叶斌：国土空间规划实施过程中的南京城市更新工作
导读
10月24日-25日，第八届中国规划实施学术研讨会暨2020年中国城市规划学会规划实施学术委员会年会在南京举行，由中国城市规划学会主办，中国城市规划学会规划实施学术委员会、南京市规划和自然资源局承办。中国城市规划学会常务理事、南京市规划和自然资源局局长叶斌做了题为《国土空间规划实施过程中的南京城市更新工作》的主题报告。
本文字数：3221字
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叶 斌
南京市规划和自然资源局局长
习近平总书记多次强调：“城市规划建设工作不能急功近利、不搞大拆大建，要多采用微改造的‘绣花’功夫，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。”当前，长三角、珠三角等地区已经进入到存量更新与增量开发并重的阶段，城市更新将成为国土空间规划实施的主要任务。通过分析改革开放以来南京城市空间发展历程及特征，反思南京“拆除重建”式更新实践做法及存在问题，南京市规划和自然资源局局长叶斌详细介绍了南京针对历史地段、老旧小区、居住类地段等多样化更新对象，在“留改拆”城市有机更新模式方面的积极探索。
01
城市发展进入存量更新的新阶段
广义的城市更新，不只是物质空间的更新，还涉及经济振兴、文化传承、社会治理等多元维度，可以分为推倒重建和有机更新两种方式，其中：
推倒重建侧重产权结构、土地结构、空间形态等重构重塑和大规模的功能急剧更替，一般采用自上而下的政府主导，该方式侧重强调短期经济利益的实现；
有机更新侧重小规模、缓慢渐进式的局部调整和功能和产权的延续，自下而上地由多元主体参与推动。
经过改革开放40年，我国完成了西方国家历经上百年的快速扩张型城市化进程，进入城市化的下半程，但在工业化、信息化、城市化、市场化、国际化“五化”并存的复杂环境中，也相伴而生环境透支、资源过度消耗、社会矛盾激化等诸多问题，既有增长方式难以为继。当前，包括南京等城市在内的长三角、珠三角发达地区已进入到存量更新与增量开发并重的新阶段，这些国内城市在历经快速扩张和大规模推倒重建后，和西方发达国家城市一样也将迎来了城市有机更新的时代。
叶斌透露：“目前，南京存量土地供应占土地供应总量的比例已高达60%左右，城市更新将成为今后南京城市规划建设的重点任务。”
02
南京城市空间发展的阶段特征
建国以来，伴随社会经济快速成长，南京城市空间发展由初期在老城内填充补齐，到以主城建设提升为主，再到跳出主城迈向都市区建设新城新区，建立起多心开敞、拥江发展的大都市发展新格局，从秦淮河迈向扬子江。
从1978年到2019年，南京城市建成区面积从116平方公里拓展到800平方公里左右，年均增长17平方公里左右，城市空间快速扩张。“从城市更新的视角，南京城市空间发展分为三个阶段。”2000年前为第一阶段，随着新区建设与旧城改造的双管齐下，城市空间呈现外延式扩张的特征，老城周边建成了南湖、五塘、锁金等居住区和燕子矶、雨花等工业基地，老城内建设了金陵饭店、玄武饭店等一批高层建筑。“由于历史文化保护意识不强，填充补齐式的建设模式对城市肌理和历史文化风貌造成了一定的破坏。”
“一城三区”空间示意图
2000~2011年期间为第二阶段，以“老城做减法、新区做加法”为方针同步推进新区开发与老城拆除重建，南京大力建设河西新城区和仙林、东山、浦口等多个新市区。南京城市空间发展逐渐从“拆改留”式推倒重建转向小规模、渐进式有机更新，老城环境整治成效明显，显山露水、见城滨江，城市功能得到了提升。
2012年以来，南京的城市发展进入有机更新、积极创新的新阶段，通过实施“121战略”（具有全球影响力的创新名城，打造综合性国家科学中心和科技产业创新中心，建构一流创新生态体系），实施“留改拆”城市有机更新模式，注重保护和利用历史文化资源，完善公众日常生活和公共交往活动需要的公共设施，依托政府引导、市场运作、多元参与的共同治理体系，发挥市场自下而上发展动力，更好地盘活存量资源，提升城市功能。
03
南京城市更新的实践探索
2000-2011年期间，南京针对老工业区、城郊结合部和历史地段主要采取“拆除重建”的更新方式。南京重点开展了金陵石化及周边地区、大厂地区、梅山钢铁及周边地区和长江二桥至三桥沿岸（含八卦洲）地区，以及铁心桥—西善桥片区、燕子矶地区、胜太路以北地区、下关滨江片区及铁北片区等地区的布局调整和改造提升，进一步提升城市功能，盘活存量低效用地，推动产业结构升级，促进土地资源节约集约利用。“改造南京老城及其周边178个城中村、危旧房，占地9.17平方公里，房屋面积约760平方米，涉及44562户居民和1191家企业。”同时，南京制定出台了《关于进一步彰显古都风貌 提升老城品质的若干规定》，指导历史地段的改造。该规定明确，老城范围内要严格控制新建大型办公商业项目，严格控制建设容量、建筑体量和建筑高度。严格控制见缝插针项目，并对地块开发规模进行管制，面积小于2000平方米的待更新地块禁止商业开发，着重用于街区功能完善。
十八大以来，南京的城市更新主要围绕历史地段更新、城镇低效用地独立产权地块再开发、老旧小区改造、居住类地段城市更新等维度进行了大量的实践探索，逐渐由过去“拆改留”式城市重建转向“留改拆”式城市有机更新，积极谋划新策略、开创新路径。对于城市有机更新的未来发展，叶斌针对法律标准缺失以及土地、规划和产权等管理制度不匹配等问题，并提出今后城市更新工作在价值导向、功能转变、征收拆迁等方面的思考，引发了现场与会嘉宾的热列探讨。
百子亭历史风貌区保护设计
04
城市更新南京案例
重化工业区拆除重建案例
栖霞区燕子矶老工业基地改造提升
南京燕子矶地区总面积18.81平方公里，北临长江，曾集聚了404家各类企业，化工历史可追溯到民国时期中央化工厂，生产出中国第一批有机中间体。通过拆除重建、综合整治，燕子矶地区完成了区域内所有工业企业关停转型，引进、培植符合地区功能定位、产业规划的新型业态。昔日老工业基地，转变为南京城北生态宜居滨江新城。
工业区拆除重建案例
玄武区铁北红山新城工业用地再开发
红山新城是上世纪90年代南京的重点工业片区，位于主城北部。2013年南京陆续启动区内南汽、华飞等工业企业的整治搬迁，并按照“动迁拆违、治乱整破”的总体要求开展一批城中村、危旧房改造项目，重点按照“产业先导、规划先行”的理念进行地块精准招商，促进片区产业转型升级，植入新兴业态助力城市更新。
城郊结合部地区拆除重建案例
雨花台区铁心桥-西善桥地区改造提升
铁心桥—西善桥片区地处宁芜铁路货线沿线，是南京早期的城郊工业区，集聚了一批钢铁、矿业等重工业，区内城中村、小产权房、工业用地交错混杂，功能混乱、配套滞后，人居环境不佳。南京通过成片低效用地再开发和环境综合整治，将其打造成为周边软件产业园区服务配套、产城人高度融合的典范区。
历史地段更新案例
鼓楼区颐和路历史文化街区复兴
颐和路片区是南京拥有近现代公馆最多的历史文化街区,总占地35万㎡，片区内建筑陈旧、设施老化、交通拥挤，部分为危旧房、违建房，整体风貌环境不佳。南京综合运用“留改拆加”手段进行历史文化建筑保护，保留与整体风貌协调的历史建筑，改造价值一般、质量较差的建筑，结合需求转变使用功能，增加公共空间和配套设施，植入产业创新活力，打造成为全国重要的文化IP，形成独具特色的民国历史窗口、古都文创中心和国际交往客厅。
城镇低效用地独立产权地块再开发案例
百年机床厂从“制造”到“创造”的涅槃
机床厂是中国近代工业文明重要发源地，前身为“江南铸造银元制钱总局”，遗留厂房建筑40多座，环境差建筑旧，部分建筑因明城墙保护限高改造盘活难度大。通过“留改结合”保留近现代工业建筑，修复城市肌理打造工业文明地标，建成载体7万平方米，挂牌南京国家领军人才创业园，集聚各类企业160余家，吸纳人才4000余名。
居住类地段城市更新案例
玄武区卫巷
10幢住宅中5幢为危房、1栋为胡焕庸故居， 其余多层房屋结构尚可、外观陈旧。该项目远期规划为绿地，近期改善需求强烈。通过“留改拆”结合保留原有肌理修缮风貌，民国风格名人故居移位翻建，其余拆除重建就近安置，利用阁楼设计增加采光和使用面积。
供稿单位：中国城市规划学会规划实施学术委员会
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