“城市总体规划改革”专栏丨广州低效村级工业园整合改造思考

导读

2017年，北京、上海新版城市总体规划分别获批。近日召开的全国住房城乡建设工作会议指出，全面开展规划期至2035年的新一版城市总体规划编制工作。为落实“十九大”精神，解决好当前城市规划工作中的问题，城市总体规划改革势在必行。

为此，中国城市规划学会官微“中国城市规划”推出“城市总体规划改革”专栏，陆续推出系列文章，介绍各地推进总体规划改革的工作经验，助力城乡规划改革。

本文字数：3013字

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广州篇

党的十九大对中国特色社会主义进入新时代面临的形势和任务作出新的重大部署，首次将实施乡村振兴作为国家的七大战略之一，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。近日，中央农村工作会议进一步指出“要走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。”

产业兴旺乃实现乡村振兴之基石。与其他许多地区不同，乡村工业对带动农业农村的发展至关重要。改革开放以来，在快速城镇化进程中，城市功能空间不断向周边乡村地区拓展。

在此过程，一方面，广州市积极推行留用地政策，即政府在征收村集体土地时，要返还10%-15%的建设用地用于发展村集体经济（大部分为乡村工业），但这种以村社为单元的返还模式造成了土地的“空间破碎化”（详见图1）。另一方面，以村集体为主体的招商引资模式，缺乏对产业升级、相关配套设施的长远规划，引进的多是层次较低、竞争力不强的工业企业，导致土地利用效率和集约程度较低。

图1 广州市村级工业园布局变化图（从左至右为1990、2000和2017年）

在经济新常态下，广州市建设用地指标的缩紧与不断上升的城乡建设需求已上升为主要矛盾。广州市现有1144个行政村，低效村级工业园数量较多。如何实现村集体土地集约节约利用，推动低效工业用地的升级改造，盘活存量土地和促进土地资源优化配置，构建科学合理的低效村级工业园的改造策略和创新机制，是广州市新一轮城市总体规划在探索实施乡村振兴战略中的一项重要课题。

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低效村级工业园的识别与评价体系构建

低效村级工业园的识别

目前，学界内对低效村级工业园的概念内涵尚无明确界定。根据2016年国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》，城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已被确定为建设用地但布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地(且其权属清晰，不存在争议)。基于上，对于低效村级工业园则可以理解为在集体土地上，空间布局、生产效益、环保和就业等诸多方面存在问题而未达到应有使用效能的工业用地（详见图2）。

图2 低效村级工业园定义模型

“绩效评估导向”的评估指标体系

针对广州市低效村级工业园改造面临的主要问题与可获得数据源情况，从区位情况、生产效益、产权情况、建设情况、手续完善情况、租金租约、产业门类及对周边影响等方面着手，共选取9项可量化指标作为具体评估指标。

表1 村级工业园绩效评估指标体系

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广州低效村级工业园改造思路及策略

根据村级工业园空间绩效评估指标体系，结合广州市的现状问题，对广州市村级工业园的综合绩效进行多因子评估分析，依据评估结果对村级工业园进行分类，进而制定升级改造的差异化的改造政策。

图3 广州市低效村级工业园改造思路

综合绩效多因子分析

设置村级工业园综合绩效度的指标体系，并分别选取9项指标分类赋予权重，采用层次分析法判定每个村级工业园的综合绩效程度。工业综合绩效度满分为100分，得分越低，则表示村级工业园发展的综合绩效越低，需尽快进行改造提升；得分越高，则表示村级工业园发展的综合绩效越高，需保留该工业用地并采取保障措施。

表2 工业用地综合绩效度指标权重

村级工业园评估分类

对于被赋予各类指标数据与综合绩效度评估的村级工业园，结合空间改造政策，将其划分成工业提升型、功能转变型和生态控制型3类（见图4），进而制定差异化的规划措施。其中，工业提升型的工业综合绩效度居中；功能转变型的工业综合绩效度较低；生态控制型的工业综合绩效度最低，位于主要生态控制区范围内。

图4 村级工业园评估分类图

分类分策——依据评估分三类推进改造

工业提升型：主要位于重要产业区块，是各区未来产业发展的聚集区，鼓励进行独立升级改造，以“工改工”、“工改科”为主，促进用地产出效率的提升和产业类型的升级。

功能转变型：主要位于城市总体规划中居住、办公、商业等用地范围内，区位好土地价值高，是各区未来服务功能的集聚区，鼓励进行功能置换纳入整村改造，以“工改商”、“工改居”、“工改混”、“工改公”为主，促进城镇功能提升、完善城市公共服务设施的配套。

生态控制型：主要位于各区未来生态用地连片分布的集聚区，应严格控制村级工业园的扩张。对于分布零散、污染较重、产值较低的村级工业园，应以拆除、搬迁为主，应允许采用权益面积转移、生态补偿等办法鼓励该类村园功能转换。经市、区相关部门审批同意，部分该类村园可以采取符合绿色生态要求的微改造。

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关于政策机制创新的思考

针对低效村级工业园更新改造存在的问题和改造难点，提出更新改造机制方面的一些思考：

统筹规划布局：破除行政壁垒，空间收益分离

探索在镇街或更高层面统筹各村级工业园组织管理和用地指标。突破各村行政壁垒，实现跨村域的集约工业区开发模式。创新村级工业园管理体系，空间相邻的各村级工业园划归集约工业区统一管理（详见图5）。

探索农村集体用地空间与收益分离的操作办法。建议集约工业区内各村按土地占比分红，保持“集体收租、企业赚利、政府收税”的三层利益分配格局。

提高产业门槛，建立生态控制型村级工业园集聚倒逼机制。依法依规对生态控制型村级工业园内的企业，在工商、环保、规划管控等方面高标准、严要求，通过增加其运营成本，促使其搬迁、淘汰或改造。

图5 农村集体用地空间与收益分离模式图

细化简化流程：定流程放审批，降低改造门槛

探索手续不完善的村工业用地合法确权办法。包括不同类型手续不完善的村工业用地的划分标准、合法确权比例、办理流程、需提供的资料、相关责任等，并鼓励其往集约工业区搬迁。

细化村级工业园改造流程。明晰村级工业园升级改造的项目策划、实施方案、改造实施、利益调节的具体流程。明确各阶段实施主体，以及镇街关注的土地转换、改造申报途径等。

明确村级工业园改造策略选择流程。针对工业提升性、功能转变型、生态控制型三类村级工业园，结合城市更新办法提出的全面改造、微改造等模式，以控规用地性质是否改变、土地是否转性、资金投资强度、土地再开发价值、规划弹性强度等为主要筛选条件，合理选择相应的更新改造策略（详见图6）。

图6 村级工业园改造策略选择流程

简化审批流程。由区政府上报改造方案给市更新局审批时，与国规委会办，国规委出具相关意见等同于控规调整论证环节。

下放审批权限。建议用地面积小于3公顷且符合控规的村级工业园全面改造项目，以及符合控规的村级工业园微改造项目，均由区政府直接审批。

保障公共利益：细化用地处理，反哺村庄建设

建议明确重点功能区内、移交政府的土地必须包含经营性用地，移交的建筑必须为经营性物业；非重点功能区内，30%移交用地可用道路、绿地或公共服务设施用地等公益用地抵扣面积，或移交用地、建筑由区统筹，反哺旧村微改造或产业培育；村自持建筑总收益的5-10%，列为旧村微改造费用，由村收益一次性或分期支付，各区建立微改造统筹基金，监督各村使用。

扩宽资金渠道：政府性+市场性，专项基金扶持

成立政府性和市场性基金，专项扶持村级工业园更新改造。研究制定鼓励不符合发展要求的工业企业搬迁、淘汰的财税政策；引进多元化投资者共同参与改造，为政府提供长期的资金来源。

配套专项优惠：扶持鼓励产业，让利土地收益

建议出台鼓励村级工业园发展的专项优惠政策，包括对于政府鼓励的产业，提供土地出让金优惠等，如对于工改工、工改科等地块不收取土地出让金；工业提升型、功能转变型村级工业园前五年免收土地出让金，五年后产业做起来再开始收取。

本文来源：广州市国土资源和规划委员会

专栏·城市总体规划改革

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