“支出问效、无效问责”——专家评说全面实施以结果为导向的预算绩效管理
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如何花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务？如何将有限的财政资金花在刀刃上，让其花得其所，花得更有效率？这些都属于财政资金的预算绩效管理问题。
习近平总书记强调，“政府的钱不能乱花，要加强绩效管理，加大财政支出整合力度，优化支出结构，确保重点支出，提高资金使用效率，避免资金浪费”。在我国减税降费力度不断加大的背景下，全面实施预算绩效管理、压缩低效无效支出，更显得尤为重要。
9月25日，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）公布，旨在解决预算管理中存在的突出问题，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。
党中央、国务院对预算绩效管理工作高度重视，尤其是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，各地区各部门按照党中央、国务院的有关决策部署和新预算法规定，积极推进财税体制改革，不断完善预算管理，大力推进预算绩效管理，使财政资金使用效益不断提升。
财政部相关负责人指出，目前我国预算绩效管理改革取得了积极进展。中央财政已初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，并不断延伸和拓展。如绩效目标管理不断加强，绩效监控范围不断扩大，绩效自评全面实施，重点绩效评价范围不断扩大，绩效信息公开力度不断加强。然而，当前我国预算绩效管理也仍然存在一些突出问题，如绩效理念尚未牢固树立，一些地方部门仍然存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的意识；绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金、贯穿预算管理全过程，一些领域财政资金低效无效问题仍然较为突出；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立等。
当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。
全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建设现代财政的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的有效举措。“从2003年提出预算绩效评价改革，到如今全面实施预算绩效管理意见的正式落地，已走过了整整十五年”，中国财政科学研究院研究员王泽彩说，“全面实施预算绩效管理是实现高质量发展的测度‘量尺’。”
中央财经大学曹堂哲教授说，“《意见》指出‘以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力’，符合财政是国家治理基础和重要支柱这一论断，也符合新预算法要求，可有效补齐绩效管理中存在的短板，反映了国家治理体系和治理能力现代化的基本规律。”
预算是政府活动和宏观政策的集中反映，也是规范政府行为的有效手段。预算绩效是衡量政府绩效的主要指标，本质上反映的是各级政府、各部门的工作绩效。
此次《意见》为全面实施预算绩效管理设定了改革目标，既解决当前问题，又着眼于健全长效机制。《意见》提出，要力争用3—5年时间基本建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。
《意见》最显著的特点就是一个“全”字。《意见》提出，要通过全方位管理格局的构建、全过程管理链条的建立、全覆盖管理体系的完善以及相关管理制度的健全和约束体系的硬化促进相关目标的全面实现。
——从管理格局上看，全面实施预算绩效管理要做到“全方位”，即将目前主要聚焦于政策和项目层面的绩效管理，拓展到政府预算绩效管理、部门和单位预算绩效管理。
《意见》指出，要将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。各级政府预算收入要实事求是、积极稳妥、讲求质量，必须与经济社会发展水平相适应。各级政府预算支出要统筹兼顾、突出重点、量力而行，着力支持国家重大发展战略和重点领域改革，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性。要将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权。要将政策和项目全面纳入绩效管理，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。
——从管理链条上看，全面实施预算绩效管理要实现“全过程”，即要将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督各个环节，建立“闭环式”的预算绩效管理框架体系，实现预算和绩效管理一体化。
《意见》指出，各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步批复下达。各级财政部门建立重大政策、项目绩效跟踪机制，对存在严重问题的政策、项目要暂缓或停止预算拨款，督促及时整改落实。各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价，对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用。
——从管理体系上来看，全面实施预算绩效管理要实现“全覆盖”，即要将预算绩效管理覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等“四本预算”，并延伸至政府投融资活动。
《意见》指出，各级政府要加强一般公共预算绩效管理。收入方面，要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果。支出方面，要重点关注预算资金配置效率、使用效益，特别是重大政策和项目实施效果，其中转移支付预算绩效管理要符合财政事权和支出责任划分规定，重点关注促进地区间财力协调和区域均衡发展。同时，要积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。
除一般公共预算外，各级政府还要将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理，加强“四本预算”之间的衔接。其中，政府性基金预算绩效管理，要重点关注基金政策设立延续依据、征收标准、使用效果等情况，地方政府还要关注其对专项债务的支撑能力。国有资本经营预算绩效管理，要重点关注贯彻国家战略、收益上缴、支出结构、使用效果等情况。社会保险基金预算绩效管理，要重点关注各类社会保险基金收支政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险等情况。
绩效管理专业性、技术性较强，加强制度建设是全面实施预算绩效管理的重要基础。为此，《意见》对加强预算绩效管理制度、硬化预算绩效管理约束等方面作出了明确规定。
《意见》明确，要完善预算绩效管理流程，制定预算绩效管理制度和实施细则，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，使预算绩效管理有章可循、有规可依。建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架，以及分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，加快预算绩效管理信息化建设，创新评估评价方法，提高绩效管理的科学性。
有效发挥预算绩效管理的激励约束作用也是改革成功实施的关键。为此《意见》还明确了预算绩效管理的责任主体，提出权责对等，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，调动其履职尽责和干事创业的积极性。同时，压实部门和资金使用单位的绩效主体责任，建立绩效评价结果于预算案安排和政策调整挂钩机制，切实做到花钱必问效、无效必问责；加大绩效信息公开力度，发挥审计机关的职能作用，加强人大和社会各界监督，促使资金使用单位从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。
全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是一项长期的系统性工程。中国财政科学研究院院长刘尚希说，近些年来，财政部对预算绩效管理高度重视，不断探索和推进，取得了一定成效。但全面实施预算绩效管理说起容易，做起来难。此次《意见》的出台，只是万里长征走完了第一步，下一步要贯彻落实好《意见》，还有很多工作要做。
对此，财政部有关负责人表示，贯彻落实《意见》是各地区各部门当前和今后一段时期的重点任务。财政部将按照党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的重大部署，切实发挥组织协调作用，加强制度建设，持续推进预算绩效管理常态化、规范化、法制化。下一步，财政部将继续推进意见的贯彻落实，对各地区各部门提出明确要求，并制定一系列相应的配套文件，进一步推动全面实施预算绩效管理。
专家点评
◆刘旭涛
国家行政学院教授
此次《全面实施预算绩效管理意见》的出台，是国家治理体系、治理能力现代化的重要体现。现代国家的一个显著特点就是高度关注财政资金的使用绩效。传统上，财政资金的使用更关注的是花钱，追求“少花钱、多办事”；但现代社会更追求的是“钱花得怎么样”。我国财政部门很早就开始实施预算绩效管理，此次《意见》重在“全面”：从全方位的格局来看，以前的预算绩效管理是从项目开始，属于微观层面；此次《意见》要求从各级政府、到全部部门和单位、再到具体的政策和项目，是一个全方位的格局。从全过程的链条来看，之前所说的“绩效评价”只是其中的一个环节，除此之外，预算绩效管理还要做到事前有目标，事中有监控，事后有评价，评价之后还有结果应用，这个链条是符合绩效管理基本理念的。从全覆盖的体系来看，以前的绩效评价只在重点财政支出方面，这次《意见》提出“全面实施”，覆盖了全部的政府预算，避免了跑冒漏滴等问题。
◆童伟
中央财经大学教授
预算绩效管理开始试点到如今，已在全国全面推开，由项目评价逐渐扩展到整体部门评价，由对单一的资金评价到综合的政策评价，推行速度较快，但在推进过程中也仍存在很多问题。此次《意见》为全面实施预算绩效管理勾画了清晰的时间表和线路图，明确了未来在预算绩效管理方面的发展方向，可谓目标明确、路径清晰、层次分明、逻辑严密、内容详实、切合实际。
目标明确——《意见》指出要通过3—5年的时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算管理和绩效管理的一体化，打破预算资金分配的固化格局，促进预算资源的配置效率和使用效益的提升。
路径清晰——《意见》提出要通过全方位管理格局的构建、全过程管理链条的建立、全覆盖管理体系的完善，以及相关管理制度的健全和约束体系的硬化，促进相关目标的全面实现。
层次分明——《意见》将预算绩效管理体系划分为政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算三个层级，同时把财政收入纳入绩效考核范围，今后将不只是对财政支出进行评价和管理，而是对收支进行更加全面、更加严密的管理，成为绩效管理改革的一个重要创新。
逻辑严密——《意见》既总体设计又统筹兼顾，既全面推进又突出重点，并从科学规范、公开透明，权责对等、约束有力等方面对预算绩效管理必须要遵循的原则给予了规范，可以说是思路清晰、条理分明、逻辑严密。
内容详实——《意见》对预算评价的主要内容、关注对象、部门和单位的评价范围及评价核心，事前绩效评估的对象和重点、事中绩效运行和监控的流程及范围、事后评价的方式和结果应用，以及一般公共预算和其他“三本预算”的绩效管理，都做了明确的规范，内容全面、详实。
切合实际——《意见》对预算绩效管理工作中的难点进行了明确和规范，针对事前评估的要点、核心要素，以及在开展绩效评价过程中争议较大、难点集中的领域都做了明确和说明。总体来说，对预算绩效管理的改革实践具有很强的指导意义。
◆曹堂哲
中央财经大学政府管理学院副教授
《意见》提出了全面实施预算绩效管理的 “三三一”体系，实现了三大新突破。
第一个“三”体现了绩效管理价值取向有新突破。《意见》 指出，全面实施预算绩效管理要“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。“强调结果导向”而不是“过程导向”，意味以人民为中心，优化施政流程，提升决策质量，按照权责对等的原则，赋予预算部门、单位、地方政府更大的自主性和灵活性，充分激发发展动能和发展活力。“强调成本效益”补足了我国绩效管理中的短板，意味以预算绩效管理为突破口，完善成本、质量和效益绩效指标，开展成本管理、 质量管理和效益管理，提升公共产品和服务质量，推动高质量发展。“硬化责任约束”包括硬化绩效管理工作落实责任和绩效结果责任，是确保绩效管理延伸至资金末梢，落实到人的重要保障。
第二个“三”是“三全”体系有突破。《意见》指出“力争用 3—5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。” 构建全方位预算绩效管理格局，将目前主要聚焦于政策和项目层面的绩效管理拓展到政府预算绩效管理、部门和单位预算绩效管理，在格局上有了新突破。《意见》要求建立全过程预算绩效管理链条，首次明确要建立事前绩效评估机制，要求各部门各单位对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估。各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估。上述要求进一步强化了预算管理的事前控制功能和资金配置功能，推动了绩效管理关口进一步前移，为实现预算编制与政策的中长期协调奠定了基础。
《意见》提出要完善全覆盖预算绩效管理体系，将“四本预算”收支全部纳入绩效管理，加强“四本预算”之间的衔接。这是对此前以一般公共预算为主、以预算支出为主开展绩效管理的突破，为政府理财和施政的统一奠定了基础。
一个“一”是“实现预算和绩效管理一体化”有新突破。《意见》要求“实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。”实现预算和绩效管理一体化意味着预算管理和绩效管理的主体、对象、 过程、权责和信息系统融为一体，是现代国家治理的共同特征，是我国国家治理体系和能力现代化的内在要求。
“三三一”体系的形成意味着全面实施预算绩效管理成为财政在国家治理中发挥基础和重要支柱作用的重要抓手，是政府治理和预算管理的深刻变革。
◆王泽彩
中国财政科学研究院研究员
此次中共中央、国务院印发的《意见》将成为未来一段时期“建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”改革中，具有里程碑意义的纲领性、前瞻性、创新性、务实性决策部署。
《意见》明确，由政府预算绩效管理、部门预算绩效管理、项目预算绩效管理和财政政策绩效管理构成了一个全方位的预算绩效管理格局，不仅注重财政支出绩效，而且也注重财政收入绩效、财政政策绩效。同时，首次提出成本效益视角下调动政府、预算部门和单位预算绩效管理“两个积极性”，给予预算部门和单位预算绩效管理更大自主权，较过去“碎片化、部门化”绩效管理更具有科学性、完整性、全面性。
《意见》要求，强化事前绩效目标设置、事中绩效目标动态监控、事后开展绩效目标评价、评价结果公开和应用全过程预算绩效管理，形成了一个预算编制、预算执行、预算监督全过程植入“绩效”二字，构建了一个“闭环性、穿透式”预算绩效管理框架体系。特别是强调引入第三方机构参与重大政策、项目预算绩效评价和地方财政运行评价，将进一步提高财政运行质量，为防范和化解财政风险提供决策依据。
《意见》首次提出，预算绩效管理要覆盖“四本预算”，较过去只对一般公共预算支出绩效评价有了重大突破。尤其是，收入要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果，通过对收入的绩效评价，将有效规避“死亡税率”、“税费负担重”等质疑；支出重点关注配置效率、使用效益，将促进区域财力协调配置和均衡发展，助推基本公共服务均等化。
《意见》强调，要分行业、分领域、分层次建立定量和定性相结合的共性绩效指标体系和标准体系，将实现全国统一的预算绩效评价指标“度量衡”，真正做到“可比较、可监测、可评价、可报告”，将比目前的标准化更加科学合理，更加规范实用。还要依托大数据分析技术，运用成本效益法、公众评判法、因素分析法和标杆法等，将进一步增强绩效评价的客观性、准确性和公信力，真正体现“依法理财、民主理财、科学理财”。
《意见》明确了预算绩效管理职责，各级政府和各部门各单位是预算管理的责任主体，特别强调对重大项目的责任人实行“终身责任追究”，将进一步“倒逼”各级党委、政府和部门单位牢固树“绩效意识、责任意识”。同时，要求建立绩效评价结果与预算安排、政策调整、转移支付等“挂钩”，对绩效好的政策和项目优先保障，将充分调动地方和预算部门积极性。特别是“将绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考”，将端正决策者“当家理财”政绩观，增强其使命感、责任感。
《中国财政》记者 李烝
值班编辑：李烝 韩璐
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