一致认为要加大对光污染问题的治理力度。不过相关部门也表示，他们在这个领域执法仍处于起步阶段，缺少相应的技术支持、执法经验等，有一定难处。”刘健楠说，为了解决技术鉴定上的阻碍，检察机关为其提供了有资质的第三方检测公司的名单。通过研讨会商，各方最终达成了加大光污染问题治理力度、增强公益保护合力的共识。当天，静安区检察院向相关职能部门代表公开宣告送达了检察建议书，建议其依法履行光污染监管职责，督促涉案商户、工厂对问题点位光源进行整改。检察建议发出后，相关职能部门高度重视，立即调查处置，督促整改，形成了严把前端审批、加强日常巡查、注重投诉回复的长效监管机制。在多方配合下，涉案的6个问题点位的照明设施中有3个被拆除、3个调低亮度至限定值以下。2021年12月13日，办案组和技术调查官再次到现场跟进调查光污染问题治理的成效，确认6个涉案光源已符合技术规范。检察机关对投诉的市民做电话回访时，市民表示十分满意，有的告诉检察官，自己晚上终于能睡个好觉了。“检察机关介入后，我们共同督促整治光污染，效果立竿见影。”静安区市容景观管理所副所长魏娜表示，他们之前也接到过群众的投诉，但因没有法律上的依据和技术鉴定的支撑，工作成效并不明显。有检察建议作为抓手，商家对光污染问题很重视，整改更加快速有效。2022年2月18日，因行政机关已经采取整改措施依法履行职责，静安区检察院决定终结案件。“通过检察公益诉讼推动并完善行政机关执法，解决了辖区内光污染问题，其中还有一些多次举报未整改的，也得到了解决。现在辖区内的夜间光环境得到了明显改善，真正达到了守护美好生活的目标。”参与办完这起案件后，刘健楠感慨道。2021年12月17日，静安区检察院公益检察室主任毛文静受邀参加上海市生态环境局主办的修订《上海市环境保护条例》专家座谈会，将这起案件的办理情况、经验等作了分享交流，并为加强光污染防治立法建言献策。“当时我主要是把办案过程当中遇到的难题，包括测量技术和监测数据匮乏、国家标准缺失、原来的法律法规散见于各个条文的问题，都提出来。交流过程中发现，其实我们在办案过程中遇到的难点，也是行政机关执法的难点；我们遇到的监督堵点，也是行政机关执法的空白点。所以当时我提出的这些问题就自然而然地凸显了出来，大家也都意识到原来的法律规定不够系统、不够完备，需要进行整合统一，作出系统的规定。”毛文静回忆道。2022年8月1日，新修订的《上海市环境保护条例》正式实施。该条例在整合现有光污染防治措施基础上，进一步完善、升级，作出系统性的规定。例如强化源头管控，要求在道路照明、景观照明等城市照明相关规划中明确分区域亮度管理措施；强化绿色照明，明确住建、绿化市容等部门应当依据城市照明相关规划和节能计划，完善城市照明智能控制网络，推广使用节能、环保的照明新技术、新产品，提高照明的绿色低碳水平等。此外，依据条例，公安、交通等部门在监控设施建设过程中，应当推广应用微光、无光技术，防止监控补光对车辆驾驶员和行人造成眩光干扰。“此次立法的亮点之一就是强调对居民居住环境的保护。”上海市人大城市建设环境保护委员会副主任委员魏蕊介绍，一是禁止灯光直接射向居民的窗户，如拒不改正，可以处其5000元至5万元的罚款。二是对施工作业工地进行了规定，电焊或者夜间施工的照明需要采取一些遮蔽的措施，如果没有采取这些遮蔽措施，也可以给予1万元至5万元的处罚。如果拒不改正的，还可以责令暂停施工。新修订的《上海市环境保护条例》成为我国首部将光污染纳入治理的地方性环境保护法规，是我国依法治“光”的里程碑。2023年2月27日，这起督促整治光污染行政公益诉讼案被最高人民检察院评为2022年度“公益诉讼守护美好生活”典型案例。在办理系列案件过程中，检察机关主动作为，以高质效监督履职为治理城市光污染提供了有力的法治保障。正如魏娜所说，“检察公益诉讼对光污染治理起到了引领作用”。“条例细化了治理光污染的有关规定，对于判断光污染以及采取相应的执法活动都提供了法律依据。不过，有了‘升级版’的法规并不意味着光污染就自动消失，生活场景的复杂性只会给光污染防治公益诉讼工作带来新的挑战。比如，目前的条例无法涵盖所有光源类型，对于一些光源种类没有规定监管职责。”刘健楠说，“2022年，我们在办理一起网球场照明光源光污染案件时发现，由于涉案光源不属于条例中规定的道路照明、景观照明以及广告、户外招牌，因此没有明确的监管机关；并且条例仅对景观照明和工地照明规定了相应的城管行政处罚职责，并不适用此案办理。我们还尝试做过白天光反射造成光污染的线索，但是目前缺少判断标准，检测鉴定机构也无法提供技术支持。”毛文静在接受《方圆》记者采访时同样表示，当前光污染防治检察公益诉讼工作开展的重点还是要有专业的技术支撑，要有专业的鉴定机构来证明光污染是超标的，进而确保取证结果的科学性。毛文静进一步解释道：“回到2021年办理的这起案件，我们运用技术参数破解了夜间光污染的治理难题，但是对于日间光污染，也就是类似于玻璃幕墙反射太阳光这些光污染，我们遇到了新的难题。例如，如何确定光污染的指数是超标的，如何跟这个标准进行衔接等。要知道办理光污染案件，取证的时间、季节、点位都是有要求的，不能仅凭我们的肉眼判断它是否超标了，而是应该运用技术手段来辅助检察机关办案。这个方面我们寻找了很多专家、专业机构，但当前暂未发现有人能做这样的鉴定。”同时，毛文静还提到，治理光污染不应“亡羊补牢”，加强城市规划和管理、改善工厂照明条件等，以减少光污染的来源更为关键。当前的建筑或者灯光在施工的时候缺乏审批监管的流程，导致真正落成应用时出现很多光污染，但这是可以从源头预防的。“凡事预则立，不预则废，还是应该从源头抓，从审批环节抓，努力争取把风险化解在源头，才能取得光污染防治的胜利。”
（本文有删减，更多内容请关注《方圆》10月上期）
编辑丨肖玲燕 王丽 设计丨刘岩记者丨房佳佳
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