从处罚案例解析二次供水的“两难”境地
二次供水作为城市供水大系统的末端环节，常被称为是城市供水的“最后一公里”，直接面对居民，是供水质量和安全的最后保障。但与此同时，这个环节也不时被爆出问题。这到底是怎么回事？这种情况是如何产生的？该如何认识、如何避免？本文结合具体案例，试图从这个角度进行一点探析，希望能为供水企业和关注此事的民众提供一些参考。
来源：绿谷工作室 作者：谷林
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二次供水是“供水高峰论坛”每年必须关注的话题，今年也不例外。(推荐阅读：高质量引领未来，2021供水高峰论坛开幕）
二次供水作为城市供水大系统的末端环节，常被称为是城市供水的“最后一公里”，直接面对居民，是供水质量和安全的最后保障。但与此同时，这个环节也不时被爆出问题。这到底是怎么回事？这种情况是如何产生的？该如何认识、如何避免？本文结合具体案例，试图从这个角度进行一点探析，希望能为供水企业和关注此事的民众提供一些参考。
2019年7月12日，国家市场监管总局反垄断局发布公告：天津自来水公司负责提供天津市南主城区的城市公共自来水服务，占据着该地区自来水服务市场支配地位。在其负责的供水区域内，房地产开发商取得供水服务后，还需自主建设二次供水设施才能实现自来水到户。在此过程中，天津自来水公司要求房地产公司必须签订《新建二次供水设施自行建设保证书》，指定房地产公司使用其子公司天津市华澄公司生产的HC系列电器控制柜和远程监控子站等，否则无法获得自来水供应服务。除此之外，天津市自来水公司还利用自身具备的二次供水工程审核验收职能，要求房地产开发商出具华澄公司的工程款凭证才能获准工程施工。
天津市市场监督管理委员经过调查，认为天津自来水公司利用其市场支配地位，在提供供水服务时附加不合理交易条件，损害了交易相对方的自主选择权，排除、限制了二次供水工程中其他合法经营者参与市场公平竞争，违反了《反垄断法》第十七条“没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件”的规定。因此对其罚款7438622.77元，成为2019年国内反垄断执法部门对公用企业开出的首张反垄断罚单。（推荐阅读：总局发布天津市自来水集团有限公司滥用市场支配地位案行政处罚决定书）
事实上，类似这样的情况并不少见。2017年全国工商系统专门查办了广东、内蒙古、新疆、江苏等地6件供水企业垄断案，引起业内关注。其中包括吴江华衍水务有限公司（下文简称“吴江华衍水务”）。
吴江华衍水务成立于2005年10月，是香港上市公司中华煤气有限公司在内地第一个水务合资项目，享有吴江行政区域内30年供水特许经营权。
国家工商总局公布的处罚决定书显示：吴江华衍水务在供水经营中，利用其在吴江区范围内公共自来水供水服务的支配地位，明示或暗示房地产开发企业将给水安装工程、二次供水工程、接水装表工程等交由其全资子公司吴江华衍建筑工程安装有限公司或其指定的企业施工；对供水工程所需的水表、管材等主要材料和设备，要求房地产开发企业、施工单位必须使用当事人提供或指定的品牌、厂商。
这样基于垄断地位的交易行为，让房地产开发企业在供水工程施工单位的选择、材料设备的采购等方面没有自主选择权，破坏了公平竞争的市场秩序，也违反了国家的法律。
中国水网2017年因此专门组织了一场主题沙龙。（推荐阅读：供水企业的四大困境与六个出路）大家认为，这样的判罚案例为行业发展敲响了警钟，同时也或许是行业改革发展的新机遇。在这种现象背后，供水企业，特别是二次供水遭遇的“两难处境”的痛点和难点，也获得更多关注，亟待解决或改变。
权责错位 二次供水面临“两难”境地
回顾我国供水行业的发展进程，供水公司最初是由政府统管的事业单位，慢慢发展成国企，随后， 2003和2004年出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》逐渐将供水行业向市场化推进。供水企业的身份也因此处于“尴尬”的地位：既是市场化运作，又要承担公共服务的功能。
E20环境平台首席合伙人、E20研究院院长傅涛在其著作《市场化进程中的市场水业》中专门谈及这个问题。他介绍：城市水业因其具有这种“准公共产品”属性，不同于纯粹以供需关系决定的商品体系，在经营特征上具有自然垄断的特性。
按照经济学对自然垄断的解释，让一家企业在一定的区域内进行垄断性经营比多个企业同时生产经营更有效率。从促进公众福利的角度，这种允许一家企业在一定区域内进行垄断经营的模式会是更优选择。
自来水从出厂到入户要经历原水供应、制水生产、管网输送、（小区）二次供水四个环节。二次供水是指单位或个人将城市公共供水或自建设施供水经储存、加压，通过管道再供用户或自用的形式，是城市供水系统的最后一环，很多中高层小区均采用这种供水方式。（推荐阅读：二次供水的三种纠结）
图注：自来水的诞生过程：供水企业保证水在进入小区时合格，而进入居民家前的“最后一公里”，一般由开发商、物业或房产所有者来负责
二次供水过程中产生的水质问题，与复杂的产权相关。我国《物权法》界定，二次供水设施的产权属于全体业主，业主应承担其维护的责任。业主可以自行管理，也可以委托物业服务企业或者其他方进行二次供水服务。一般来说，二次供水泵房的整体建筑主体的后期修缮、安防措施、附属通风、排水、外部环境等责任主体前期是房地产开发企业，后期是业主委员会、物业公司；另外一些公房小区，还涉及到单位、房管所，而一些没有物业公司的老旧小区也有可能陷入二次供水管理的“真空”地带。
产权问题繁琐，直接导致供水设施有人建，无人修。管理水平参差不齐、供水设施陈旧，二次供水工作的推进，往往就卡在设施的维护和维修上。
供水企业在不拥有二次供水设施产权的情况下，如果也没有得到授权去管理这些二次供水设施，只能保证水在进入小区时合格。即便实现抄表到户，自来水公司负责自来水管道的维护，但并不包括小区内部的二次加压管道。
由于二次供水设施无明确的技术标准，不少开发商为了节约成本，就选用品质较差的管材、水箱等供水设备，在施工安装上也不规范，留下了管理和运营隐患。而一些负责管理、运维二次供水的物业公司因为管理不专业、运维水平低，供水质量堪忧。有些小区物业能定期清理水箱的卫生条件尚可，有一些小区的二次供水储水箱常年无人清洗，有的二次供水设施在单独房间，无专人看管，出入方便，存在重大安全隐患。
根据东北网记者2020年在某小区采访现场了解到，建于2000年的小区，二次供水设施由小区物业自行管理。由于年久失修、管理不善，二次供水泵房设备和院内管线老化严重，水质下降、水压不足，供水安全存在隐患。而新华网2020年报道，在广西南宁，由于二次供水设施建设标准不统一，管理主体多元化，日常维护不规范，造成部分小区内部供水管道“跑冒滴漏”、水质面临污染风险。
虽然如此，从居民的角度，很多人也并不愿意出钱来更换二次供水设施（产权是自己的，应该产权方出资负责设施更换）。一般是大家发现供水问题就找供水企业，或者找政府。出于维护社会稳定的考虑，政府都会向供水企业施加压力，让供水企业承担服务工作。
承担了本属于物业承担的责任暂且不说，更为主要的是：因为二次供水的产权不属于供水企业，供水企业无法指定二次供水的施工商和设备供应商的权力，如果施工管材和施工质量得不到保证，后期运维的风险会很高，需要供水企业投入大量人力物力去维修。如果需要更换设施，如何通过业委会议事机制让业主共同出资决议更是个非常困难的事情。
而现有的水价内并不含这些二次供水设施的改造和维护的成本。这些成本，有些地方允许供水公司可以对二次供水进行专门收费，有些地方则让供水企业自行承担相关损失或先行垫付相关费用。如果供水公司先期垫付后再找政府支付，或通过水价调整进行平衡，往往困难重重。
而从便于管理和节省成本的角度，由供水公司指定品牌或统一安装，则供水公司有可能面临垄断的风险。这种矛盾无疑让供水企业陷入一个两难境地。
“建管合一”是趋势 多方探索解决之道
为此，各地供水行业都在积极探索解决方式，“建管合一”渐成业内共识：2006年，珠海开始由供水部门接手小区内二次供水设施的管理。2007年，合肥供水集团依据自身特点，探索以“建管合一”的方式对二次供水设施进行管理……
随着探索的发展，“建管合一”在江浙一带日益成熟，由政府制定一些标准，按建筑面积来交配套费和维护管理费，交由供水企业统一建设和管理，而且成效明显。据了解，实现建管合一的南京，全年爆管率为零，而绍兴的供水管网漏损率低到全年不超过4%，居民用水水质、水压也得到了有效保障。
一些地方也出台了一些具体措施，来保障供水企业对二次供水建设质量和设施使用有更多的把控力。
如宁波市在2010年1月份出台了《关于理顺中心城区二次供水体制的实施意见》，要求新建住宅直接管水到户。既有的二次住宅分三年进行改造。2011年，宁波市城市管理局、建设委员会印发《宁波市中高层住宅二次供水设施移交管理办法》，明确了建设单位、物业企业、供水企业及业主等在改造过程中的职责及工作程序。（如下图）这次改革，被行业认为开创了“政府主导、企业实施、新老全面接收”的宁波模式。经过持续优化和改进，宁波现已基本形成了二次供水从体制改革、设施建设到后期运行一整套较为系统的管理经验。
宁波二次供水相关政策和二供改造示意图
2012年，四川省出台了《四川省城市二次供水管理办法》，文件明确提出：产权人需改建、扩建二次供水设施的，其建设费用由产权人承担；新建的二次供水设施完工后，建设单位应当组织有关城市供水企业按照国家技术标准和专业技术规范进行验收。验收合格的，建设单位应当将二次供水设施设备及相关管线的所有权移交给组织安装施工的城市供水企业。改（扩）建的二次供水设施完工并按规定验收合格后，由业主大会决定是否将设施设备及相关管线的所有权移交给城市供水企业。而对已建成交付使用的二次供水设施，产权人应向城市供水企业提出申请，由城市供水企业进行二次供水设施验收，不合格的由产权人自费整改至验收合格。
在各地探索的基础上，2015年，住建部、国家发改委、公安部、国家卫计委联合发布了《关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》（建城［2015]31号），正式要求各地推进二次供水设施运行维护专业化，鼓励供水企业通过统建统管等方式，对二次供水设施实施专业运行维护，并规定二次供水设施的运维费用原则上并入供水价格进行弥补。
宁波市自来水有限公司副总经理何建荣在“2021（第六届）供水高峰论坛”上发言认为，四部委的这个政策为全国各地二次供水体制改革按下了快进键，中高层住宅二次供水逐步由物业企业的属地管理向供水企业的集中管理转变。
2016年开始，西安市通过改造把居民小区二次供水管理职责逐步移交给自来水有限公司，由自来水公司直抄直管；2016年初，河南平顶山市水务公司对新建楼盘的二次供水设施试行了统建统管，由水务公司按照相关标准对二次供水设施进行后期管理、清洗、维护、水质监测等工作，取得了良好的效果，居民供水满意度大幅提升。
为了解决二次供水建设中的资金问题，一些地方也在积极推进：
2020年10月，新版的《合肥市二次供水管理办法》（合政〔2020〕208号）正式施行。在鼓励建设单位委托供水企业对居民住宅二次供水设施统一建设统一管理外，明确了老旧居民住宅区的二次供水设施，由市、县（市）区人民政府统筹资金，城市供水企业按照标准进行整改后接收。在基本水价之外，单独设立了二次供水水价，并明确了二次供水水价所包含的用途。
2020年12月，宁波发改委发布《关于调整新建住宅小区自来水工程安装配套费的通知》（甬发改价格〔2020〕503号）。文件规定：凡在宁波市水务环境集团有限公司供水区域范围内新建住宅小区组织实施自来水工程（指从住宅小区红线外附近的自来水总管至住宅小区内用户水表的供水管道、设施等，不包括泵房土建工程）配套设施建设的，可按规定收取住宅小区自来水工程安装配套费。由房地产开发企业将此费用计入房地产开发成本进行收取，支付给供水企业。（具体可阅读：宁波调整新建住宅小区自来水工程安装配套费 ）
政府的支持给了供水企业更多的责任，也让企业有了开头所述案例中“滥用支配地位”的机会。为了规避垄断风险，不少企业进行了诸多可供借鉴的尝试。
如长沙供水公司在采购环节，施工材料、水表、阀门等管材均通过政府的采购中心平台公开招标，价格也绝不高于市场价格。在施工和设计方面，供水企业投资的也通过政府的平台进行招标，并对相应事项邀请物价局等进行审核；
常熟的二次供水也是通过政府进行第三方平台进行设备招标，选三家供应商，供开发商选择。
珠海水务集团前副总经理方晔等人建议，可以建立一个供应商库供开发商选择。供应商开放竞争，在采购过程中可以设定门槛或指定品牌，将不符合质量要求的厂家筛选掉。各供水企业陆续建立了设备全生命周期管理系统，对涉水设备从出厂到淘汰进行全面的性能、完好率以及财务等的多维度评价并建立了相应的品牌库，指定的品牌可以从品牌库中按一定规则产生，以保证服务的延续性。谁符合条件谁进来，不符合条件就出去。
方晔认为，从供水企业和用户的角度来看，二次供水设施和管网都应由供水企业建管才合理，供水企业对建设质量和后期的运维效果负责。供水垄断是由其行业自然属性决定的，跟经营性质没有关系，我们不用回避，关键是在政府的监管和公众的监督下做好相应的服务，不以垄断地位牟利，让民众满意。
他介绍，部分城市的供水企业存在小区二次供水设施和管网建设垄断的问题，价格不透明，但已经越来越少了，不是主流。供水企业应该通过优质、贴心、专业的服务，透明的价格来统筹小区二次供水管网和设施的建设和管养，做好自律，同时政府也要加强监管，通过立法保障投资经营者的合法权益。（感谢方晔总对本文的审阅和支持）
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本文作者：谷林，E20绿谷工作室合伙人。
绿谷工作室是E20环境平台特别成立的深度内容生产部门，立足产业使命，透析产业变迁，挖掘产业故事，访谈产业人物，展现环保情怀。由谷林、全新丽担纲主笔。
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