游光荣：对军民融合发展现状及评估的思考
来源：《中国国情国力》（ID:zggqgl）
作者：游光荣 北京系统工程研究所
【摘要】：把军民融合发展上升为国家战略，是党中央长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展全局出发作出的重大决策。通过分析军民融合发展在组织管理、工作运行和政策制度体系运行中存在的问题，指出开展评估工作的必要性和重要性，并提出改进建议。
军民融合发展作为国家战略，不仅是重要的战略理念，而且是具体的工作要求。中共中央、国务院和中央军委2016年印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（简称《意见》），明确指出“我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段”。这一判断准确地揭示了我国军民融合发展现状的阶段性特征。按如期完成“十三五”规划考虑，并结合军民融合发展规律展望，预计到2020年，军民融合发展开始迈入相对成熟阶段，将为实现我国军民融合2030年和2050年发展目标奠定坚实基础。
处于由初步融合向深度融合的过渡阶段
1.党中央对军民融合的认识达到新境界，已经形成国家意志
近年来，我国军民融合发展取得重大阶段性进展。党中央和习近平同志明确提出 “把军民融合发展上升为国家战略”，这是党中央长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。进而，军民融合发展国家战略已经成为全民共识，上升为统一的国家意志。“十三五”规划纲要要求“实施军民融合发展战略，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局”。《意见》提出军地双方要“把军民融合的理念和要求贯穿经济建设和国防建设全过程，按照职责分工抓好经济建设和国防建设融合发展工作，一件一件督导推进，确保责任到位、措施到位、落实到位”。
2.国家和军队深化改革都把军民融合作为重要遵循，作为重大改革举措纳入整体方案予以落实
完善军民融合发展体制机制，需要军地协同，积极推进健全军民融合发展的组织管理、工作运行和政策制度体系。特别是在作为军民融合发展核心和根本的组织管理体系方面，国家和各省（自治区、直辖市）军民融合领导机构基本酝酿成熟。发改委和解放军战略规划办公室已经成立军民融合职能部门，分别作为军地牵头组织军民融合工作的机构。
3.两大主体互动层次提高，统筹经济建设和国防建设的行动更加自觉
“十三五”规划纲要明确“在经济建设中贯彻国防需求，在国防建设中合理兼顾民用需要”。国家发改委会同军队战略规划办公室组织完成了“十三五”经济建设和国防建设融合发展专项规划编制工作。该专项规划是我国2020年前深入实施军民融合发展战略的纲领性文件，是经济建设和国防建设融合发展的顶层设计，是军地各级做好军民融合相关工作的基本遵循。
4.重点领域、重点地区军民融合先行先试，新亮点突出
作为军民融合发展的重点和风向标，国防科技工业和武器装备领域阶段性成果突出。建立武器装备科研生产领域跨部门协作机制，由国务院和军队20多个部门联合组成的部际协调小组有序运行，积极协调有关任务落实。2014年军委装备部门颁布《关于引导优势民营企业参与武器装备科研生产和维修的措施意见》和《竞争性装备采购管理规定》等政策措施，使民企参军“门槛”降低，获得武器装备承制单位资格的民营企业比前两年增加40%；武器装备科研生产许可项目由2000余项减至700余项；全军装备采购信息网2015年初开通以来累计发布采购信息5000余条、招标项目1300余项；武器装备预先研究项目指南2016年8月首次在网上发布，投标单位更加多元，民营企业参加比例达到15%。国家国防科工局先后组织并实施《国防科技工业军民融合深度发展“十三五”规划》《推进国防科技工业军民融合深度发展的若干政策措施》和2015年、2016年军民融合专项行动计划，目的是发挥军工优势，在更好支撑国防和军队建设、保障武器装备科研生产的同时，推动国家科技进步和服务经济社会发展。四川等一些军工资源富集地区在“十三五”规划中对军民融合进行了全面部署。此外，基础资源共享、军民科技协同创新、军事人才培养、军队保障社会化与国防动员等领域军民融合工作正在积极开展，新兴领域军民融合工作开始启动。
现状还不能完全适应富国和强军统一的战略要求
虽然军民融合发展取得重大阶段性进展，但还存在一些问题。
1.思想观念跟不上
有的部门、地区领导认为军民融合无所不包，只要涉及军与民、军队与地方之间的事都是军民融合；有的片面认为军民融合就是“地方帮军队”“经济建设支持国防建设”，忽视了国防建设促进经济社会发展、富国与强军统一的内在要求。
2.利益集团掣肘尚未消除
一些部门和单位存在本位主义思想，缺乏大局、统筹意识和开放心态。“融”别人很积极，不愿意被别人“融”，共享别人资源很积极，分享自己资源就不情愿。
3.重复建设仍比较严重
军地之间在基础设施建设、信息化建设、人才建设和院校建设等诸多方面仍存在统筹不够、资源闲置浪费问题，不少地区创建的军民融合园区普遍存在同质化现象。
4.全社会优势资源没有得到充分利用
虽然政府和军方促进民参军、军转民的政策出台了不少，但高等院校、中国科学院和民用科研生产力量的作用发挥不够，民营企业进入军品科研生产和维修领域面临的“玻璃门”“弹簧门”和“旋转门”依然存在，传统军工垄断武器装备领域的局面没有明显改观。
5.政策制度体系建设滞后
目前，我国军民融合立法在模式、内容和实施上均不适应形势发展需要，现有立法规范大多为行政规章，缺乏全国人大及常委会颁布的对军地双方均有较强法律约束力的更高位阶的法律；现有立法范围有限，针对武器装备科研生产和国防科技工业领域的立法虽有安排但进展迟缓，尚有基本建设、人才培养和军队社会化保障等诸多空白。这些问题制约了军民融合整体效益与巨大潜力的发挥。
亟待开展军民融合发展评估研究
为了摸清全国以及各部门、各地区与各领域军民融合发展现状，了解掌握军民融合新进展，及时发现组织管理、工作运行和政策制度体系运行存在的问题，引导各部门、各地区与各领域针对问题制订具体有力的政策措施，很有必要开展我国军民融合发展评估工作。通过评估可以监控发展态势，诊断发展问题，促进政策落实，有利于激励先进、鞭策后进与问责失误。评估结论既可服务于党中央、国务院以及中央军委军民融合重大决策，又可引导社会舆论、满足公众知情需求，应当适时开展。
1.整体筹划，自上而下开展顶层设计
体现全要素、多领域和高效益军民融合深度发展格局要求，重点从融合形式、融合范围和融合层次进行综合评估，而不能仅仅局限在部分要素、个别领域、军事效益或经济效益自身。
2.确立科学导向，体现军事效益、经济效益和社会效益的统一
坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，把统筹经济建设与国防建设的进展及其效益效率作为主要评估指标，考察经济建设与国防建设资源共享、协调发展、平衡发展和兼容发展的状况和水平，以期实现经济建设国防效益最大化和国防建设经济效益最大化。
3.依托专门研究力量，突出第三方评估
评估工作要有用、可信和独立。“独立”是指评估研究工作由第三方评估机构承担——它既不是军民融合的决策部门，也不是军民融合具体工作的执行部门。第三方评估的本质特征表现为“三个独立”：评估机构独立，与被评估对象没有行政隶属关系，也没有经济利益关系；评估过程独立，专家评估、专门机构评估不受行政部门干预；独立承担责任，第三方评估机构要对其评估的结果独立承担法律责任。
4.坚持定量分析与定性分析相结合，重视运用基于数据的系统分析方法
军民融合发展涉及领域广泛、类型多样且形态各异，单纯依靠定量分析，或者仅仅依靠定性判断，都很难高质量完成评估任务。要强调以客观事实特别是统计数据为依据进行评估，能够开展定量分析的就不要仅仅依靠定性判断；对一些难以定量化或现有统计渠道难以支持的指标（如组织管理体系是否健全、政策制度体系是否完善等），可以适当引入定性分析方法等。
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