王兴平、朱凯：浅论省级产业国土空间规划的技术框架

导读

《省级国土空间规划编制指南》(试行)于2020年1月17日发布实施。为更好地落实文件，指导全国各类省级、区域性国土空间规划实践，助推相关规划改革工作，强化新时期国土空间规划理论研究，特开辟“省级国土空间规划大家谈”专栏，诚邀专家学者献智献策。

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本文字数：2413字

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作者 

王兴平  中国城市规划学会城市规划历史与理论学委会副秘书长，东南大学建筑学院教授，东南大学可持续产业园区发展与规划国际合作研究中心主任

朱  凯  浙江工业大学建筑工程学院讲师，东南大学建筑学院博士后

01

新时代国土产业空间规划技术体系

新时代是生态文明引领的高质量发展时代，产业国土空间作为保障高质量发展的核心功能空间，其针对性的专项规划技术体系，是支撑国土空间总体规划和指导产业国土空间优化的重要手段。结合既往产业空间规划和当前开展的相关产业国土空间规划实践，区域产业国土空间规划的基本内容大致包括：现状分析、产业发展规划、产业空间布局规划、既有产业空间优化、产业支撑体系规划、产业空间用途管制与实施政策等。

中共中央、国务院“关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见”明确了建立“五级三类”国土空间规划体系，并提出全国国土空间规划侧重战略性、省级国土空间规划侧重协调性、市县和乡镇国土空间规划侧重实施性的总要求。在前述产业国土空间规划基本内容和上述不同层级国土空间规划框架下，省级产业国土空间规划需要：1）与不同层级国土空间规划编制重点相对应，省级国土产业空间规划编制的侧重点及其纵向差异性；2）省级国土产业空间规划的相关内容（如总体目标、战略等）在省域与次级或基层单元之间的传导及其垂直关联性等。

02

省级国土产业空间规划的内容体系

省级国土产业空间规划要辩证区分“省域尺度”和“省级事权”的关系，既强调省域层级内容体系的完整性，又要兼顾对国家规划的落实和对县市规划的指导，按照从全国到省级再到基层的战略性-协调性-实施性的要求，省级产业空间规划内容可以形成“省域、地级单元、各类县级单元” +“次区域、各类开发区”的“3+2” 规划体系框架，不同对象和层次在省级规划体系中的内容侧重点和表达方式各有不同。省域尺度的规划内容要形成从产业发展到产业空间的完整内容体系；地市级注重对全省关键指标和内容的分解传导和市域产业空间结构性布局引导；各类县级单元则结合产业发展方向、产业用地规模和准入控制门槛等内容进行分类引导，明确不同类别县级单元的产业发展方向和产业空间优化模式；次区域单元立足省域产业空间整体格局，重点关注省域内不同发展单元的城际产业协作及其空间协调；开发区是产业空间的核心载体，是国土产业空间规划引导的核心，在省级规划层面一般结合其自身发展基础和所在市县分类对开发区进行分类，进而提出各类开发区差异性的分类产业发展方向和空间利用模式等。

以省级为参照，省域内不同层级国土产业空间规划的主要内容如表1所示。

表1  与国土空间规划编制重点相匹配的不同层级国土产业空间规划核心内容

层级	国土空间规划重点	国土产业空间规划的主要内容
省级	对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性	落实国家产业发展指引总纲；建立省域产业发展目标体系，明确省域产业发展战略、产业体系、产业空间格局、产业发展定位和产业用地规模，并对重点/特色产业发展与布局进行统筹引导；提出各个次区域及地级市单元的产业用地规模和产业空间准入要求，明确各类市县和开发区的产业发展方向和空间利用模式
地级市	本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性	分解省域单元产业发展目标体系，贯彻省域产业发展导向及空间准入要求；明确市域产业体系、产业空间结构、产业发展定位、产业用地规模及开发强度，建构市域产业布局体系；统筹区县产业发展的分工竞合关系、城区与园区的协调关系，细化明确下辖各个县级单元的分类指引方向和各类园区产业体系构建、产业用地供给和配置模式等
县级单元	分解上位规划的产业发展目标，落实市域单元的产业发展导向、分类指引要求；明确本单元全域产业体系、重点/特色产业发展定位、产业用地规模及开发强度、产业空间结构、划定各类产业用地边界和产业配套支撑体系；确定中心城区、各个乡镇和园区的产业发展与布局

03

不同层级国土产业空间规划的传导模式

不同层级国土产业空间规划在内容上具有自上而下的内在贯通性和一致性，各层级国土产业空间规划既要落实上级规划，也要指导下级规划，这就要求确定一个各层级国土产业空间规划内容的传导模式。这种传导模式需要既保证刚性内容的逐级分解式传导、也要指导弹性内容的逐级细化式传导。按照产业国土空间规划内容的表达来分类，大致可以分为定量化、指标型的规划内容，以及定性化、指导型的规划内容，前者相对较为刚性和明确、后者相对较为弹性和模糊。

其中，定量规划内容的传导主要是一种逐级分解式传导模式，以不同单元层级之间的发展目标和指标体现较为明显，有总与分、高与低等传递形式，如地区生产总值、工业总产值、固定资产投入、产业用地规模等总量性指标在全域单元与次级或基层单元之间的分解，单位用地投入准入门槛、单位用地产出与就业承载水平、环境准入要求等效率性或控制性指标在全域单元与次级或基层单元之间的过渡。

定性规划内容的传递以逐级细化式传导为主，以不同单元层级之间的产业发展战略、产业空间布局较为明显，其内容从上到下、从群体到个体、从整体到局部，有概括与具体、粗与细等差异性，如全域单元的发展“战略”细化为次级或基层单元的“战术”指引，全域单元的产业发展方向在次级或基层单元中分类细化为产业发展行业、门类、业态甚至项目，全域产业空间结构在次级或基层单元细化为具体用地布局等。基于这一理解，省级产业国土空间规划的内容体系传导框架如下图：

此外，在经济全球化不断加深、中国“走出去”布局不断深化的情况下，对于外向型经济大省，产业国土空间规划还可以对域外产业空间的发展与布局进行统筹安排，以更好地支撑本省“经济版图”的国际化发展。

致谢：本文主要思路是在团队承担江苏省和山东省国土空间规划的产业空间专题研究过程中形成的，在此向江苏省自资厅空间规划局陈小卉局长、山东省自资厅空间规划处陈岩松处长，以及南京大学建筑规划学院教授崔功豪先生等相关评审专家致以谢意！

END

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