李志刚：新冠肺炎疫情下的城市与社区治理 | 学术季

导读

作为2020年中国城市规划学术季备受关注的专题会议之一，“双循环体系下的城市转型与治理”线上会议于9月19日上午成功举办。武汉大学城市设计学院院长、城乡治理与政策研究学术委员会副秘书长李志刚教授应邀作了题为《新冠肺炎疫情下的城市与社区治理》的精彩主旨报告。

本文字数：3992字

阅读时间：12分钟

 

李志刚

学会理事、城乡治理与政策研究学术委员会副秘书长，

武汉大学城市设计学院院长

一、背景概述

新冠肺炎疫情期间，武汉受到了十分严重的冲击，其核心问题是治理，尤其是城市和社区层面的治理，回顾梳理疫情期间武汉市治理问题有助于未来更好地应对公共卫生危机。

新冠肺炎疫情是一场公共卫生危机，主要涉及医疗设施和城市空间两个战场。从城市空间层面看，防治新冠肺炎疫情就是要对人口流动性也包括交通等其他相关的流动性进行管控和治理。在这一背景下，整个城市被按下了暂停键，城市的一切生活、工作和交通功能停滞，城市经济、社会赖以生存的人口和资源流动被严格管控，其突出特点是突然性和强制性，是自上而下的、带有行政命令式的阻击战。

“人口流动性管控”是控制病毒扩散的主要手段，其作用主要表现在以下三点：

第一，阻断病毒的传播途径。新型冠状病毒的传播方式表现为人口流动带来的人与人近距离密切接触所导致的病毒传播与扩散，防控应着眼于“人口流动性”管控，积极开展个体、社区、医院和出入境的防护以阻断疾病传播；

第二，控制和引导人口和资源流动。在统筹兼顾各方主体，如患者、医生、社区居民等的需求下制定相关政策，实行人口流动性管控，进而有效减少病毒传播和扩散；

第三，提升新冠肺炎病毒防控水平。人口流动性管控依然是未来突发疫情防控的难题，探索有效实行人口流动性管控的措施，将为提升城市新冠肺炎病毒防控水平提供“武汉样本”。

但是，“人口流动性管控”存在以下五方面难点：第一是人口流量超大规模。春运期间武汉市铁路、公路、航空总客流量达上千万人次，产生了大规模的人口流量，增加了人口流动性管控的难度。第二是人群心理压力增大。新冠肺炎疾病会给患者、患者家属和医护人员造成巨大的心理健康伤害，可能引发人际冲突，阻碍人口流动性管控。第三是无症状感染者的流动。无症状感染者无任何明显的症状与体征，难以在人群中被发现。不易对无症状感染者的真实行程以及活动轨迹进行追溯，成为人口流动性管控的一大难题。第四是多元共治局面尚未形成。疫情治理具有典型的自上而下的特征。公众参与意识淡薄，过度依赖政府领导；基层社区多依靠基层党组织、居委会和党员志愿者进行设卡守岗、信息登记、体温测量等防疫工作，导致基层疫情防治任务繁多且效率不高、居民多为被动配合社区治理工作；居民的社区认同感和归属感薄弱，社区治理参与意识不强，缺乏主动参与社区治理的内生动力。第五是制度保障亟需优化。社区普遍存在工作框架不明确、组织架构不合理的问题。各部门和单位间缺乏沟通和协调，造成防疫工作重复或做无用功，防疫人员配置效率低下；社区物业公司身兼服务者与管理者，被赋予过多社会责任却缺少法律和政策保障。由于缺乏完善的制度支撑，部分社区居民不愿服从物业公司的管理，矛盾频发，其根本原因则是制度保障主要是针对日常生活而非公共卫生危机的。

二、透视疫情下的城市治理

通过透视疫情下的城市治理可以总结武汉在疫情期间存在的主要问题。

01

引导滞后：确诊标准和公共交通对患者就医流动性的引导滞后

确诊标准过高造成了疑似患者的流动。早期缺乏核酸检测试剂及新冠肺炎确诊标准过高，导致一部分CT疑似患者未能纳入确诊病例，患者在开展核酸检测过程中频繁就医流动，造成了病毒的传播；也导致早期政府部门对患病人群的预测不足，使得床位供给低于患者需求。

公共交通配套服务缺位限制了患者就医的合理流动。疫情影响下，武汉市采取了严格的交通管制措施；先后颁布通告暂停城市公交、地铁、轮渡、长途客运、全市网约出租车的运营，并对巡游出租车实行单双号限行；疫情初期社区为新冠肺炎疑似患者配套的交通工具不足，患者合理的就医行为得不到及时满足，导致其长时间奔波于就医路途中，使其病情恶化，也加快了疾病传播。

02

供需错位：医疗资源供给与需求的错位

医疗配套服务缺位限制了患者就医的合理流动。为应对发热门诊存在的新冠肺炎疑似患病人数剧增、等候时间长和床位安排不及时等问题，武汉市制定了“发热市民分级分类就医”政策；同时早期疑似患者快速增长、医院床位供给严重不足、大量疑似患者被迫采取居家隔离的方式，导致家庭感染风险和疑似患者数量快速提升。

医疗资源不均衡配置阻碍了患者的合理流动。2月12日，武汉市实行“就近诊疗，严禁跨区域”的政策禁止病人跨区就诊，有效控制了患者的流动，但未考虑近期医疗资源的空间差异性；床位紧缺与床位空置的并存现象，说明“就近就诊”模式未能考虑区域医疗资源的空间不均衡配置，不利于实现新冠肺炎患者床位的统筹安排。

医疗资源的衔接不通畅加重了患者流动风险。借助舆情通对新冠肺炎求助患者的文本信息进行挖掘，发现患者的医疗资源信息在各级部门之前存在衔接不畅的问题，导致基层社区部门的患者信息难以及时有效地反馈至上层指挥部，影响了患者入院就医的有序安排。同时，入院患者在转院过程中存在诊疗信息不对称的问题。部分轻症患者反映其与重症患者在方舱医院未进行分隔，担心重复感染，急需出院，主要原因在于隔离点和方舱医院的医疗检测结果共享不通畅。

03

基层薄弱：社区居民流动性的管控缺位

社区与物业的衔接失位无法有效管控居民流动。初期有部分居住小区未采取严格的封闭管理措施，导致小区居民为满足基本生活需求频繁出行，这种人口流动会带来群体集聚和病毒扩散。2月10日，武汉市开始采取严格措施，对全市住宅小区一律实行封闭管理。居民反映小区早期缺乏消毒、体温监测等防控措施，这表明小区物业作为市场运作的主体在应急管理方面难以实现公共资源有效配置。人口高密度发展与社区管理人员配备不足的矛盾存在，小区物业对于政策落实存在时间滞后性和操作弹性，且未能形成与居民的良性互动，使社区封闭管理措施难以全面、及时和有效地实施。

生活物资流通性不足加剧了居民流动风险。2月18日，武汉市出台第14号令，鼓励采取“无接触投递”进行生活物资采购，并出台多项措施保障民生需求，但部分政策实施缺乏与市场的有效衔接，导致物价在物流成本和人力成本成倍增长的推动下快速上涨。

04

讯息落后：舆情信息流动的阻滞

疫情防控初期， 大数据平台的开放性受阻，“自上而下”的防疫政策制定难以满足“自下而上”的居民需求反馈。

05

防不胜防：无症状患者加剧管控的复杂性

武汉市强调对新冠肺炎无症状感染者、“复阳”人员及境外省外返汉出现健康异常人员的跟踪排查，但无症状患者只能通过详细的流行病学询问和密切监控被发现，给医疗诊断和人口流动性管控带来了压力。此外武汉市各小区坚持执行居民出行扫绿码、测体温、查证明等措施；但随着复工复产复学、返汉人员增多，小区人口进出频繁，小区管控压力增加。疫情状况转好，人们对疫情警惕性降低，部分小区人口流动性管控麻痹懈怠、尺度放宽。

新冠肺炎疫情之下的武汉市民面临诸多困境，疫情的快速发展超出了地方政府医疗资源的承载力，现有城市应急管理体系中“区级指挥部—街区指挥部—社区指挥部”的管理模式存在的对接错位、公共卫生处理方式低效等问题随之暴露出来——新冠肺炎患者存在就医困难、缺少交通工具、生命垂危的求助等问题；医护人员则缺乏物资、吃饭难、通勤难；普通市民生活物资缺乏、心理问题加剧、缺少交通工具、生活窘迫。

三、疫情下的城市治理：

思考与建议

最后，根据前文总结的问题，提出以下几点关于疫情下城市治理的思考与建议。

01

精准施策

人口和资源的管理和控制，必须分清对象，充分利用现有信息技术手段，采取“云服务+大数据+网格化”方式，构建数字化社区防控平台，建立社区防控小程序和二维码，实现精准施策。

02

多元共治

通过立法、完善多元共治的组织架构、构建监督机制和问责机制，明确多元共治主体的合法权利和义务，保障多元共治工作持续有效运行。疫情期间人口流动性管控需要社会多元主体力量的参与，构建多元协作网络框架，加大政府与市场企业、单位、社区的耦合度，培育基层自治能力。

03

以社区为阵地

疫情防控的关键在于疑似病例早发现早隔离，在症状初期的传播风险较低，通过对疑似患者或者接触者的及时追踪和隔离能够有效控制疫情的扩大。因此要以物联网为基础，以社区为阵地，增强小区居民的主人翁意识和责任意识，倡导业主委员会、社区志愿者等多种形式的社区群众力量，推进多元主体共同参与社区疫情防治和人口流动性管控。要提升群众防控知识水平，同时加强对患者及家属的心理疏导和支持服务，增加小区人口流动性管控的支持度和理解度，对患者及其家属进行保护性流动管控。

04

大数据支撑

借助大数据技术推动多主体数据共享，结合GIS技术实现疫情信息可视化。利用大数据提供及时、精细化、具有针对性的管理服务，提升城市精准治理能力。

05

防疫常态化

针对性地健全完善疫情防控长效机制，持续做好小区的封闭管理工作，实现社区人口流动性管控常态化。落实常态化的人口流动性管控力量。进一步推动党员下基层和社区支愿者服务工作，建立“社区-志愿者-物业”的议事规则，提高社区支援服务的效率。深化群众自治，组织街道社区工作力量，如业主委员会、社区志愿者等，加强巡查督导。继续加强并优化小区出入口人口流动性管控措施，如戴口罩、登信息、测体温；根据实际需要调整出入口，集中进出；制发小区健康出入证；将健康码放大打印，方便进出人员扫码；鼓励使用“武汉战疫”等公众号；电子测温仪等采用数字化、智能化技术手段。

总之，未来城市需要根据新形势、新要求，不断提高应对重大公共卫生事件的能力，重构城市空间和基础设施体系，广泛动员社会力量，强化应急物资保障、应急治理能力，实现城市转型与重构，保障人民生命健康和美好生活。

供稿单位：中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会

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