曹国华：战略、格局与交通协同规划—市县国土空间总体规划编制思考 | 学术季

导读

2020年9月18日，中国城市规划学术季之“国土空间规划背景下交通、产业、空间协同发展规划与设计”在南京成功举办，中国城市规划学会城市交通规划学术委员会委员、江苏省城市规划设计研究院副院长曹国华作题为《战略、格局与交通协同规划——市县国土空间总体规划编制思考》的主题报告。

本文字数：5229字

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曹国华

中国城市规划学会城市交通规划学术委员会委员，江苏省城市规划设计研究院副院长

党的十九大提出建设交通强国的重大决策部署，将交通作为基础性、服务性、引领性、战略性产业，是兴国之要、强国之基。而交通规划既是国土空间规划编制和用途管制的重要内容，也是国家战略实施和国土空间治理的重要工具，在建构国土空间规划体系的背景下，交通战略、交通格局、交通规划编制体系、交通空间管控等是新时代交通规划需要考虑的重要议题。

一

交通与战略协同

对空间发展作出战略性、系统性安排是新时代国土空间规划编制的基本要求，交通与战略协同则是落实区域发展战略、优化空间格局的基础保障。交通与发展战略协同应是贯穿于发展规划、国土空间总体规划、交通规划的三位一体的内容，在发展规划中，国家重大战略及省级战略任务指导交通战略制定，同时交通战略又支撑和保障区域发展战略的实施。从国土空间规划来看，主体功能区战略和国土空间开发保护战略指导和约束交通规划，交通战略应与主体功能区战略协调联动，并引导和支撑国土空间开发保护战略的制定和实施。

（一）国家战略

国家战略要体现区域参与国际竞争、肩负国家责任、孕育未来发展的意志。

一方面，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的新动能，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力；

另一方面，增强其地区域在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济格局。国家战略政策呈现多重叠加效应，交通战略的制定要与之充分融合，落实“一带一路”建设、长江经济带战略、长三角区域一体化发展战略等国家战略的多重目标和任务要求。

（二）省级战略

省级战略内容上要明确重大战略、重大政策、重大工程，突出战略性、宏观性、综合性，提出事关长远和全局的重大政策、跨区域的重大工程项目，明确特定时期的发展目标、任务和措施，使规划更好贯彻国家要求、反映江苏实际、体现时代特色。江苏省委十三届八次全会提出建设美丽江苏战略任务，以生态优先筑牢空间基底、以水为脉塑造水韵特色、以人为本彰显人文之美，深化“强富美高”创新实践，把美丽江苏建设作为一项事关全局的重大战略任务，努力打造美丽中国的现实样板。交通规划也需从美丽江苏建设角度谋划战略，优化格局，促进交通布局与之相匹配。

（三）主体功能区战略

主体功能区是政策性分区，应落实国家战略，体现国家意志，对生态安全、粮食安全、城镇发展以及自然保护地、战略性能源资源等高度关注，目前划分为城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区。交通战略制定要依据各类主体功能区的政策要求和建设重点，针对不同分区制定差异化交通政策，支撑以主体功能区战略来统筹生态、农业、城镇等各类空间需求，发挥主体功能区在推动生态文明建设中基础性作用和构建空间治理体系中的关键性作用。

（四）国土空间开发保护战略

按照空间发展的总体定位和开发保护目标，结合本地发展阶段和特点，针对存在问题，协调保护资源和保障发展之间的关系，做到服务保障能力与战略定位相适应，人口资源环境与战略定位相协调，推动形成主体功能约束有效、科学适度有序的国土空间布局体系。交通战略内嵌于国土空间开发保护战略之中，是国土空间开发保护战略的重要组成，要重点做好区域互补、跨江融合、南北联动大文章，着力形成以都市圈和城市群为主体，以农产品主产区、重点生态功能区为支撑，美丽宜居城市、美丽特色城镇、美丽田园乡村有机贯通的空间形态。

（五）交通战略规划

从战略自身定位来看，交通战略是区域发展战略的策略性支撑，是国民经济和社会发展的基础性保障，是指导交通建设发展的纲领。从规划定位来看，交通战略规划是落实国家发展战略、服务人民品质生活、塑造美丽国土空间、指导交通设施建设、提升交通治理效能的顶层指导。交通战略规划要制定交通发展总体目标，提出重大交通设施战略方案，明确交通建设重大工程和重点项目，需要特别关注机场、港口和铁路车站、城市轨道交通枢纽对区域和城镇发展的影响，加强重大线性交通走廊研究和预控，承载国家重大战略的枢纽城市建议单独编制交通发展战略规划。交通战略规划可作为国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划的前期研究，主要内容应纳入发展规划和总体规划。在规划传导上，综合交通规划、交通分项规划等下层次规划应落实交通战略规划的目标指标，分解任务要求。

二

交通与空间格局协同

交通格局是以国土空间格局为指导和约束，同时也是国土空间格局实现的基础，两者相互协调。

（一）基本思路

交通与空间协同层次包括基础层、网络层和使用层。交通格局要从生态、农业、城镇空间三大指向进行研究，以生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界为约束，坚持绿色安全、健康宜居、开放协调、富有活力的理念，科学合理地构建交通格局，塑造美丽国土空间，服务于生态保护优先的自然资源管理的要求，服务于高质量发展建设现代化经济体系的要求，服务于高品质生活实现新型城镇化的要求。在具体指引和落实方面，通过规划分区、用途分类以及管制分区等三方面实现交通与国土空间格局的相互协调。 

（二）组织模式

交通格局是国土空间规划的重点内容，是综合交通规划的基础。建立“网络+走廊+枢纽”的组织模式，通过打造多模式、网络化的综合立体交通网络，进一步锚固国土空间开发和保护格局，不同层次空间与不同层级交通网络相匹配，发挥交通网络的锁定效应；通过优化客流走廊、车流走廊、货流走廊、绿道走廊的布局，优化交通走廊与生活空间、生产空间和生态空间的协调关系，引导人口、产业空间的有效集聚，发挥交通走廊的协作效应；通过加强机场、港口、铁路、城市轨道交通等多种形式枢纽建设，引导枢纽经济发展和站点周边用地综合开发（TOD），发挥交通枢纽的极化效应。

（三）规划分区

交通政策分区是落实交通战略、交通格局及交通组织模式的总体指引。市县域层面，建议进行战略分区研究，主要从两个维度出发：

一是从保护与修复的维度，结合生态保护区、生态控制区和农田保护区来研究交通战略，控制交通设施密度，尽量减少穿越性交通，同时做好避无可避情况下的积极保护措施；

二是从开发与利用的维度，结合城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区、矿产能源发展区来研究交通资源配置的相关要求，形成相互支援的城市网络、密切联系的城乡空间。

中心城区层面，要结合二级规划分区制定交通政策，实现城镇用地布局与交通资源的差异化的配置，为规划的实施提供指导。

（四）用途分类

通过交通用途分类对各类型的交通设施布局及与空间的协同进行指导。交通用途分类可以分为三个方面：

一是交通作为独立的功能区，包括航空、港口、铁路和轨道型交通枢纽，要实现交通与用地协调布局，发挥枢纽经济效益；

二是从城市构成的基本单元来看，交通是城市空间网络组织的载体，以道路网、轨道网、公交网以及绿道网建设等促进与城市空间的互动，实现集约可持续发展；

三是交通作为特定功能设施，呈点状分布，鼓励土地混合使用，方便不同方式转换和促进设施空间的共享。

（五）管制分区

管制分区是交通设施落地管控的基础手段。具体分三种类型：

第一种是线性设施，将交通线性设施与管制分区进行交叉处理，从属于国土空间管制分区，在不同管制分区制定不同的管制措施；

第二种是城市开发边界内的点状设施，采取“详细规划+规划许可”管控模式；

第三种是城市开发边界外的点状设施，因交通、能源、水利、军事、国家安全、矿山和其他因生态环境保护要求确需建设的单独选址项目，必须经依法批准。

三

交通规划体系变革

（一）规划体系

交通规划体系的变革要强化以提高编制质量为导向，有效地控制编制数量，提高规划编制的科学性、针对性、可实施和可监督性。建立分级分类的交通规划体系，包括国家、省、市县的分级以及“1+N”的分类。其中，“1”是指综合交通规划，体现战略性、体系性、协调性，建议与同级国土空间总体规划同步编制；“N”是若干分项规划，落实、细化国土空间总体规划、综合交通规划的要求，并将涉及空间开发保护利用的内容纳入详细规划。各层次规划最终要落到详细规划中，划定各类设施控制线，确保落地。

不同层级的规划承担不同的职能。省级综合交通规划承上启下、注重协调，是与省级国土空间规划相对应的交通体系规划，响应省域空间战略要求，促进空间均衡和网络化发展。市县综合交通规划强化统筹平衡、指导实施，建议与国土空间规划同步编制。交通分项规划要深化系统、细化布局，结合各部门职责，按照谁编制、谁组织实施的相关要求来开展规划的编制工作。交通详细规划与详细规划相对应，是对编制单元内交通设施及用地等做出实施性安排，其成果纳入详细规划，为交通建设项目的实施提供规划许可依据。

（二）管控传导

加强规划传导是新时代国土空间规划体系建设的基本要求，包括横向传导和纵向传导。横向传导为总体规划至专项规划（综合交通规划、交通分项规划）至详细规划；纵向传导顺序为省级规划至市县级规划至乡镇级规划。传导方式包括指标、边界、名录，不同传导方式具有不同的适用性。建议建立交通规划与发展规划、国土空间规划的项目清单衔接、传导制度，并贯穿于发展规划和国土空间规划当中，以利于立项审批和提供规划依据。

（三）规划编制与实施监督

规划编制与审批应遵循“共谋编制、联合审查、政府审批”的原则，统一制定规划编制目录清单，由相关部门联合编制，由牵头编制部门、自然资源部门、专家论证联合审查；交通专项规划经政府批复后纳入国土空间规划“一张图”；对交通建设项目进行规划符合性审查，并出具审查报告。在规划实施监督上，应建立“体检、评估、预警、修改”的规划实施监督的工作闭环。

四

交通空间用途管制

（一）规划编制与用途管制的关系

国土空间用途管制和国土空间规划是有机的统一整体，国土空间规划是国土空间用途管制的基础和依据，国土空间用途管制是国土空间规划重要的实施手段。依托分区、分级的国土空间规划，利用准入、许可和转用的用途管制规则，实现有效管控。通过指标体系实施评估和政策工具，完善规划实施措施和保障机制。交通空间具有城镇开发边界内外兼而有之、跨越不同管制分区、综合立体、符合开发等特点，纳入管制的交通要素主要包括：区域交通设施、道路与交通设施、地下道路与交通设施等。

（二）事权划分

国家对自然资源领域事权在中央和地方财政事权和支出责任上进行划分，其中，中央事权包括主体功能区战略和制度、全国国土空间规划和相关专项规划、报国务院批复的省市国土空间规划，全国性用途管制、计划管理、土地征用监管；中央/地方共同事权包括三条控制线、海域保护线、双评价，受全国性用途管制影响的生态修复补偿；地方事权包括地方性国土空间规划、相关专项规划以及相关规划、战略和制度明确由地方落实的任务，地方性用途管制、计划管理、土地征用监管。

国家对交通运输领域事权在中央和地方财政事权和支出责任上进行划分，按照中央财政、中央与地方共同财政、地方财政分别对应不同的事权和支出责任。其中江苏省又将地方财政事权进一步划分为省级财政事权、省与市县共同财政事权和市县财政事权。

（三）空间准入管制

将国土空间按照生态红线区、生态控制区、农田保护区和乡村发展区、城镇发展区的顺序设定优先级。与之相应的交通空间可分成三类：

第一类是生态友好类的交通空间，包括国家公园、自然保护区、自然公园等适度参观旅游的道路、停车场等必要交通设施，以及绿道、栈道等积极保护类设施，构建连续完整系统的开敞空间网络体系；

第二类是农业支撑类的交通空间，支撑农业农村生产生活的农业农村地区的基础设施，其用地可就近纳入乡村发展区，加强对集中连片的优质耕地、草地的保护；

第三类是城镇开发类的交通空间，鼓励采取交通引导发展布局模式。这三类交通空间和国土空间之间存在指导和约束的对应关系，在空间准入管制中要明确规定不同国土管制分区中对不同交通空间的管控要求。

（四）用途转用管制

对于影响交通总体格局和发展的重大设施，在用途转用管制上提出禁止转用的要求，作为交通规划的强制性内容，不得随意修改和调整。在建设用地兼容性规定上，交通场站用地可有条件兼容居住、商业、工业和仓储物流用地。鼓励轨道交通地上地下空间综合开发，场站用地及周边土地统一规划，地上与地下空间联动开发。

（五）规划许可管制

交通建设项目也要按照自然资源部推进“多审合一、多证合一”的相关要求，合并或并联办理相关审批流程，提高审批效率。坚持要素跟着项目走，确保交通设施建设用地需求。对重大项目深化细化前期研究，减少因为建设项目审批过程中的方案变化启动的国土空间规划的修改程序。对于跨行政区交通项目的审批，如都市圈轨道、市域轨道，应建立跨区交通项目的协同规划、审批机制。

供稿单位：中国城市规划学会城市交通规划学术委员会

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