“城市总体规划改革”专栏丨广州规划传导体系构建思考

导读

2017年，北京、上海新版城市总体规划分别获批。近日召开的全国住房城乡建设工作会议指出，全面开展规划期至2035年的新一版城市总体规划编制工作。为落实“十九大”精神，解决好当前城市规划工作中的问题，城市总体规划改革势在必行。

为此，中国城市规划学会官微“中国城市规划”推出“城市总体规划改革”专栏，陆续推出系列文章，介绍各地推进总体规划改革的工作经验，助力城乡规划改革。

本文字数：1895字

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广州篇

我国现有的空间规划体系存在纵向传导不利、横向协调不畅的问题。在空间规划纵向传导上，采取的是“自上而下”的层级管理模式，上级为纲指导下级，下级为目落实上级。但一些规划仍然沿用的是计划经济体制下管控思维，以行政计划作为主导空间资源配置的主要方式。在规划目标设定上“贪多求全”，追求全方位和全覆盖。在规划要求上将宏观规划内容微观化和具体化，忽视空间自身规律等。这些问题往往导致空间规划在层级关系上存在上下脱节，脱离实际，甚至相互冲突的现象，严重影响了规划职能的发挥，降低了空间管理效率。

广州总规试点工作以事权对应、分层管控为原则，以满足建设、审批、管理维护等实施需求的高效率简便操作为方向，在剖析问题基础上，探索了刚弹结合、规管对应的规划传导体系。

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按照“事权对应、分层管控”的要求设置市域－片区－规划管理单元（村）规划传导体系

广州总规试点的方向是“提质瘦身”，“提质”的重点是加强对宏观调控、区域协调、全域空间和保护格局的管控，增强其政府规划特点；“瘦身”的关键是事权的分层，与中央事权有关的规划内容要减少对地方政府微观事务管理管理的干扰；与地方事权有关的内容要通过规划传导体系的建立逐步细化，增强对城市经济社会发展的引领和支撑作用。

本着这个原则，广州市在总结广州市总控联动问题的基础上，建立了市域－片区－规划管理单元（村）的空间传导体系。这一体系将原先的广州市的“市-区县-镇街-规划管理单元”四级体系简化为三级体系，同时，与土地利用总体规划管控传导体系形成良好衔接，“两规”同步推进，有效促进了“两图合一”。

广州市域空间管理体系图（方案）

其中，市域层面重点通过划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界和统筹功能分区、要素配置、协调部门空间开发和保护的矛盾，形成与中央事权相匹配的市域总体规划。

片区是根据资源禀赋、发展战略、中心城区范围和 47 32018 47 15232 0 0 2721 0 0:00:11 0:00:05 0:00:06 2968行政区划等情况，按照不跨越县（区、县级市）一级行政边界的原则划定空间区域。片区层面应统一用途分区和管制规则，深化城市总体规划空间管控内容，统筹用途管制。广州市将全市域划分为45个片区。

规划管理单元是在城镇开发边界内按照公共服务设施服务范围、自然地理条件、规划管理要求，结合镇街行政界线等划定的空间单元。规划管理单元应编制控制性详细规划，统一用地管理；在城镇开发边界外编制村庄规划，实施乡村振兴。

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建立“功能分区-用途分区-用地分类”的传导机制，探索刚弹结合、逐层细化的空间布局传导可行性

在传导体系的构建过程中，充分体现了底线约束和刚弹结合的原则作用，改变了传统总规对用地功能布局“一竿子捅到底”的管控，实现了由“功能分区-用途分区-用地分类”的逐层细化落实。市域层面取消了用地规划图，代之以十类功能分区的划分。各类功能分区与用地分类之间并非严格的一一对照或多一对照关系，而是一种主导功能的对应关系，由此避免了总体规划对用地的过度规定，增加了传导的弹性。在此基础上，功能片区规划进一步将其深化至17类用途分区的布局方案，规划管理单元层面的控制性详细规划则最终落实到《城市用地分类与规划建设用地标准》深度的用地方案。

“功能分区-用途分区-用地分类”传导示意

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通过“结构管控”＋“边界管控”＋“指标管控”，探索要素配置的有效传导

新的传导体系充分体现事权分层的原则，将基础设施、公共服务、公共开敞空间等各类要素布局按照不同层级规划的管控重点和管控深度进行设计，并通过“结构管控”＋“边界管控”＋“指标管控”进行分层传导。其中，市域层面边界管控的重点是与中央事权有关的核心保护要素，其他为结构管控和指标管控内容；片区层面和管理单元层面在落实市域边界管控基础上，逐层落实指标要求和结构性要求，将需要落地内容转换为边界管控，其他内容保留为指标管理。

“结构管控”＋“边界管控”＋“指标管控”分层传导示意

底线管控的分层传导示意

公共服务设施的分层传导示意

市政与交通基础设施的分层传导示意

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以满足规划实施监管需求为方向，探索规划-建设-管理一体化的传导体系

空间传导体系的建立应以满足规划实施监管需求为方向。规划的编制内容应与审批内容和实施监管内容相对应，做到规划-建设-管理的一体化设计，提升规划的可实施性。

广州市总规试点探索形成了“市域-片区-规划管理单元”的三级体系，并以“结构管控”＋“边界管控”＋“指标管控”的形式分解传递市域总体规划核心内容，以“功能分区-用途分区-用地分类”的传导机制逐层细化落实功能要求，探索出了一条解决既有规划事权交叉、相互掣肘、管控不一、效率低下问题的广州路径。

本文来源：广州市国土资源和规划委员会

专栏·城市总体规划改革

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