今年首个供水垄断被罚！这些重灾区，一个都别踩

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导读

凤阳县益民供水有限责任公司（以下简称“凤阳供水”） 利用其市场垄断地位，限定房地产开发企业或施工单位在建设施工中只能向其购买二次供水成套设备和水表，并附加不合理交易条件行为向临时用水户收取押金、向房地产开发企业收取挂表押金，涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》相关规定，被安徽省市场监管局作出行政处罚决定。本次事件具有一定的代表性，本文对其简要评述并附上处罚决定书全文，以期为行业带来更多思考。

来源：市场监管总局

简评：E20供水圈层

供水行业由于其天然的资源稀缺性和规模经济效益，自来水供应和服务在区域内由单个企业大规模生产经营比多个企业同时生产经营更有效率，由此带来了自然垄断的行业特性。这种特性可以说是有利有弊，一方面可以让供水企业得以稳定扮演公共基础服务的提供者角色，但与此同时，供水企业滥用市场支配地位的事件也时有发生。

安徽省市场监管局于2021年1月对凤阳供水涉嫌存在限定交易行为立案调查。2022年1月17日，安徽省市场监管局对涉案当事人作出行政处罚决定。根据处罚决定书显示，凤阳供水利用其市场垄断地位，限定房地产开发企业或施工单位在建设施工中只能向其购买二次供水成套设备和水表，并附加不合理交易条件行为向临时用水户收取押金、向房地产开发企业收取挂表押金，涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》相关规定。这也是2022年第一个供水行业因滥用市场支配地位被处罚的案例。

通过E20供水研究中心对以往供水企业垄断事件的梳理与研究，供水企业滥用市场支配地位的重灾区集中在：二供工程建设、二供设备采购、水表采购、水表押金等方面。以上问题本案例均有所涉及，十分具有代表性，值得业界关注与反思。

自然垄断是供水行业的天然特性，短时间内无法改变，除了少数供水企业“明知故犯”以外，其实大部分涉及滥用市场支配地位的供水企业多为“无意为之”甚至是“好心办坏事”。但是无论原因为何，供水企业未来都需注重筛查垄断风险，提升自身市场竞争力，在持续完善供水服务的同时不触及法律红线。

以下为处罚决定书全文（点击最下方“阅读原文”可获取PDF原件）：

安徽省市场监督管理局行政处罚决定书皖市监竞争处字〔2022〕1号一、当事人情况当事人：凤阳县益民供水有限责任公司法定代表人：陈玉华住所：安徽省滁州市府城镇凤临路注册资本：1629.756222万元营业期限：1998年9月10日至2048年9月9日经营范围：生产、销售、安装自来水，纯净水及材料销售。二、案件来源及调查经过2020年11月20日，本局收到滁州市市场监管局报送的《关于凤阳县益民供水有限公司涉嫌垄断的报告》，反映当事人利用其独家提供供水服务，掌握新建小区供水设施验收职能，限定房地产开发企业或施工单位在建设施工中只能向其购买二次供水成套设备和水表，涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》相关规定。本局接到材料后对案件线索进行了核查，2021年1月19日，经分管局长批准，依法对当事人在提供供水服务过程中，涉嫌存在限定交易行为予以立案调查。三、违法事实及相关证据经查，当事人滥用其在凤阳县府城镇、临淮镇、门台经济开发区、板桥镇（凤宁产业园以西）区域内公共供水服务的支配地位，在提供供水服务过程中，实施了限定交易和附加不合理交易条件的行为，排除、限制了市场竞争，损害了交易相对方的合法权益。（一）本案相关市场界定本案相关商品市场为城镇公共供水服务市场，地域市场为凤阳县府城镇、临淮镇、门台经济开发区、板桥镇（凤宁产业园以西）区域内。1.相关商品市场界定。本案中，当事人向用户提供的商品（服务）主要是城镇公共供水服务，当事人负责凤阳县府城镇、临淮镇、门台经济开发区、板桥镇（凤宁产业园以西）区域内城镇自来水供应、供水管网设施管护工作。该区域内自来水供水服务由当事人独家提供，当地无其他可替代的来源。本案中所涉及的用户均在当事人提供的供水服务范围内。该区域内虽然有桶装水、瓶装水的供应，但桶装水、瓶装水的供应在生产及日常生活中难以普遍用于除人饮用外的其他方面，商品可替代性较弱。城镇公共供水服务，是用户对当事人的高度依赖，也是当事人滥用市场支配地位、在供水交易时限定交易和附加不合理交易条件作为进行交易的基础。因此本案的相关商品市场范围确定为城镇公共供水服务。2.相关地域市场界定。本案中，当事人滥用市场支配地位的行为发生在凤阳县府城镇、临淮镇、门台经济开发区、板桥镇（凤宁产业园以西）区域内，当事人系该区域内唯一的城镇公共供水企业。城镇公共供水通过市政管网统一输送的特点，也决定了当事人具备唯一经营者地位，不存在与其他经营者发生同类经营的竞争关系，用户在所属地域内只能选择本地供水企业提供城镇公共供水服务，不存在可以获取其他可替代的地域市场。因此，本案相关市场中的地域范围界定为当事人的供水区域的地域范围。（二）当事人在凤阳县府城镇、临淮镇、门台经济开发区、板桥镇（凤宁产业园以西）区域内的城镇公共供水服务市场具有市场支配地位1.当事人在本案相关市场占有100%的市场份额。根据调查，在凤阳县府城镇、临淮镇、门台经济开发区、板桥镇（凤宁产业园以西）区域内只有当事人这一家城镇公共供水企业，当事人提供的城镇公共供水服务所占市场份额为100%。2.当事人在本案相关市场上具有控制能力。截至本案调查终结前，在本案相关市场中，当事人具备唯一经营者地位。当事人的公用企业性质及其唯一经营者地位，使得其具有控制城镇公共供水与否、如何供应及其他相关交易条件的能力。当事人因公用企业本身所具有的自然垄断属性，使得其城镇公共供水服务具有不可替代性、无可选择性、公益性等特点。因此，在本案相关地域市场内，新建小区开发企业或用户对当事人在城镇公共供水服务上具有完全的依赖性。3.其他经营者进入本案相关市场难度大。根据《城市供水条例》和《安徽省城镇供水条例》等行政法规和规章，对经营城市供水有着严格的主体资格要求，城镇公共供水管网及其附属设施投资大、难度高、成本收回周期长等特点，决定了本案相关地域市场内同类经营者很难进入。（三）当事人实施了滥用市场支配地位行为1.当事人实施限定有关单位只能向当事人购买或向其指定的供应商购买二次供水设备。2015年1月1日，当事人印发《凤阳县供水公司关于二次供水设备管理的有关规定》（凤供水字〔2015〕03号），规定未经当事人审查同意的厂家和设备，均不能在当事人供水范围内的新建、改建工程项目中使用；当事人制定的《凤阳县供水公司供水工程验收细则》，要求竣工验收的新建、改建、扩建给水工程中二次供水设施建设必须符合《凤阳县供水公司关于二次供水设备管理的有关规定》，方能验收合格对接市政管网。2015年8月20日，当事人在前期考察和内部邀标的基础上，经公司经理办公扩大会议研究，审查同意上海凯泉泵业集团有限公司（以下简称“上海凯泉”）、北京威派格科技发展有限公司（以下简称“北京威派格”、南方中金环境股份有限公司（以下简称“南方泵业”）、上海熊猫机械（集团）有限公司（以下简称“上海熊猫”）、上海上源泵业制造有限公司（以下简称“上海上源”）五家公司为二次供水设备入围供应商；2017年1月1日，当事人向各房地产开发企业发布了《二次供水成套设备入围供应商名录及设备品牌要求》，再次确认上述五家公司为审查同意的二次供水设备供应商；2020年5月，当事人按照之前的模式重新确定北京威派格、南方中金（原南方泵业母公司）、上海熊猫、上海上源四家公司为当事人审查同意的二次供水成套设备供应商。2017年12月15日、2018年3月15日、2018年6月28日，当事人分别向原凤阳县重点局发出《关于苏商科技产业园安置小区二次供水要求的函》、《关于万福花园安置小区二次供水要求的函》、《关于凤阳县留守司安置小区二次供水要求的函》，函中要求原凤阳县重点局在上述3个安置小区工程招标中，二次供水设备供应商必须从当事人审查同意的五家供应商中选择。原凤阳县重点局为了保证安置小区供水工程顺利通过验收，在招标和建设过程中落实了当事人的要求，购买使用了其指定的二次供水相关设备。2018年12月，凤阳三巽置业有限公司和凤阳中粱万筑置业有限公司分别将其开发的三巽壹号院和中粱和园两项目供水工程，委托安徽濠粱生态建设有限公司施工建设。在施工过程中，当事人要求二次供水设备必须从当事人处购买安装，否则不予供水，施工单位被迫遵从。除上述项目外，凤阳县其他房地产开发企业均将供水工程建设直接委托当事人或其下属的安装分公司采取包工包料的形式实施，所需二次供水设备由当事人在其审查同意入围的二次供水设备供应商中确定。2.当事人实施限定有关单位只能从当事人处购买水表。2018年上半年，当事人确定宁波迪水来智能科技有限公司（以下简称“宁波迪水来”）、杭州山科智能科技有限公司（以下简称“杭州山科”）、杭州竟达电子有限公司（以下简称“杭州竟达”）三家公司为其水表供应商，由此三家购进智能（远传）水表再行销售安装。房地产开发企业委托当事人或其下属的安装分公司建设的供水工程，由当事人通过包工包料形式从上述三家水表供应商中确定并安装；房地产开发企业和有关单位委托其他施工单位建设的供水工程，必须从当事人处采购安装智能（远传）水表，否则当事人不予竣工验收。2018年12月，安徽濠粱生态建设有限公司在三巽壹号院和中粱和园两项目供水工程施工过程中，被迫按照当事人要求，从当事人处购买并安装智能（远传）水表。2020年8月，原凤阳县重点局建设的凤阳县万福花园安置小区项目在供水工程施工过程中，施工单位中建四局六公司自行采购安装了机械水表，当事人以必须使用智能（远传）表为由，不予验收通过，要求施工单位将已完成安装的机械水表拆除，由当事人重新安装其智能（远传）水表，相关费用由小区业主承担。原凤阳县重点局建设的另外两个安置小区项目留守司安置小区项目和苏商科技产业园（夫子郢）安置小区项目，当事人在供水工程施工过程中同样要求必须由其安装智能（远传）水表。基于此，两项目建设和施工单位不再采购和安装原招标文件确定采购的水表，转由当事人安装其智能（远传）水表，其中苏商科技产业园（夫子郢）项目水表采购安装相关费用由小区业主承担。3.当事人实施了附加不合理交易条件行为向临时用水户收取押金。临时用水户向当事人申请供水时，依据当事人制定的《供水公司入户办理流程》《供水公司用户申请办理登记办法》等相关规定，除正常办理入户手续外，必须向当事人缴纳临时用水押金，缴纳标准按照水表口径大小，收取2000-60000元不等。公司相关负责人在确认临时用水押金缴纳到账后，方才安排施工单位进行临时用水施工，提供临时供水服务。如不缴纳临时户用水押金，当事人则不给接装临时用水。自2016年以来，当事人共收取临时户押金154.24万元，已退还押金96.07万元。4.当事人实施了附加不合理交易条件行为向房地产开发企业收取挂表押金。在新建开发小区供水工程水表安装结束，经当事人验收合格后，当事人要求房地产开发企业与其或下属安装分公司签订统一格式的《协议》，向房地产开发企业收取挂表押金10000-90000元不等，具体费用依据新建开发小区规划户数多少来收取。《协议》中规定，新建开发小区在给水工程验收合格后，如出现水表丢失、损坏、漏水等管理问题及用户未入住前所产生的水费，均由房地产开发企业负责解决，房地产开发企业未能及时处理的，当事人从挂表押金中扣除产生的相关费用。房地产开发企业如不缴纳挂表押金，当事人则不予挂表供水。按照当事人规定，新建小区入住率达到一定比例（60-80）后，挂表押金才予以退还。2018年以来，当事人共累计收取挂表押金59.5万元，已退还押金39.5万元。四、听证情况2021年11月10日，本局依法向当事人送达了《行政处罚告知书》（皖市监竞争罚告〔2021〕1号）。2021年12月22日，根据当事人申请，本局法规处依法组织了听证会。当事人在听证提出申辩意见：一是当事人行为不构成滥用市场支配地位行为。二是罚款基数“2020年度销售额”只应该是违法销售或搭售产品的销售额，而不是按照当事人全年的所有销售收入，该销售额不应该包含合法的收入在内。三是对其处罚过重。针对当事人陈述申辩，本局经复核研究认为：一是当事人构成滥用市场支配地位行为。首先，当事人在相关市场具有市场支配地位。当事人负责凤阳县府城镇、临淮镇、门台经济开发区、板桥镇（凤宁产业园以西）区域内城镇自来水供应、供水管网设施管护工作，系该区域内唯一的城镇公共供水企业。其次，当事人实施了滥用市场支配地位行为。当事人提供供水服务过程中，限定有关单位只能向当事人购买或向其指定的供应商购买二次供水设备、限定有关单位只能从当事人处购买水表，向临时用水户和房地产开发企业收取押金，实施了限定交易和附加不合理交易条件行为。再次，当事人的行为排除、限制了市场竞争，损害了市场公平竞争秩序。当事人滥用市场支配地位限制了相关工程建设单位或施工单位的自主选择权，损害了交易相对方的合法权益。二是罚款基数应为企业上一年度全部销售额。根据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条规定，经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额的百分之一以上百分之十以下的罚款。此处的“销售额”应为企业上一年度全部销售额，而不是涉案产品的销售额。执法实践中，罚款基数都为企业上一年度的全部销售额，而不是涉案产品的销售额。三是处罚适当。本局在综合考虑当事人违法行为性质、程度和持续时间等因素，确定对当事人的罚款幅度为4%，处罚适中。故对其听证中所提出的意见不予采纳。五、当事人实施限定交易和附加不合理交易条件的行为没有正当理由（一）当事人实施限定交易行为没有正当理由根据《安徽省城镇供水条例》第十三条第二款“城镇给水工程使用的供水设备、管材、配件和用水器具应当符合国家、行业或者地方标准。禁止使用不符合标准的供水设备、管材、配件和用水器具”之规定，只要符合国家、行业或地方标准的设备、管材、配件和用水器具，都可以在供水工程中使用，无产品品牌、生产厂家限制。当事人以保证二次供水设备及入户水表质量、保障产品后期售后服务、确保入户水表与售水系统兼容和规范管理为由，限定有关单位只能从其或其指定的供应商处购买二次供水设备和入户水表，没有法律、法规和政策依据。此外，当事人通过印发通知、审核验收等方式，迫使有关单位只能从其或其指定的供应商处购买使用二次供水设备，只能从其处购买安装入户水表，剥夺了有关单位自由选择使用相关设备和水表的权利，违背了相关交易对象的意愿。（二）当事人实施附加不合理交易条件没有正当理由根据《合同法》和《民法典》相关规定，用户逾期不交付水费的，供水企业可以按照约定收取违约金，经催告如果用户仍不交付水费和违约金的，供水企业可以按照国家规定的程序中止供水。《安徽省城镇供水条例》第三十八条规定：“供水单位应当按照价格行政主管部门确定的城镇供水价格收取水费，并使用统一的收费凭证。用户应当按照规定的水价标准和计量数值按时交付水费，不得拖欠和拒交。”《安徽省物业管理条例》第五十五条第二款的规定：“施工单位在组织竣工验收时，应当通知供水、供电、供气、供热、通信等专业经营单位参加；在竣工验收合格后，应当将物业管理区域内专业经营设施设备移交给专业经营单位负责管理，专业经营单位应当接收并承担维修、养护和更新的责任，有关费用由专业经营单位承担。”根据上述法律、法规规定，当事人完全可以通过收取违约金或按照国家规定中止供水的方式约束不交或拖欠水费的用户。同时新建小区供水工程验收合格后，当事人应承担维修、养护和更新的责任，有关费用也应由当事人承担。当事人以防止用户不交水费和安装的水表出现丢失、损坏、漏水等管理问题为由，向临时用水户和房地产开发企业收取临时用水押金及挂表押金，将自己应当承担的责任风险通过押金的形式转嫁给临时用水户和房地产开发企业承担，没有法律、法规和政策依据，也违背了交易相对方意愿。综上，本局认为，当事人限定相关单位必须向当事人或其指定供应商购买二次供水设备，必须从当事人处购买安装入户水表，以及向临时用水户和房地产开发企业收取押金的行为无正当理由。六、当事人滥用市场支配地位行为对市场公平竞争及交易相对方权益造成了损害（一）当事人的行为妨碍了供水工程材料、设备市场公平竞争自来水供水工程的材料、设备市场本应是开放的竞争市场，只要符合国家、行业、地方标准规范的材料、设备都可以公平参与市场竞争。当事人滥用其在相关市场上的支配地位，限制了凤阳县相关地域二次供水设备和水表市场的公平竞争，导致其他符合国家、行业、地方标准规范的合法经营者难以在本案相关地域市场开展销售，妨碍了全国统一市场和公平竞争市场环境的形成。（二）当事人的行为限制了工程建设单位或施工单位的自主选择权由于当事人在其供水范围内独家提供自来水供水服务，掌握了二次供水设施验收和接驳通水职能，迫于当事人的市场支配地位，相关建设和施工单位为确保工程顺利验收，在供水工程建设过程中，不得不向当事人或其指定的供应商购买二次供水设备，向当事人购买入户水表，限制了相关工程建设单位或施工单位的自主选择权，导致其无法根据自身实际实现资源的最优配置。（三）当事人的行为损害了交易相对方的合法权益当事人向临时用水户收取2000元至60000元不等的临时用水押金，向房地产开发企业收取一定数额的挂表押金，无偿占有交易相对方资金，并使房地产开发企业承担本属于当事人的水表管理责任，增加了房地产开发企业以及其他交易相对方的负担，损害了交易相对方的合法权益。七、行政处罚依据和决定本局认为，当事人上述行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一款第（四）项“没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易”和第（五）项“没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件”的规定，构成滥用市场支配地位行为。根据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条“经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额的百分之一以上百分之十以下的罚款”及四十九条“对本法第四十六条、第四十七条、第四十八条规定的罚款，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素”的规定，本局决定处罚如下：1.责令停止违法行为，退还临时户押金581700元、挂表押金200000元，合计781700元；2.没收违法所得，并处以2020年度销售额4%的罚款。即：没收违法所得141415.97元，罚款1627702.77元，合计1769118.74元。上述罚没款，当事人应在收到本处罚决定书之日起十五日内到本局开具《安徽省统一公共支付平台缴款通知单》，到银行缴纳。逾期不缴纳罚没款的，本局将依据《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条第(一)、（四）项之规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，并依法申请人民法院强制执行。如不服本处罚决定，当事人可在收到本处罚决定书之日起六十日内向国家市场监督管理总局或安徽省人民政府申请复议，也可以在收到本处罚决定书之日起六个月内直接向人民法院提起诉讼。申请行政复议或提起行政诉讼期间，行政处罚不停止执行。根据《企业信息公示暂行条例》等有关规定，本局将通过企业信用信息公示系统、门户网站、专业网站等公示行政处罚信息。安徽省市场监督管理局2022年1月17日

E20供水研究中心持续关注二次供水和水表领域，对其宏观政策背景、商业布局特性、市场空间变化、行业发展趋势等方面均有深入研究，并计划于近期发布《二次供水模式专题报告（2022版）》，其中也会涉及供水行业垄断问题的分析与研究内容。

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